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一、青海省發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)及必要性

發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)已成為青海省的必然趨勢(shì)循環(huán)農(nóng)業(yè)是指以生態(tài)規(guī)律為基礎(chǔ)，以資源高效循環(huán)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)為核心，以減量化、再利用、資源化為原則，以低消耗、低排放、高效益為基本特征，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展理念的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。青海省近年來(lái)對(duì)循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展越來(lái)越重視，但尚在探索階段，大多數(shù)以示范園區(qū)和合作社的形式出現(xiàn)。例如海東市互助農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、樂(lè)都區(qū)農(nóng)業(yè)示范園、西納川現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)和青海湟中、湟水源地生態(tài)養(yǎng)殖示范園區(qū)都是有益的初步探索。2012年以來(lái)，互助縣把發(fā)展有機(jī)循環(huán)農(nóng)業(yè)作為加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要途徑，建立有機(jī)循環(huán)農(nóng)業(yè)示范基地，成功探索出“豬-沼-菜”農(nóng)牧業(yè)生態(tài)循環(huán)模式。青海省的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，建立在資源的原生態(tài)利用上，其發(fā)展規(guī)模和發(fā)展形式還存在一系列的問(wèn)題，主要是資源配置不合理，粗放性經(jīng)營(yíng)的方式未從根本上得到扭轉(zhuǎn),自然資源的利用、轉(zhuǎn)化率較低。特別是一些單純追求經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目,盲目地開(kāi)發(fā)利用自然資源，不僅造成了資源的浪費(fèi),還給環(huán)境造成了巨大的壓力，不利于持續(xù)發(fā)展。這造成了青海省資源急劇減少、土地沙化、水土流失、草原退化、物種瀕危滅絕、環(huán)境污染等資源和環(huán)境問(wèn)題，已成為制約經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的重要因素。發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)已成為青海省農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然選擇。青海省發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)的需要相應(yīng)的技術(shù)支持，還需要政府政策以及法律法規(guī)的保障。先進(jìn)的法律制度可全面推進(jìn)多功能農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建戰(zhàn)略機(jī)制。

二、青海省有關(guān)循環(huán)農(nóng)業(yè)立法現(xiàn)狀

中國(guó)農(nóng)業(yè)法制建設(shè)從80年代中期開(kāi)始，就受到了黨和國(guó)家的重視，農(nóng)業(yè)方面和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的立法有了長(zhǎng)足的進(jìn)展。僅從立法來(lái)看，已有重大進(jìn)展，制定和頒布了《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》等20多部主要涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面的法律和40多部農(nóng)業(yè)行政法規(guī)以及農(nóng)業(yè)部制定的340多部部門(mén)規(guī)章。我國(guó)現(xiàn)有的被認(rèn)為與循環(huán)農(nóng)業(yè)有關(guān)的法律主要有五部，即1996年4月1日起施行的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》、1998年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》、2003年1月1曰起施行的《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和2006年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)可再生能源法》，2008年8月29日我國(guó)通過(guò)《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》自2009年1月1日起施行，宏觀上為我國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)指明了方向，確立了行為規(guī)范。這五部法律除了《節(jié)約能源法》沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)循環(huán)農(nóng)業(yè)的規(guī)定外，其它四部都專(zhuān)門(mén)涉及了了循環(huán)農(nóng)業(yè)的某些內(nèi)容。國(guó)家農(nóng)業(yè)法律為青海省農(nóng)業(yè)法律保障機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。。青海省關(guān)于農(nóng)業(yè)立法地方法規(guī)主要有120多部，其中，與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展相關(guān)有50余部。與循環(huán)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的法規(guī)有十余部，但專(zhuān)門(mén)針對(duì)循環(huán)農(nóng)業(yè)的法規(guī)則相對(duì)缺乏，健全的循環(huán)農(nóng)業(yè)法律制度是發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)的基本依據(jù)和保障。青海省循環(huán)農(nóng)業(yè)的法律制度保證，現(xiàn)階段以可持續(xù)發(fā)展和循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)為依托。但發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)的具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，需要綜合協(xié)調(diào)各方面的因素。因此，在制定法律法規(guī)，政策措施時(shí)應(yīng)結(jié)合具體情況，體現(xiàn)預(yù)防污染優(yōu)先、資源循環(huán)利用、廢棄物合理處置、適當(dāng)分責(zé)等原則。保證循環(huán)農(nóng)業(yè)有法可依，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)，切實(shí)保障青海省循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

三、青海省發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)存在主要問(wèn)題

（一）循環(huán)農(nóng)業(yè)立法相對(duì)空白，法律法規(guī)體系建設(shè)不完善全國(guó)而言與循環(huán)農(nóng)業(yè)有關(guān)的法律有五部，其內(nèi)容上具有相關(guān)性，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的立法。，青海省關(guān)于農(nóng)業(yè)的法規(guī)很多，但涉及循環(huán)農(nóng)業(yè)的也是寥寥無(wú)幾。在發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)上法制支撐還不健全，，在農(nóng)業(yè)執(zhí)法方面也存在一定的困難，再加上農(nóng)民意識(shí)淺薄，重視度不高，循環(huán)農(nóng)業(yè)很難得到大范圍落實(shí)。另一方面在生產(chǎn)力技術(shù)水平有限的情況下，循環(huán)農(nóng)業(yè)的配套技術(shù)尚不全面，很難在具體實(shí)踐中得到更進(jìn)一步的發(fā)展。雖然青海省涉及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的法規(guī)有120多部，關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法也有十多部，而循環(huán)農(nóng)業(yè)的專(zhuān)門(mén)法規(guī)卻沒(méi)有，相對(duì)還是空白，法律保障體系不完善?，F(xiàn)階段，青海省發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)的法律依據(jù)主要是《中國(guó)人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，缺乏適合青海省農(nóng)業(yè)發(fā)展的地方性政策法規(guī)，難以在情況各異的地縣全面推進(jìn)，因此青海省在循環(huán)農(nóng)業(yè)的法律法規(guī)體系需要積極完善。

（二）循環(huán)農(nóng)業(yè)執(zhí)法困難，可操作性弱由于地理位置和生態(tài)環(huán)境，青海省農(nóng)牧民居住分散，造成了管理上難度，出現(xiàn)執(zhí)法懈怠，操作性不強(qiáng)等一系列問(wèn)題。青海省政府農(nóng)業(yè)執(zhí)法管理主體主要有五個(gè)，分別是青海省農(nóng)牧廳、青海省草原監(jiān)理站、青海省漁政管理總站、青海省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、青海省農(nóng)牧機(jī)械監(jiān)理站。青海省這些農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)相對(duì)單一，機(jī)構(gòu)組織還不夠完善。設(shè)置上存在重復(fù)，執(zhí)法體制分散，職能相互交叉，權(quán)責(zé)不明。各執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)能力薄弱，造成了青海省農(nóng)業(yè)執(zhí)法不及時(shí)。而對(duì)行政相對(duì)人農(nóng)民的農(nóng)業(yè)違法成本低，寧愿接受懲罰也不愿意執(zhí)行法律的規(guī)定，這也造成了執(zhí)法困難，執(zhí)法權(quán)利不能有效行使等問(wèn)題，執(zhí)法的可操縱性便很難掌握。

（三）循環(huán)農(nóng)業(yè)司法程序單一，權(quán)利難顯循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展依附于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，全國(guó)來(lái)看，農(nóng)業(yè)執(zhí)法及司法保障存在著一定的缺失。農(nóng)業(yè)司法保障程序單一，執(zhí)法部門(mén)缺少執(zhí)行權(quán)。青海省農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)較少，在權(quán)利賦予方面不夠徹底，缺少?gòu)?qiáng)制執(zhí)行權(quán)。例如《青海省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)辦法》第12條“縣級(jí)以上人民政府的農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)有權(quán)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地、養(yǎng)殖水域、灌溉水渠、農(nóng)產(chǎn)品受到污染和農(nóng)業(yè)資源被破壞的情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。被檢查的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，提供必要的資料?！薄肚嗪：饔蛏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第37條“非法捕撈青海湖裸鯉等水生生物的，由縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)行政管理部門(mén)責(zé)令停止違法行為，沒(méi)收捕撈工具、捕撈物和違法所得，處以捕撈物價(jià)值五倍以上十倍以下的罰款?！鳖?lèi)似的規(guī)定中，執(zhí)法主體不明確，極容易造成執(zhí)法混亂以及受管轄主體不明等問(wèn)題。

四、推進(jìn)青海省循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律制度建設(shè)

1．修改農(nóng)業(yè)法，完善循環(huán)農(nóng)業(yè)立法體系

（1）修改《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法于1993年7月2日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)，2002年12月28日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議修，根據(jù)2009年8月27日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議《關(guān)于修改部分法律的決定》第一次修正，根據(jù)2012年12月28日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法〉的決定》第二次修正），雖然經(jīng)過(guò)修訂并完善，但新修訂的農(nóng)業(yè)法涉及發(fā)展循環(huán)型農(nóng)業(yè)內(nèi)容只有在第八章農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)中有所體現(xiàn)，對(duì)循環(huán)農(nóng)業(yè)的重視度不夠。介于此，建議應(yīng)該在《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》中對(duì)循環(huán)農(nóng)業(yè)的概念予以明確，針對(duì)循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，保護(hù)，激勵(lì)，責(zé)任，義務(wù)，推廣，等應(yīng)該做出詳細(xì)的規(guī)定，以促進(jìn)循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。針對(duì)青海省的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)環(huán)境立法，促進(jìn)青海省的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保持生態(tài)平衡，保護(hù)草地資源，確保三江源的生態(tài)安全；重視在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的治理和資源的有效利用，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)循環(huán)種群結(jié)構(gòu)合理，農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)等薄弱環(huán)節(jié)的立法。加快制定農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法律．健全對(duì)土壤污染、流域污染的防治、環(huán)境安全事件管理等方面的科學(xué)立法．并嚴(yán)格執(zhí)法，積極守法，使得人與自然和諧相處，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（2）落實(shí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法，鞏固農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法于2008年8月29日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)，于2009年1月1日起實(shí)施，共七章五十八條，隨著循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的頒布，循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展有了初步的指導(dǎo)思想，但在具體的實(shí)踐中卻難以實(shí)施，青海省政府高度重視農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也相應(yīng)的制定了一系列的政策予以調(diào)整，但在循環(huán)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)踐中還存在一系列的問(wèn)題。政府部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)實(shí)踐，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的技術(shù)人才，落實(shí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，制定相應(yīng)的規(guī)章制度，鞏固農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)思想，明確權(quán)利義務(wù)，真正做到有法可依。

（3）盡快制定我國(guó)的《循環(huán)農(nóng)業(yè)促進(jìn)法》循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的趨勢(shì)，為了科學(xué)發(fā)展需要法律的保障，積極鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)資源的高效、循環(huán)使用，禁止浪費(fèi)和低效使用農(nóng)業(yè)資源和破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為，支持循環(huán)農(nóng)業(yè)理論和技術(shù)的研發(fā)；推廣清潔生產(chǎn)和生態(tài)、循環(huán)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。《循環(huán)農(nóng)業(yè)促進(jìn)法》的制定建議包含一下內(nèi)容，農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合利用、循環(huán)農(nóng)業(yè)的管理體制、清潔生產(chǎn)的操作規(guī)范、循環(huán)農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證與科技研發(fā)、資源配置與能源利用技術(shù)、循環(huán)農(nóng)業(yè)模式、循環(huán)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和服務(wù)體系、循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展鼓勵(lì)政策和激勵(lì)機(jī)制等，在立法程序上，可先在某一地方探索循環(huán)農(nóng)業(yè)地方立法．及時(shí)總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（4）完善循環(huán)農(nóng)業(yè)立法體系農(nóng)業(yè)的多功能性和循環(huán)農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要指導(dǎo)理念，更是多部法律的立法基礎(chǔ)，以此我們需要建立健全的法律政策體系，為推動(dòng)青海循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供制度保障。

2．建立健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，保障執(zhí)法權(quán)利

（1）完善農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)完善青海省農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建設(shè)，依法治農(nóng)、依法護(hù)農(nóng)、依法興農(nóng)。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由上而下各負(fù)其責(zé)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法水平，加強(qiáng)執(zhí)法力度，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法辦案水準(zhǔn)。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，轉(zhuǎn)變執(zhí)法職能，推進(jìn)農(nóng)業(yè)依法行政，提高行政執(zhí)法水平和效率。提高農(nóng)牧民法律意識(shí)，主動(dòng)守法。相應(yīng)的提高違法成本，文明執(zhí)法有效執(zhí)法，為發(fā)展青海省循環(huán)農(nóng)業(yè)奠定理論基礎(chǔ)。同時(shí)，應(yīng)該制定綜合性循環(huán)農(nóng)業(yè)管理體制法，科學(xué)劃分統(tǒng)管部門(mén)與分管部門(mén)的執(zhí)法權(quán)建立環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，設(shè)置區(qū)域性和流域性執(zhí)法機(jī)構(gòu)并實(shí)行垂直監(jiān)管。青海省政府應(yīng)對(duì)循環(huán)農(nóng)業(yè)進(jìn)行整體規(guī)劃，同時(shí)健全司法保障。立足于青海省基本農(nóng)業(yè)情形，建立健全相應(yīng)的法律制度，完善司法保障體系，依法履行職責(zé)，維護(hù)社會(huì)和諧發(fā)展，推動(dòng)司法體制和機(jī)制改革。青海省政府應(yīng)一方面建立健全循環(huán)農(nóng)業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，形成自上而下地指導(dǎo)和監(jiān)管體系；另一方面，要建立健全循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的信息咨詢(xún)，培訓(xùn)和檢驗(yàn)、認(rèn)證等機(jī)構(gòu)，形成有效的服務(wù)、監(jiān)控體系。青海省政府應(yīng)該把發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)的內(nèi)容列入長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，以青海省西寧市為例，西寧市將農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展與農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合起來(lái)，通過(guò)發(fā)展“綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)畜產(chǎn)品加工、帶動(dòng)農(nóng)牧戶增收”三大產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建了“綠色種植—規(guī)模養(yǎng)殖—農(nóng)畜產(chǎn)品加工—有機(jī)肥料綜合利用”為內(nèi)容的“四級(jí)循環(huán)”產(chǎn)業(yè)鏈，積極探索農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路子。

（2）出臺(tái)循環(huán)農(nóng)業(yè)的相關(guān)政策為確保青海省循環(huán)農(nóng)業(yè)的有效發(fā)展，應(yīng)該結(jié)合國(guó)家相關(guān)農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策，根據(jù)青海省省情制定有利于本省發(fā)展的地方性財(cái)政政策，制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，合理優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，改進(jìn)技術(shù)，更新設(shè)備，注重推廣，循環(huán)利用，加強(qiáng)宣傳，持續(xù)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)效益以及生態(tài)效益三者的統(tǒng)一。在循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和建設(shè)上，還應(yīng)該提供財(cái)政政策等方面支持。讓農(nóng)民在生產(chǎn)中有專(zhuān)項(xiàng)資金用于技術(shù)掌握，在循環(huán)農(nóng)業(yè)產(chǎn)前，產(chǎn)中，產(chǎn)后實(shí)行有補(bǔ)償政策，激勵(lì)生產(chǎn)者積極作業(yè)。在有專(zhuān)業(yè)人士的指導(dǎo)下，形成規(guī)模化生產(chǎn)，建立相應(yīng)的激勵(lì)政策，予以獎(jiǎng)勵(lì)。

3．進(jìn)行整體規(guī)劃，健全司法救濟(jì)途徑

為全面保障青海省循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)提供可靠的司法保障。青海省人民法院需發(fā)揮自身的職能，在處理案件時(shí)，既要懲罰犯罪、保障人權(quán)，又要化解矛盾、調(diào)解經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，正確處理維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系，把群眾合理合法的利益訴求解決好，使群眾由衷感到權(quán)益受到了公平對(duì)待、利益得到了有效維護(hù)。

作者：蔡曉婷趙華單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院