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一、空氣污染治理中實(shí)行價(jià)格管制的必要性

1．價(jià)格管制的涵義價(jià)格管制是指政府對(duì)市場(chǎng)上的商品或勞務(wù)的價(jià)格進(jìn)行控制。一般情況下，政府不干預(yù)價(jià)格的形成機(jī)制。因?yàn)閷?duì)價(jià)格的人為干預(yù)，有可能導(dǎo)致供求比例失調(diào)，進(jìn)而出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。但在一些特殊情況下，政府會(huì)對(duì)價(jià)格進(jìn)行管制，通過(guò)限定某商品的最低價(jià)格或最高價(jià)格，人為調(diào)節(jié)商品的供求。價(jià)格管制包括最低限價(jià)、最高限價(jià)和補(bǔ)貼。①最低限價(jià)。最低限價(jià)就是政府規(guī)定某商品或勞務(wù)的最低價(jià)格。一般情況下，最低限價(jià)高于該產(chǎn)品供求關(guān)系形成的均衡價(jià)格。政府對(duì)商品或勞務(wù)實(shí)行最低限價(jià)政策，可以起到抑制消費(fèi)的作用。②最高限價(jià)。最高限價(jià)就是政府規(guī)定某商品或勞務(wù)的最高價(jià)格。最高限價(jià)一般低于均衡價(jià)格。政府對(duì)商品或勞務(wù)實(shí)行最高限價(jià)政策，可以起到刺激需求的作用。③補(bǔ)貼。政府向某種商品的消費(fèi)者或生產(chǎn)者支付補(bǔ)貼金，以保持較高的需求量或供給量。政府補(bǔ)貼的目的是要激勵(lì)該商品的生產(chǎn)或消費(fèi)。

2．空氣污染治理中政府進(jìn)行價(jià)格管制的必要性

①?gòu)膶?dǎo)致空氣污染的原因看政府價(jià)格管制的必要性。市場(chǎng)失靈是導(dǎo)致環(huán)境污染的主要原因。例如，火力發(fā)電成本低，風(fēng)力發(fā)電成本高，企業(yè)從追求利潤(rùn)最大化的角度出發(fā)，一般會(huì)選擇火力發(fā)電。又例如，如果自駕出行成本與公交出行成本接近，從追求舒適便捷的角度出發(fā)，較多的人會(huì)選擇自駕出行。企業(yè)和個(gè)人都是在進(jìn)行成本收益分析后，做出有利于自身利益最大化的決策。對(duì)于企業(yè)、個(gè)人來(lái)說(shuō)理性的行為，最終卻造成了環(huán)境污染、生態(tài)退化的嚴(yán)重后果。為了保護(hù)環(huán)境，就需要政府憑借其法定的權(quán)利對(duì)企業(yè)、個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)施加某種限制和約束，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。價(jià)格管制就是政府的一種法定權(quán)利，在空氣污染治理中，價(jià)格管制能夠發(fā)揮重要作用。

②從與環(huán)境相關(guān)的價(jià)格因素看實(shí)行價(jià)格管制的必要性。目前，我國(guó)多個(gè)地區(qū)空氣污染形勢(shì)嚴(yán)峻，迫切需要全社會(huì)共同努力，減少污染物排放。但一些商品的價(jià)格扭曲了生產(chǎn)和消費(fèi)行為，最終加劇了對(duì)環(huán)境的破壞。其一，價(jià)格對(duì)生產(chǎn)者行為的影響。一段時(shí)間以來(lái)，由于價(jià)格因素導(dǎo)致了我國(guó)一些企業(yè)采取了損害環(huán)境的生產(chǎn)方式。氮氧化物是PM2.5的主要來(lái)源之一?；痣姀S尾氣脫銷是減少氮氧化物排放的有效手段，但企業(yè)脫硝要付出高昂成本。國(guó)家一直沒(méi)有實(shí)行脫硝電價(jià)補(bǔ)貼，導(dǎo)致了多數(shù)火電廠在利益驅(qū)動(dòng)下，寧愿繳納排污費(fèi)而不運(yùn)行脫硝設(shè)施。直到2013年國(guó)家才出臺(tái)對(duì)全國(guó)火電廠進(jìn)行脫銷電價(jià)補(bǔ)貼的政策。目前，我國(guó)的電力供應(yīng)還主要依靠火力發(fā)電。

2013年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)以煤為能源的火力發(fā)電量占全國(guó)發(fā)電總量的73.8%?；鹆Πl(fā)電廠是工業(yè)廢氣的主要來(lái)源。風(fēng)能、太陽(yáng)能、潮汐能、地?zé)崮艿扔捎谄涞臀廴九欧疟环Q為綠色能源。綠色能源發(fā)電的共同特點(diǎn)是固定成本高、輸送距離遠(yuǎn)。一般情況下，綠色能源的發(fā)電成本高于煤、石油等傳統(tǒng)能源的發(fā)電成本。這就需要國(guó)家對(duì)綠色能源發(fā)電進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼。目前，我國(guó)還沒(méi)有制定對(duì)潮汐、地?zé)岚l(fā)電的強(qiáng)力扶持政策。公開(kāi)資料顯示，我國(guó)潮汐能資源蘊(yùn)藏量約為1.1億kw，年發(fā)電量可達(dá)624億kwh。我國(guó)的潮汐電站技術(shù)世界領(lǐng)先，但目前國(guó)內(nèi)只有幾家潮汐電站在運(yùn)行發(fā)電。電價(jià)低于成本是阻礙潮汐能電站發(fā)展的最重要原因。其二，價(jià)格對(duì)消費(fèi)者行為的影響。價(jià)格可以起到引導(dǎo)消費(fèi)者行為的作用。如果公共交通費(fèi)用較低，而私人養(yǎng)車、用車成本較高，市民將優(yōu)先選擇公共交通出行。2007年，北京市實(shí)行了地鐵票價(jià)每人次2元，不論乘車距離長(zhǎng)短和換乘次數(shù)的政策。這個(gè)政策的出臺(tái)就是基于當(dāng)時(shí)北京市民公交出行比例只有25％，遠(yuǎn)低于國(guó)外多數(shù)大城市公交出行的比例。2013年北京市公交出行比例已經(jīng)達(dá)到了46%，成為全國(guó)公交出行比例最高的城市。國(guó)外一些城市還采取公交免費(fèi)措施應(yīng)對(duì)重污染天氣。2014年3月，巴黎及其周邊地區(qū)PM2.5和PM10指數(shù)連續(xù)多日嚴(yán)重超標(biāo)，為鼓勵(lì)市民減少使用私家車，更多選擇公共交通出行。巴黎市政府決定從13日開(kāi)始，公共交通免費(fèi)三天，免費(fèi)范圍包括公交車、地鐵、快線和公共自行車。降低公共交通費(fèi)用，有利于減少污染排放，緩解城市空氣污染，但要受到企業(yè)成本的限制。目前，我國(guó)絕大多數(shù)城市的公共交通費(fèi)用高于北京市。2012年杭州舉行地鐵票價(jià)聽(tīng)證會(huì)，七成參會(huì)人員質(zhì)疑高票價(jià)，物價(jià)局給出的解釋是要考慮地鐵運(yùn)營(yíng)成本來(lái)制定票價(jià)。2013年深圳新聞網(wǎng)進(jìn)行的“2013年深圳人心愿”調(diào)查中，“公交、地鐵票價(jià)降一點(diǎn)”當(dāng)選為這一年深圳人的最大心愿。筆者認(rèn)為，當(dāng)空氣污染嚴(yán)重的時(shí)候，公共交通服務(wù)不應(yīng)該再是盈利性的企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而應(yīng)該和路燈、國(guó)防一樣，是福利性的公共產(chǎn)品。政府應(yīng)該視空氣污染的程度，調(diào)整給予公共交通的財(cái)政補(bǔ)貼的幅度。

二、空氣污染治理視角下的價(jià)格管制策略

黨的十八大報(bào)告提出了建設(shè)“美麗中國(guó)”的宏偉目標(biāo)。清潔的空氣是“美麗中國(guó)”的基本條件。制定并實(shí)施綜合的價(jià)格管制策略有助于解決我國(guó)目前的空氣污染問(wèn)題。

1．實(shí)行停車費(fèi)、擁堵費(fèi)最低限價(jià)政策多項(xiàng)研究顯示，我國(guó)目前以PM2.5濃度嚴(yán)重超標(biāo)為特征的空氣污染和汽車尾氣排放高度相關(guān)。在這種情況下，應(yīng)該在部分空氣污染嚴(yán)重的地區(qū)提高用車、養(yǎng)車成本，以減少自駕出行人數(shù)。設(shè)定停車費(fèi)、擁堵費(fèi)下限可以起到提高用車成本的作用。

①停車費(fèi)。停車費(fèi)是城市居民用車成本的重要組成部分。城市管理者可以通過(guò)提高停車費(fèi)，緩解人口密集區(qū)域空氣污染的壓力。以紐約市為例，紐約市機(jī)動(dòng)車保有量高達(dá)1000萬(wàn)輛，但由于市政府實(shí)行了城區(qū)高停車費(fèi)政策，在城區(qū)開(kāi)車的人卻很少，排出的汽車尾氣自然就少。相對(duì)于車牌號(hào)限行政策，高停車費(fèi)政策給了人們開(kāi)車與否的選擇權(quán)利，因而是更具備市場(chǎng)調(diào)控特點(diǎn)的政策。目前，我國(guó)多數(shù)城市已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行城區(qū)高停車費(fèi)政策，但一些城市議價(jià)收費(fèi)、逃費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。為了真正發(fā)揮停車費(fèi)對(duì)市民出行方式的引導(dǎo)作用，應(yīng)該完善停車費(fèi)政策，加強(qiáng)收費(fèi)管理，嚴(yán)格限定停車費(fèi)下限，堅(jiān)決杜絕議價(jià)收費(fèi)。

②擁堵費(fèi)。國(guó)外征收擁堵費(fèi)主要針對(duì)污染指數(shù)非常高的區(qū)域，比如人口密集的商業(yè)區(qū)。英國(guó)倫敦從2003年開(kāi)始征收擁堵費(fèi)，規(guī)定市民開(kāi)車進(jìn)入城市核心區(qū)域，必須繳納擁堵費(fèi)。從2003到2014的11年間，擁堵費(fèi)從每天5英鎊上漲到了11英鎊。倫敦市政府將所收擁堵費(fèi)用于改善公交系統(tǒng)。倫敦征收擁堵費(fèi)后，市區(qū)的車輛減少了20%。從治理空氣污染的角度出發(fā)，我國(guó)應(yīng)該在大城市的部分區(qū)域開(kāi)征擁堵費(fèi)。城市管理部門(mén)要合理設(shè)計(jì)擁堵費(fèi)的征收方式和費(fèi)率下限，使擁堵費(fèi)真正起到引導(dǎo)市民公交出行，減少污染排放的作用。③煙花爆竹類商品。數(shù)據(jù)顯示，春節(jié)期間空氣質(zhì)量下降與燃放煙花、爆竹的數(shù)量有直接關(guān)系。2014年除夕晚由于煙花爆竹集中燃放，北京市PM2.5小時(shí)濃度峰值為347微克/立方米，瞬時(shí)達(dá)到重度污染級(jí)別。在我國(guó)多個(gè)地區(qū)空氣污染形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，有必要控制生產(chǎn)和燃放煙花爆竹的數(shù)量，國(guó)家除了提高生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)的稅收之外、還應(yīng)該設(shè)定主要品種的價(jià)格下限。以價(jià)格手段來(lái)引導(dǎo)消費(fèi)者減少燃放煙花爆竹的數(shù)量。

2．實(shí)行公共交通費(fèi)用最高限價(jià)政策城市公共交通工具一般包括公共汽車、電車、地鐵、公共自行車等。公共交通工具有載量大，運(yùn)送效率高，能源消耗低，相對(duì)污染小和運(yùn)輸成本低等優(yōu)點(diǎn)。為了解決空氣污染問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)該大力發(fā)展城市公共交通。各個(gè)城市應(yīng)該根據(jù)本地情況設(shè)立公共交通費(fèi)用的上限，讓價(jià)格低廉、方便快捷的公共交通成為人們出行的主要方式。

①地鐵、公交車、電車票價(jià)。地鐵、公交、電車是我國(guó)傳統(tǒng)的城市公共交通工具。近年來(lái)，越來(lái)越多的城市居民開(kāi)始購(gòu)買(mǎi)家用小轎車。根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2013年末北京市民已經(jīng)擁有家用小轎車311萬(wàn)輛。在自駕出行和公交出行之間進(jìn)行選擇時(shí)，費(fèi)用和方便舒適程度是市民主要考慮的兩個(gè)因素。設(shè)定地鐵和公共汽車票價(jià)的上限，同時(shí)提高其舒適、便捷程度，就可以吸引多數(shù)市民放棄開(kāi)車，選擇公交出行。

②公共自行車租賃費(fèi)用。目前，北京、杭州等城市為市民提供了公共自行車租賃服務(wù)。浙江理工大學(xué)2010年9月完成的課題《杭州市自助式公共自行車運(yùn)行狀況及實(shí)施效果調(diào)查研究》顯示：調(diào)查對(duì)象中擁有家用小汽車而使用公共自行車上下班的超過(guò)了4成。這表明，不少自駕車市民也開(kāi)始把公共自行車作為日常重要的交通工具。調(diào)查還顯示：價(jià)格是吸引出行者使用公共自行車的主要原因。公共自行車租賃服務(wù)的發(fā)展能夠起到減少污染排放、節(jié)約能源使用的雙重作用。我國(guó)已經(jīng)明確在城市大力推廣公共自行車租賃服務(wù)。目前，迫切需要完善相關(guān)服務(wù)并設(shè)定租賃費(fèi)用上限，讓公共自行車租賃真正具備價(jià)格低廉、使用方便的特點(diǎn)。

3．對(duì)綠色電力、公共交通的提供者給予補(bǔ)貼綠色電力、公共交通類的產(chǎn)品的生產(chǎn)有很強(qiáng)的正外部性，有利于提升我國(guó)空氣質(zhì)量。但企業(yè)從自身發(fā)展的角度出發(fā)，往往不愿意生產(chǎn)對(duì)環(huán)境有利而不能給自己帶來(lái)利潤(rùn)的產(chǎn)品。在這種情況下，政府應(yīng)該對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，彌補(bǔ)其產(chǎn)品價(jià)格和生產(chǎn)成本之間的缺口。

①綠色電力補(bǔ)貼。由于風(fēng)能、太陽(yáng)能、核能、潮汐能以及地?zé)嵩诎l(fā)電的過(guò)程中排放的污染較少或者幾乎沒(méi)有，因此以綠色電力命名。2013年，我國(guó)的核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電僅占發(fā)電總量的4.87%。我國(guó)的綠色電力數(shù)量遠(yuǎn)低于以煤炭為能源的火力發(fā)電數(shù)量。在這種情況下，國(guó)家應(yīng)該出臺(tái)政策補(bǔ)貼綠色電力的生產(chǎn)。目前，國(guó)家已明確要大力扶持風(fēng)力發(fā)電和太陽(yáng)能發(fā)電，下一步還應(yīng)該制定潮汐能、地?zé)崮馨l(fā)電的補(bǔ)貼政策。為了避免綠色電力補(bǔ)貼給國(guó)家?guī)?lái)財(cái)政負(fù)擔(dān)，補(bǔ)貼費(fèi)用可以來(lái)自于向傳統(tǒng)電力，諸如火力發(fā)電企業(yè)征收的生態(tài)稅、碳稅的稅費(fèi)。在電力生產(chǎn)行業(yè)，根據(jù)企業(yè)使用能源的不同，分別使用補(bǔ)貼和征稅的手段，能夠給電力企業(yè)提供正確的導(dǎo)向，促使電力企業(yè)改變生產(chǎn)方式，減少其生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的破壞。

②公共交通補(bǔ)貼。為了保證公交企業(yè)在低票價(jià)的情況下正常運(yùn)營(yíng)，國(guó)家一般要對(duì)公共交通要進(jìn)行補(bǔ)貼。公共交通服務(wù)是具有社會(huì)福利性質(zhì)的公共產(chǎn)品，政府在公共產(chǎn)品的供給上具有不可推卸的責(zé)任。因此，應(yīng)該從法律層面上明確公共交通的公共產(chǎn)品特性，將公共交通補(bǔ)貼資金納入政府財(cái)政預(yù)算體系，從而建立長(zhǎng)效補(bǔ)貼機(jī)制。

作者：穆紅莉鄭海霞單位：北京聯(lián)合大學(xué)