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一、低碳農業(yè)的發(fā)展需要財稅政策的引導

根據(jù)公共產品理論和外部性理論，生態(tài)環(huán)境、資源能源、低碳經(jīng)濟等具有公共性和外部性，使得低碳農業(yè)帶有很強的公益性和外部性特色。外部性使得私人資本不愿積極主動地介入該領域，而且，低碳農業(yè)發(fā)展模式不同于傳統(tǒng)農業(yè)發(fā)展模式，這就決定了低碳農業(yè)比傳統(tǒng)農業(yè)更需要政府的引導、扶持，從而使農業(yè)生產的私人成本與收益能接近相應的社會成本與收益。

根據(jù)公共財政理論，財稅政策是重要的宏觀經(jīng)濟政策之一，具有引導調節(jié)經(jīng)濟運行的功能作用。財政稅收的特征和職能決定了財稅政策在扶持低碳農業(yè)方面有不可替代的作用。另外，資金匱乏一直是農業(yè)發(fā)展方面的瓶頸，財政在扶持農村經(jīng)濟發(fā)展方面在很大程度上有所欠缺，而低碳農業(yè)經(jīng)濟尚在起步階段，加上農業(yè)的弱質性和風險性，決定了財稅政策在扶持低碳農業(yè)方面有不可替代的作用。而把更多的資金配置到低碳產業(yè)上也是財政義不容辭的職責，因此發(fā)揮財稅政策在農業(yè)資金方面的扶持、示范與引導作用，把資金合理配置到低碳農業(yè)上，實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)的更新?lián)Q代和升級調整，促進農村經(jīng)濟發(fā)展。最終形成帶動農民增收、農業(yè)增效的可持續(xù)發(fā)展模式。

二、發(fā)展低碳農業(yè)存在的問題

我國是世界上最大的發(fā)展中農業(yè)大國，發(fā)展低碳農業(yè)存在的主要問題：一是農業(yè)生產方式不盡合理。如施肥方式不合理、草地過度放牧、農業(yè)灌溉方法不當?shù)?；二是農業(yè)生產廢氣大量排放。如：畜禽集約化養(yǎng)殖、水稻種植、肥料施用以及農業(yè)秸稈燃燒等活動向大氣中排放大量的溫室氣體。三是過量使用農用化學物質。四是農業(yè)廢棄物處理方式不合理等等。過去所采取了一系列不合理的農業(yè)生產方式，已成為我國低碳農業(yè)發(fā)展面臨的主要障礙。

三、低碳農業(yè)發(fā)展的財政政策支持現(xiàn)狀分析

（一）低碳農業(yè)投資偏弱。在我國農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中，財政投入是農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的主要動力之一。在推進農業(yè)環(huán)保發(fā)展上財政支農存在嚴重不足，沒有發(fā)揮宏觀調節(jié)的導向性作用。據(jù)2009年《中國農村統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計，在農村固定資產投資中，用于環(huán)保、水利、公共設施管理的投資額為1255.2億元，僅占農村固定資產投資總額的5.21%。政府對農村環(huán)保的投入不足，致使農業(yè)生態(tài)保護型公共產品建設進程緩慢，農業(yè)環(huán)境污染得不到有效治理，難以促進農業(yè)低碳環(huán)境的健康發(fā)展。

（二）財政支農結構錯位。財政支農結構不合理突出體現(xiàn)在以下幾方面：一是農業(yè)科研技術投入明顯偏低；二是低碳農業(yè)基本建設投資嚴重不足，并通過內部傳導機制，影響到農業(yè)生產的穩(wěn)定發(fā)展；三是財政對低碳農業(yè)發(fā)展項目支持少且缺乏足夠的資金投入保障。在財政對農業(yè)的支出中，用于促進低碳農業(yè)、有機農業(yè)發(fā)展的項目沒有專門立項。四是政府的財政農業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分過多。據(jù)統(tǒng)計大體維持在70％左右，而用于農業(yè)建設和科技投入的支出比重低。

（三）財政支農補貼對低碳農業(yè)發(fā)展的導向性不強。財政支農補貼一直是世界各國保護農業(yè)發(fā)展最常用最有效的手段，財政對農業(yè)補貼在我國主要農民的糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補貼等，但是對于無公害農產品、有機農產品及對土地資源節(jié)約、保護、節(jié)水灌溉等生態(tài)方面的建設沒有針對性的補貼，因此，農民對于低碳農業(yè)生態(tài)項目沒有積極性，導致低碳農業(yè)發(fā)展緩慢。

（四）未能充分發(fā)揮稅收的杠桿調節(jié)作用。稅收在為國家籌集財政收入的同時，也起到了調節(jié)生產、消費和資源配置的作用，國家應該充分利用稅收來支持低碳農業(yè)發(fā)展。目前稅收對低碳農業(yè)發(fā)展的支持少，如對投資開發(fā)荒山荒地育林，固沙植被采取免稅政策，對擠占耕地課以耕地占用稅，這些措施已發(fā)揮了相應的保護農業(yè)生態(tài)的作用，但是保護力度較小。如目前耕地占用稅僅是在占用耕地從事其他非農業(yè)建設時一次性課征，以后不再征收，而且耕地占用稅的稅額較低，根本起不到對耕地的保護作用。

四、財政支持低碳農業(yè)發(fā)展的政策選擇

（一）加大公共財政對農業(yè)尤其是低碳農業(yè)的投入總量。農業(yè)是基礎性產業(yè)，具有準公益性，同時，低碳農業(yè)與其他產業(yè)相比又具有明顯的弱勢，這家使得私人資本不愿介入此領域，需要政府加強支持和保護。我國已進入工業(yè)化發(fā)展的中期，政府在構建公共財政框架體系時，應當體現(xiàn)低碳農業(yè)的優(yōu)先位置，要隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國家財力的增強，不斷加大財政支農力度尤其是低碳農業(yè)的投入，確保財政低碳農業(yè)支出的增長速度超過財政其他支農的增長速度。同時要強調依法治農，通過不斷完善立法和嚴格執(zhí)法，確保財政低碳農業(yè)投入優(yōu)先增長、穩(wěn)定增長的政策充分落實到位。除了直接投入外，要重視發(fā)揮財政扶持低碳農業(yè)資金的引導功能，靈活運用貼息、擔保、政策優(yōu)惠等方式，吸引信貸資金、民資等資本投入低碳農業(yè)，以拓寬低碳農業(yè)投資渠道。

（二）增加財政在農業(yè)和農村基礎設施投入，夯實低碳農業(yè)的基礎。長期以來形成的掠奪式粗放高碳農業(yè)經(jīng)營模式，使生態(tài)環(huán)境惡化，自然資源短缺，影響農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。政府應加強對低碳農業(yè)基礎設施的建設，建立有效的農業(yè)防災、救災體系，提高低碳農業(yè)的綜合生產能力，增強農業(yè)發(fā)展的后勁和活力，實現(xiàn)農業(yè)與農村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。一是加強以水利為重點的農業(yè)基礎設施建設，加快大江、大河治理及大型灌溉水利設施的更新和配套工程建設；二是加快植樹造林步伐，加強水土流失治理，實施天然林防護計劃；三是加大對農村環(huán)境污染治理的力度，防止新的污染源產生。在制度建設和具體操作上，一是國家財政要加大對各項農村基礎設施的投入力度，特別是國家要通過轉移支付或專項撥款等形式，加大對地方農村基礎設施建設的投入。在繼續(xù)落實已有的扶持農村基礎設施建設政策的同時，再制定和實施新的扶持低碳農業(yè)政策。如，對農民采用節(jié)水滴灌技術、秸桿的循環(huán)利用等進行補助。二是對農村基礎設施建設項目實行“一竿子插到底”的政策，盡量將建設項目延伸到農田、到農戶，盡量不要求地方政府配套，以免造成新的欠賬和村級債務。三是構建支持農村基礎設施發(fā)展的長效機制。如在預算內經(jīng)常性固定資產和國債資金中增加安排小型農田水利基礎設施建設項目；在土地出讓金用于農業(yè)土地開發(fā)部分和新增建設用地有償使用費中，安排一定資金用于小型農田水利建設；通過立法，把國家的重大支農政策制度化、規(guī)范化，如通過立法規(guī)定，把財政預算新增部分的一定比例投入到農村基礎設施建設方面。

(三)完善財政對農業(yè)支出項目結構。在財政支農項目中，應單獨明確列示用于低碳農業(yè)發(fā)展的項目，同時我國財政對農業(yè)的支出應該逐漸減少對支援農村生產支出和農林水利氣象等部門事業(yè)費的支出，加大農業(yè)基礎設施和生態(tài)工程建設，比如加大對節(jié)水灌溉、旱作農業(yè)、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農村水電、農村沼氣等農村中小型設施建設的支持，另外加快退耕還林、風沙源治理、水資源持續(xù)利用規(guī)劃、植樹造林、有機農業(yè)等重大低碳工程建設。注重對農業(yè)科技的研究、引進和推廣的投入，大力加強農業(yè)科技研究中對于以其無污染、安全、優(yōu)質、營養(yǎng)而日益顯示強大的生命力的有機農產品的投入。

（四）加大財政資金對低碳農業(yè)科研技術的支持力度，增加農業(yè)科技含量、提高農業(yè)競爭力、轉變農業(yè)增長方式。科技的創(chuàng)新與推廣是低碳農業(yè)發(fā)展提以實現(xiàn)和延續(xù)的根本。低碳農業(yè)與傳統(tǒng)農業(yè)相比，具有較強的技術性（如下圖）而低碳農業(yè)技術具有外部效應和風險性，使得企業(yè)沒有投入的積極性，決定了政府是低碳農業(yè)技術的供給主體。據(jù)測算政府對農業(yè)科技每增加1元投入，可使農牧業(yè)產值增加11.87元，減少農牧戶9.35元投入；因此財政必須提高農業(yè)的核心技術和研發(fā)水平的投入，不斷提高農產品的技術含量和附加值，全面加快低碳農業(yè)發(fā)展。財政對低碳農業(yè)科研技術的扶持具體體現(xiàn)：一是加大投入基礎研究與基礎性工作，為農業(yè)科技發(fā)展奠定良好基礎。特別要加大投入農業(yè)、林業(yè)、水利、氣象等部門的長期定位觀測、基礎資料收集和基地建設等方面的工作；二是突出應用研究，重點支持先進加工、種植、養(yǎng)殖、畜牧、節(jié)水灌溉、動植物防疫、檢驗檢測、農產品質量安全、倉儲物流等農業(yè)應用技術的投入，解決嚴重制約農業(yè)持續(xù)發(fā)展的關鍵性、戰(zhàn)略性技術難題。三是要加速開發(fā)研究。努力加快基因工程、光合作用機理、雜交優(yōu)勢機理、生物固氮、信息技術、遙感技術、核技術、生物技術等農業(yè)高新技術的投入，加大支持力度，形成一批農業(yè)高技術企業(yè)和企業(yè)集團。

（五）完善稅收政策對低碳農業(yè)發(fā)展的支持。充分發(fā)揮稅收的杠桿作用，加快我國低碳農業(yè)的發(fā)展，可以建立一系列對低碳農業(yè)發(fā)展的稅收支持政策。如：（1）對于投資于低碳農業(yè)發(fā)展獲得的收益實行免稅或減稅政策，以吸引資金投入到生態(tài)農業(yè)的發(fā)展中。(2)對從事天然的無污染的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的有機農產品生產的企業(yè)可以給予免征或減征企業(yè)所得稅的政策，同時，對于再投資于相關的有機農產品等生態(tài)農業(yè)發(fā)展的資金可以給予再投資退稅的優(yōu)惠。

（六）進一步完善財政補貼。

1、加大對農業(yè)補貼的力度。農業(yè)補貼支出在各國財政支出中所占比例都比較大，比如，歐盟，其農業(yè)產值僅占GNP的14%，而每年的財政支出卻大約為1000億歐元，其中有40%為農業(yè)補貼支出。而目前我國對農業(yè)補貼還不到農產品總值的2%。根據(jù)WTO《農業(yè)協(xié)議》中綠箱政策規(guī)定，按照我國目前的農產品產值和農業(yè)補貼水平測算，大約還有近1500億元的補貼空間。另外，重視農業(yè)生態(tài)補貼。逐步擴大退耕范圍，加大對退耕還林、還草、還水等投入，改善生態(tài)環(huán)境。

2、改變補貼方式。歐盟于1992年把原來實行的以農產品價格補貼為主的政策改為以農戶直接補貼為主的政策，制定“共同農業(yè)政策”，將農產品價格降到國際價格水平，農民的收入損失由歐盟補貼。同時對土地休耕、保護農業(yè)生態(tài)、提前退休等實行補貼。我國應借鑒歐盟的經(jīng)驗，在穩(wěn)定糧食直補政策的同時，利用新增農業(yè)補貼導向性地統(tǒng)籌改善農村人力和物力條件，改善農業(yè)發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境，大力發(fā)展有機農業(yè)，整體提高農業(yè)競爭能力，真正實現(xiàn)低碳農業(yè)。因此今后要將我國“綠箱”補貼的重點放在增加農業(yè)科技投入、增加農業(yè)基礎設施建設投入、增強農村環(huán)境和生態(tài)投入等幾個方面，既不違背WTO的規(guī)定，又可以間接地增強我國低碳農業(yè)的綜合實力和整體競爭力。

3、建立農業(yè)保險的保費補貼。對符合國家農業(yè)生態(tài)發(fā)展，鼓勵農民種植、養(yǎng)殖的有機農產品給予投保農戶保費補貼。對于風險大、效益差、政府引導的有機農產品和生態(tài)工程的建設項目的農業(yè)保險，財政保費補貼的比例要高些，以體現(xiàn)國家政策導向作用，達到促進低碳農業(yè)發(fā)展的目的。另外，鼓勵地方或農戶成立互助保險合作組織，建立低碳農業(yè)保險專項風險基金，通過減免營業(yè)稅、所得稅等優(yōu)惠辦法，扶持其發(fā)展。

（七）安排低碳農業(yè)預算支出項目，增強財政扶持低碳農業(yè)建設的穩(wěn)定性。安排預算支出是實現(xiàn)財政所承擔的資源配置職能的重要途徑。通過將促進經(jīng)濟低碳化發(fā)展的財政支出納入財政預算支出范疇，國時安排低碳農業(yè)預算支出項目，進而有利于政府將占有的社會經(jīng)濟資源配置到低碳農業(yè)發(fā)展中最為需要的領域。此外，在條件成熟的情況下，通過立法的形式確立每年低碳農業(yè)預算支出的規(guī)模和速度，使得財政支持低碳農業(yè)發(fā)展時有法可依，同時也有利于財政支持低碳農業(yè)的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。

總之，低碳農業(yè)建設是一項宏大的系統(tǒng)工程，從治山治水，作物的品種改良，產品的加工增值，城鄉(xiāng)消費市場等設施建設均需要大量的資金投入，需要財政安排一定份額的專項資金扶持，同時以財政資金起帶動作用，發(fā)揮四兩撥千斤的作用，引導社會各方面資金投向低碳農業(yè)項目的建設，形成多元化的投資格局，促進低碳農業(yè)的蓬勃發(fā)展。