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摘要:介紹了節(jié)約集約用地制度的內(nèi)涵和政策文件，分析了我國現(xiàn)階段推進節(jié)約集約用地制度存在的問題，從推進專項立法、強化土地利用規(guī)劃作用、健全標準體系等方面，提出了生態(tài)文明視野下完善節(jié)約集約用地制度的措施，有利于實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

關鍵詞:土地資源，用地制度，生態(tài)文明

0引言

土地資源是重要的自然資源，是人類賴以生存和發(fā)展的基礎。多年來，由于人們不合理的開發(fā)和利用方式，導致我國土地生態(tài)環(huán)境急劇惡化，嚴重影響了經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大報告明確提出要大力推進生態(tài)文明建設，用制度保護生態(tài)環(huán)境。為了促進土地資源的合理利用，實現(xiàn)土地資源的治理與修復，我們需要進一步完善節(jié)約集約用地制度。

1節(jié)約集約用地制度概述

1．1節(jié)約集約用地制度的內(nèi)涵

節(jié)約集約用地制度是我國土地管理制度中的一項基礎性制度，生態(tài)文明建設要求我們從人類可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，完善節(jié)約集約用地制度，提升土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載能力和利用效益。因此，我們就要最大限度地合理利用土地，并在此基礎上提高土地利用效率，增加土地投入，最終實現(xiàn)土地利益最大化。

1．2節(jié)約集約用地制度的政策文件

近年來，為了全面推動節(jié)約集約利用土地工作，國家陸續(xù)出臺了一系列政策文件，主要包括:《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)［2004］28號)、《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)［2008］3號)、《國土資源部關于嚴格執(zhí)行土地使用標準大力促進節(jié)約集約用地的通知》(國土資發(fā)［2012］132號)。上述文件的陸續(xù)為節(jié)約集約用地制度的研究提供了政府層面的依據(jù)，對節(jié)約集約用地制度的建立和完善作出了貢獻，推動了各地制定和完善土地節(jié)約集約利用方面的多項制度。

2我國現(xiàn)階段推進節(jié)約集約用地制度存在的問題

2．1立法不足，缺少公眾參與

我國現(xiàn)有的涉及土地管理與利用方面的法律法規(guī)存在著立法進度滯后、立法層次較低、立法體系混亂等問題，不能有效地解決土地利用過程中遇到的諸多問題，而且多數(shù)法律規(guī)定僅為綱領性的表述，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。此外，土地資源的保護關系到公民自身利益，2015年全國土地日的主題為節(jié)約集約利用土地，可見提高公眾參與節(jié)約集約利用土地的重要意義。

2．2土地利用方式粗放，空間利用不足

我國各地在城鎮(zhèn)建設過程中存在著土地利用總體水平低，利用方式粗放等問題，一些地方在片面政績觀的影響下，熱衷于表面繁榮和形象工程，大搞新城區(qū)、開發(fā)區(qū)建設，城市建設規(guī)模盲目擴張。此外，現(xiàn)階段我國土地利用仍然是以地表的開發(fā)建設為主，各地對于土地地下空間的開發(fā)利用范圍很小，僅有部分省市在初步探索地上、地下分層設立建設用地使用權。

2．3量化用地標準缺失，節(jié)地標準體系不健全

由于我國土地管理與利用方面的法律體系不健全，許多有關土地利用方面的指標標準量化不到位，由此導致土地資源被低效利用。近年來，國土資源部會同其他相關部門制定了一系列的工程項目建設用地定額標準，如《國土資源部關于和實施〈工業(yè)項目建設用地控制指標〉的通知》(國土資發(fā)［2008］24號)《限制用地項目目錄(2012年本)》《禁止用地項目目錄(2012年本)》等，這些政策文件多數(shù)是針對工業(yè)建設項目用地的，在開展節(jié)約集約用地過程中，還有很多用地類型沒有清晰的控制標準。

2．4閑置土地處置力度不足，浪費現(xiàn)象嚴重

一些地方土地行政主管部門未能及時行使依法收回閑置出讓土地使用權的職權，在閑置土地處置過程中存在著行政不作為、整改進展緩慢、閑置土地原因認定不準、處置政策把握不準、上報數(shù)據(jù)不實等問題，上述原因?qū)е铝送恋亻e置情況的泛濫。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2009年—2013年全國已供應建設用地中存在閑置土地13718宗，共計7．02萬hm2(約105．3萬畝)。2014年全年清理出閑置土地100萬畝，2015年上半年全國已處置閑置土地24．24萬畝，由此可見我國土地閑置情況的嚴重性。

2．5監(jiān)督體系不完善，違法用地懲處力度不強

我國地方政府對土地財政依賴較大，出于對地方利益的考慮，有些地方政府對土地資源浪費行為進行查處力度較小，在有關土地節(jié)約集約利用方面的法律法規(guī)的執(zhí)行上存在著執(zhí)法不嚴的情況。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2013年全國土地督查發(fā)現(xiàn)地方政府在土地利用管理方面存在的問題達2．38萬個，涉及土地面積超過20萬hm2，一些省份的建設用地規(guī)模已經(jīng)超過2020年的規(guī)劃指標，有些省份審批的征地規(guī)模已經(jīng)突破年度用地計劃指標，相當一部分省份存在違反土地利用總體規(guī)劃供地的現(xiàn)象。

3生態(tài)文明視野下完善節(jié)約集約用地制度的措施

3．1貫徹生態(tài)文明理念，推進專項立法

鑒于目前我國土地立法及土地利用實踐中存在的諸多問題，有針對性的完善立法，是解決問題的重要一環(huán)，因此，我們要加快對節(jié)約集約利用土地專項立法的啟動工作。2014年頒布實施的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，為節(jié)約集約利用土地的推廣和落實起到了一定的促進作用。但該規(guī)定作為部門規(guī)章，立法層級較低，應當由全國人大常委會在更高層面出臺有關節(jié)約集約利用土地的專門法律，這樣節(jié)約集約利用土地工作的推進才有全面、系統(tǒng)的法律依據(jù)。同時，專項立法工作要在生態(tài)文明的視野下進行，注重公眾參與制度的設計，協(xié)調(diào)好人與自然的和諧發(fā)展。立法過程中要注重土地資源利用的可持續(xù)性，以達到生態(tài)文明理念下保護土地資源的目的。

3．2強化土地利用總體規(guī)劃作用，引導節(jié)約集約利用土地

目前各地的土地利用年度計劃指標對土地承載力和節(jié)約集約用地水平考量不夠，一方面存在總量不足、供不應求的問題，另一方面存在著低效使用、批而未用的現(xiàn)象。針對此類情況，我們必須重視土地利用總體規(guī)劃在節(jié)約集約利用土地過程中的基礎性調(diào)控作用，科學制定嚴格的土地利用總體規(guī)劃，合理安排建設用地計劃指標，充分考慮土地利用總體規(guī)劃的全局性。在科學制定的基礎上，我們要明確土地利用總體規(guī)劃的優(yōu)先性，保障土地利用總體規(guī)劃的有效實施。

3．3健全節(jié)地標準體系，創(chuàng)新節(jié)地模式

組織制定系統(tǒng)的節(jié)約集約用地標準體系和相關的標準規(guī)范，探索新的節(jié)約集約用地技術和模式對于促進土地利用效率的提高至關重要。我國各地應結合本地實際在國土資源部現(xiàn)有用地控制標準的指導下，制定和實施更加節(jié)約集約的地方性建設項目用地控制標準。同時，各地在有關節(jié)約集約利用土地的標準制定時應重視量化數(shù)據(jù)的重要作用，用具體數(shù)據(jù)來規(guī)范人們的土地利用行為，不斷創(chuàng)新推廣節(jié)地新技術和節(jié)地新模式，探索建立新的節(jié)地評價體系。

3．4依法查處閑置土地，完善盤活土地利用

現(xiàn)階段我國土地資源瓶頸凸顯，但仍有不少城鄉(xiāng)建設用地處于低效利用，甚至是閑置的狀態(tài)，對建設用地資源造成了浪費。因此，盤活閑置未利用或利用不合理、不充分的土地資源就成為實現(xiàn)節(jié)約集約用地的一條重要渠道。實踐中，土地行政主管部門應根據(jù)《閑置土地處理辦法》的相關規(guī)定，對于因企業(yè)原因?qū)е峦恋亻e置的，應當根據(jù)實際情況及時收繳閑置費或收回土地使用權。

3．5完善土地督察制度，多元監(jiān)督方式

對違法違規(guī)用地的査處力度，直接關系著節(jié)約集約利用土地制度的實施效果。因此，在推進節(jié)約集約利用土地制度時，應該加大土地監(jiān)督力度，創(chuàng)新監(jiān)督方式，完善監(jiān)督方面的法律法規(guī)，將監(jiān)督落到實處。2008年國家土地督察北京局首次開展了例行督察，至今全國已有9個督察局通過行使自身職權來打擊違法違規(guī)用地行為。2008年—2014年，例行督察已推動立案查處土地違法案件5．78萬件，由此可見，土地監(jiān)督對查處違法行為的重要性。

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作者：胡淑超 單位：天津土地交易中心