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本文作者：夏菲作者單位：華東政法大學

英國治安事件處置法律體系是一個包含國際法、國內制定法與普通法的龐雜體系

（一）《歐洲人權公約》有關人權保護的條款是治安事件處置的核心內容

英國《1998年人權法》以國內法的形式確認了《歐洲人權公約》有關人權保護的條款。該法第1條首先界定了“公約權利”（ConventionRights），它是指《公約》第2至12條、第14條、第一議定書第1至3條以及第十三議定書第1條所規(guī)定的權利。第6條則明確規(guī)定國家機關（PublicAuthority包括除議會和履行議會職能的所有機關和履行公務的個人）的行為如果與“公約權利”不符，則該行為為非法，除非依照國內基本法律無其他之選擇。顯然，警察在所有活動中都必須保護公民的“公約權利”。就治安事件處置而言，《歐洲人權公約》第2條（生命權）、第3條（禁止非人道、有辱人格的措施）、第5條（自由與安全的權利）、第8條（個人隱私和家庭生活受到尊重的權利）、第9條（思想、信仰、宗教自由）、第10條（表達自由）、第11條（集會和結社自由）以及第一議定書第1條所規(guī)定的（和平地享有財產權）是與警察處置權密切相關的。第9、10條是公民集會、游行、示威的緣由，第11條是行使上述權利的方式，警察在處置時應避免出現(xiàn)侵犯公民上述權利的措施。警察在現(xiàn)場的義務是多方面的，既要保障集會、游行、示威者行使該權利，也要維護社會秩序并保障其他公民的權利。否則，認為權利受到侵害的公民可以向本國法院提起訴訟，控告警察侵犯其“公約權利”，也可以向歐洲人權法院起訴。

（二）英國國內制定法確立了警察處置的基本原則和權力

《1986年公共秩序法》是英國警察處置治安事件的主要法律依據。除此之外，《1967年刑法》、《1984年警察和刑事證據法》、《1994刑事司法與公共秩序法》以及《2005年嚴重有組織犯罪與警察法》等法律也有部分條款與治安事件處置有關?！?986年公共秩序法》第一部分規(guī)定了違反公共秩序的犯罪，其中與群體聚集行為有關的是騷亂罪和暴力擾亂罪。騷亂罪是指：12人以上，聚集在一起，出于共同的目的，使用或威脅使用非法暴力，其行為足以使一個在場的正常人為自己的人身安全感到擔憂?！霸趫稣摺币话愀鶕ＷR判斷，有人感覺不安全即可。對騷亂罪的處罰為10年以下監(jiān)禁或罰金，或兩者并用。暴力擾亂罪是指：3人以上，聚集在一起，使用或威脅使用非法暴力，其行為足以使一個在場的正常人為自己的人身安全感到擔憂。對暴力擾亂罪的處罰為5年以下監(jiān)禁或罰金，或兩者并用。除上述多人共同行為構成的犯罪外，《1986年公共秩序法》還規(guī)定了四類適用于單獨個體的犯罪：暴力或威脅使用暴力、使他人產生恐懼或激惹他人實施暴力、故意使他人感到受折磨、緊張、痛苦、使他人感到受折磨、緊張、痛苦。①這些罪名對集會、游行、示威活動中參加者的言行有所限制，即公民在表達自己意愿時不能有侵害他人的威脅性、攻擊性、侮辱性言行。警察如果認為治安事件參與者有實施上述行為的嫌疑，可以采取逮捕措施。對于游行、集會，法律授予警察事前的審查、管理權，游行、集會的組織者和參加者如果違反相關規(guī)定即構成犯罪。該法第11條規(guī)定，游行示威的組織者應當至少在游行示威舉行前6日以書面形式告知地方警察局游行示威的具體情況，包括日期、開始時間、路線、組織者的姓名、地址等。如果組織者未事先告知或者游行示威的實際情況與告知內容不符的，組織者構成犯罪。如果高級警官認為將要舉行的游行示威將導致嚴重的社會秩序混亂、財物損毀、對社區(qū)正常生活的嚴重侵擾或者組織者的目的是迫使與其觀點不同者無法行使其正當權利，可以對游行示威的舉行予以條件限制，如游行路線等。組織者、參加者故意違反限制要求的構成犯罪，教唆他人違反的亦構成犯罪。如果警察局長認為僅僅以限制性條件不足以防止上述不良后果，可以向當?shù)刈h會申請、經內政部同意禁止令，在某一時間內（最長6個月）禁止任何人在一定區(qū)域游行示威。明知有禁止令而組織、參加或者教唆他人參加的構成犯罪。對于集會，基于上述限制游行示威相同的理由，高級警官可以在集會地點、持續(xù)時間、參加人數(shù)等方面予以限制。違反該規(guī)定的集會組織者、參加者和教唆者構成犯罪。該法第14條規(guī)定了侵權性集會（指有20人以上參加），即集會的擬舉行地公眾無權進入或者只有有限進入權，而該集會又未獲得土地占有人的許可，由此會導致對該地社區(qū)生活的嚴重侵擾，或者使該地具有歷史、建筑、考古、科學價值的土地、建筑、紀念碑遭到嚴重損毀的，警察局長可以向當?shù)刈h會申請、經內政部同意禁止令，禁止在某特定時間、特定區(qū)域進行集會。明知有禁止令而組織、參加、教唆他人參加集會的構成犯罪。如果警察有合理理由相信某人是在前往被禁止進行的集會的路途中，可以阻止其前往集會地，不服從警察指揮者構成犯罪。上述違反有關游行示威、集會管理規(guī)定的犯罪均屬簡易罪，處罰方式以罰金為主。對于上述行為的實施者，警察無需逮捕證即可逮捕?！?967年刑法》第3條規(guī)定，為了預防犯罪，確保執(zhí)行逮捕犯罪人、嫌疑人以及在逃疑犯，任何人都可以采用適當?shù)模╮easonable）強制力。這項針對所有公民的授權，當然也適用于警察。出于預防犯罪的需要，警察在實施其他法定權力如盤查、路查等措施時，于必要情形可以采用強制手段?！?984年警察和刑事證據法》第1、2條規(guī)定，警察在有合理理由懷疑某人可能攜帶被盜物品或違禁物品，或者車輛上裝載有上述物品，在公共場所可以對嫌疑人、其車輛及車上的物品進行盤查?！?994刑事司法與公共秩序法》第60條授權警察為防止暴力事件發(fā)生而實施盤查、扣押。如果督察（inspecto）r或更高級別警官有合理理由認為涉及嚴重暴力的事件可能會在本轄區(qū)發(fā)生而采取盤查措施是有效的阻止手段，或者某人沒有正當理由而攜帶危險物品或攻擊性武器，可以授權警察盤查行人并檢查其隨身物品或者對車輛和司機進行檢查。在檢查中，警察如果發(fā)現(xiàn)危險物品或者其他疑似攻擊性武器的物品，可以沒收該物品。拒不接受盤查的行人和司機構成犯罪。在治安事件現(xiàn)場，警察基于上述法律的規(guī)定，有權對嫌疑人采取盤查措施，以避免犯罪行為發(fā)生?！?005年嚴重有組織犯罪與警察法》擴大了警察的逮捕權，增加了對在議會廣場附近進行示威活動的限制，是一部倍受爭議的法律。該法第110條規(guī)定，警察基于合理理由（嫌疑人身份、住址不明，為預防嫌疑人侵害自身或他人人身，預防財產損毀，防止其他違法行為，保護兒童和弱者等），有權無證逮捕可能實施犯罪或正在實施犯罪或有罪的人。在治安事件處置現(xiàn)場，警察有權當場逮捕正在實施犯罪或有犯罪嫌疑的行為人。該法第132條規(guī)定，任何人組織、參加在指定區(qū)域公共場所進行的示威活動，或者自己獨自在上述地點進行的示威活動，必須向大都市警察局長申請許可。如果在示威活動開始時尚未獲得許可，上述行為人的行為構成犯罪。《1986年公共秩序法》第11條規(guī)定的示威游行活動不適用本條規(guī)定。第138條就指定區(qū)域做了說明，具體區(qū)域由內政部確定，但不得超過距議會廣場直線距離一公里。在距議會廣場一公里的范圍內，集中了議會、唐寧街、威斯敏斯特大教堂等重要國家機構與宗教場所。警察局長接到申請后可以出于維持秩序之需要對示威活動的時間、地點、參加人數(shù)、噪聲限度等做出限制，組織者、參加者和個人示威者必須遵守，否則構成犯罪。

（三）普通法上的妨害公共秩序是警察處置治安事件的重要法律依據

妨害公共秩序這一概念在普通法發(fā)展初期就已經出現(xiàn)，但是長期以來英國法官并沒有就其內涵做出明確界定，直至1981年的女王訴豪威爾l案中法官才給予解釋。該案有關妨害公共秩序行為構成要件的分析為大部分法官所接受，成為具有代表性和權威性的觀點。女王訴豪威爾案基本情況如下：1978年9月2日，約70名年輕人在某私人住宅聚會。至第二天凌晨，他們仍在狂歡，甚至在住宅外的街道上大聲喧嘩，嚴重影響其他居民休息。警察接警后到現(xiàn)場處置，要求這些年輕人或者回到聚會住宅或者回家，否則將以妨害公共秩序為名實施逮捕。其中幾個年輕人（被告豪威爾是其中之一）緩慢離開并大聲喧嘩，認為自己的行為不構成妨害公共秩序。兩名警察跟隨他們，以防他們返回事發(fā)地。在這一過程中，豪威爾繼續(xù)大聲為自己行為辯護，警察上前實施逮捕，未及說明逮捕事由，豪威爾拳擊警察臉部，雙方扭斗，其后豪威爾被制服并被逮捕起訴。本案的核心問題是，警察的逮捕行為是否合法，即豪威爾凌晨在大街上大聲喧嘩是否構成妨害公共秩序。如果答案為否，則警察的逮捕行為不合法，豪威爾的反抗也就不構成犯罪。上訴法院法官認為，“只有在行為人實施或威脅要實施的行為確實導致某人人身受到傷害，或者當面侵害受害人的財產，或者可能會產生上述危害，或者已經發(fā)生的危害使某人感到恐懼，其行為才構成妨害公共秩序”［6］。法官在論述中提到了“暴力”要件，并為之后的判決所認可，即行為人實施暴力或威脅實施暴力行為是構成妨害公共秩序罪的要件之一［7］。對于妨害公共秩序行為人，警察可以實施無證逮捕，這是普通法給予警察維護公共秩序的一項權力。在英格蘭和威爾士，妨害公共秩序本身并不是一種罪，因此被逮捕人應當以暴力或威脅使用暴力、擾亂等罪被起訴。從這個角度而言，這主要是一項管理和預防性權力，旨在防止嚴重擾亂公共秩序事件的發(fā)生。在斯蒂爾訴英國一案中，我們可以看到這項權力對于警察處置治安事件的作用。該案涉及三起事件的五名當事人。第一起事件的當事人海倫•斯蒂爾l與另外60人一起企圖阻止獵殺松雞。當她徑直上前阻止射擊時，警察以妨害公共秩序為由將其逮捕。第二起事件的當事人參加反對高速公路擴建的抗議活動，多次闖入施工工地。當她站在挖掘機下阻止施工時，警察以妨害公共安全為由將其逮捕。第三起案件的三名當事人與另外三人一起抗議軍售。他們散發(fā)傳單，打起“要和平，不要戰(zhàn)爭”的旗幟，警察以妨害公共秩序為由將其逮捕。五名當事人以逮捕違反《歐洲人權公約》規(guī)定的公民自由權不受非法剝奪為由向歐洲人權法院起訴。法院的結論是：第一起和第二起事件當事人被逮捕符合英國法律規(guī)定；第三起事件當事人的行為完全是和平的，警察的逮捕不符合法律規(guī)定［8］。由此可見，警察在處置示威、游行事件時可以以妨害公共秩序為由逮捕行為人，而這種權力獲得歐洲人權法院的認可。除了逮捕權，警察也可以防止危害公共安全行為的發(fā)生為由行使禁止、限制、阻止權。在鄧肯訴瓊斯一案中，包括鄧肯在內的30余人準備在某一失業(yè)人員培訓中心外集會，警察上前制止，讓他們在175碼之外的地方進行，理由是14個月前他們曾在同一地點集會，并導致培訓中心內發(fā)生擾亂性事件。事后，鄧肯曾多次試圖在該地點集會。當日，警察預感有可能出現(xiàn)妨害公共秩序的結果，遂予以禁止。鄧肯不聽從禁令，試圖發(fā)表演講，被警察逮捕。法官認為，雖然尚未出現(xiàn)堵塞公路等擾亂公共秩序的行為，但警察對于有可能出現(xiàn)妨害公共秩序行為的預期是合理的［9］。在皮丁頓訴貝特一案中，18人到某一印刷廠進行糾察，該廠有前后兩個門，當時只有8名工人在工作。警察提出每個門只要有兩名糾察就足夠了，皮丁頓拒絕并推搡警察，企圖加入后門的糾察行列，被警察逮捕。法官做出與鄧肯案相同的判斷，認定警察的限制和逮捕行為具有合法性［10］。在莫斯訴麥克拉克倫一案中，警察在距四個煤礦幾英里之外的高速公路路口阻止準備前去煤礦參加罷工的工人。當莫斯等幾十人出現(xiàn)時，警察告之如果他們繼續(xù)前行，將構成妨害公共秩序而遭逮捕。莫斯等人試圖強行通過，遂遭逮捕。法官認為，從事發(fā)地與煤礦的臨近度、當事人所乘坐的車輛情況看，警察采取防止罷工事件事態(tài)擴大的預防性措施是必要的［11］。上述案例表明，妨害公共秩序并不是一個內涵明確的概念，這為警察行使權力留下很大的自由裁量空間。而且，警察不僅可以對已經妨害公共秩序的行為采取措施，還可以為防止其發(fā)生而對行為人予以限制，這對于治安事件的防范與處置無疑具有重要作用?！?986年公共秩序法》通過后，妨害公共秩序概念仍然存在，并且依舊“在警察處置治安事件的法律體系中居于中心位置”［12］。

英國治安事件處置法律體系以保護公民“公約權利”為基本原則

制定法和普通法賦予警察處置治安事件所需要的權力，包括許可、限制、逮捕、采取強制手段等，但這些權力的行使不能違反《歐洲人權公約》所規(guī)定的公民權利。因此，確認“公約權利”的《1998年人權法》是英國治安事件處置法律體系中占據統(tǒng)領地位的法律。保護公民“公約權利”的基本原則在其他制定法中得以充分體現(xiàn)。以《1986年公共秩序法》為例。該法第11條規(guī)定，游行示威的組織者應當至少在游行示威舉行6日前以書面形式告知地方警察局游行示威的具體情況。但是，未事先告知并不導致該活動非法的結果，活動發(fā)生后也只是組織者構成犯罪，參加者并不構成犯罪。也就是說，對于未依法事先告知的示威活動，警察無權直接取締，而是應保護參加者以和平方式表達訴求。而且，對于常規(guī)進行的示威活動并不需要事先告知警察。對于集會，法律也沒有提出事先告知的要求（在議會廣場附近指定區(qū)域集會示威的除外），聚集行為甚至是阻礙道路的聚集行為并不必然構成非法?！瓣P鍵在于組織者在主觀意圖上是否是要進行和平的游行、集會，而和平與否主要是看活動中是否包含有干擾、攻擊與游行、集會參加者觀點不同者的行為。如果沒有有力證據證明組織者或參加者會實施暴力或提倡、煽動暴力，就應當假設該活動是和平的?！保?3］即便在游行、集會活動中出現(xiàn)了暴力行為，但行為者并不是組織者和組織者召集的參加者，而是在活動過程中自己加入的，該活動仍然應當受到警察的保護。國家警務改進署①制定的《2010年維持秩序指導手冊》為英國警察處理治安事件提供法律解讀和策略指導，也是對警察進行治安事件處置培訓的基本教材。該手冊要求警察在處置抗議活動時，應以保障和平集會為第一要務。對于抗議活動，警察首先要假設這是和平的集會，以此為前提采取處置策略；其次要切實保障參加人充分行使其“公約權利”，即便是出于維護社會秩序之需要而行使限制、逮捕權，其行為也要符合比例性原則。也就是說，警察在決定動用法律規(guī)定的權力時，要充分考慮其必要性、適當性、最小侵害性以及在保護示威者與維護公共利益之間的平衡等多種因素。由此可見，無論是法律內容本身還是警察對法律的解讀，都偏重于保護公民表達意愿的權利。這固然是社會進步的必然要求和重要標志，即從強調保護國家、社會利益到以保護公民權利為基礎，從側重保護公民人身、財產權到人身、財產、文化、政治權利全方面的保障。然而，集體利益與個人權利之間、不同個體的不同權利之間應當保持相對平衡，這需要立法者的智慧以及執(zhí)法者的能力。對警察而言，在治安事件現(xiàn)場，常常需要在極短的時間里做出是否采取逮捕或其他強制措施手段的決定，而法院和公眾則是在事后有充足信息和充分時間的情況下來判斷警察的反應是否合法。因此，警察在決斷時自然要更多地考慮對公民“公約權利”保護的程度，否則其行為合法性將受到質疑。2009年4月1日至2日，倫敦大都市警察采取了嚴密的安保措施，確保了20國峰會在倫敦舉行。然而，警察遭到媒體和公眾的指責，認為在處置抗議活動時過度使用強制力?；始已补俚恼{查顯示，只有7%的受訪者認為警察處置非常正確，39%的受訪者表示對警察的表現(xiàn)基本滿意，而33%的受訪者認為警察沒有處理好，12%的受訪者認為警察處置完全不正確［14］。也就是說，有一半的受訪者對警察處置治安事件的策略、方法不滿。應該說，這種批評對大都市警察在處理2011年8月騷亂事件時的決策產生了一定影響。盡可能不使用強制力、盡可能避免事后再次遭到侵犯公民“公約權利”的指責，是警察在處置治安事件時不能不考慮的重要問題。2011年8月騷亂事件后，一些政治家和部分公眾對英國現(xiàn)有的法律體系提出質疑：法律是否授予警察足夠的權力以應對騷亂。對此，議會的結論是：據調查，沒有證據顯示現(xiàn)有的法律需要改變以給予警察更多權力處置治安事件［15］。下議院內務委員會在就騷亂事件進行調查時詢問了各地的警察局局長、副局長，受訪者一致認為法律已給予警察處置治安事件足夠的權力，最重要的是警察要根據現(xiàn)場情況判斷是否動用權力以及如何采取行動。事實上，英國的制定法和普通法一直致力于確保警察有足夠的權力履行維護社會秩序的職能。在倫敦大都市警察建立至今的近兩百年里，英國警察的權力總體上是不斷擴大的。無論是盤查、逮捕還是阻止妨害公共秩序行為，警察均具有相當大的自由裁量權。然而，警察自由裁量權的行使受保護公民“公約權利”原則的制約，受公眾、媒體的監(jiān)督甚至是法院的審查。因此，警察在動用權力時不得不非常審慎。在2011年騷亂事件以及其他治安事件中，警察的困境不是沒有權力，而是難以把握在什么情形下動用何種權力。在難以判斷、抉擇的情況下，采取保守、非主動的處置策略成為警察合理的選擇。2011年8月的騷亂事件雖然大大降低了公眾安全感，也使倫敦這一國際大都市的聲譽受到巨大影響，但這并不會促使英國治安事件處置的法律體系發(fā)生變動，也不會改變以公民“公約權利”為核心的價值取向。英國警察并不缺少治安事件處置的法律依據，更多的反思、改進將會在警察的處置策略層面展開。