前言：本站為你精心整理了政府公利性和自利性范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價(jià)值，我們的客服老師可以幫助你提供個(gè)性化的參考范文，歡迎咨詢。

提要：管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品作為政府本身所固有的基本職能之一，體現(xiàn)了政府具有公利性的一面，更構(gòu)成現(xiàn)代民主政府的本質(zhì)屬性。但政府也有自身的利益即自利性，自利性是政府非本質(zhì)的屬性。這種屬性客觀存在，并且有擴(kuò)張的可能。本文探討了政府自利性的各種表現(xiàn)形式和主要特征，并提出界定政府合理自利的方法及控制政府不合理自利的若干對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：政府的公利性；政府的自利性；政府自利性擴(kuò)張；政府自利性控制

現(xiàn)代政府是社會(huì)公共事務(wù)的管理者、社會(huì)公共產(chǎn)品的提供者。管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品這是政府的基本職能之一，它體現(xiàn)了公利性這一現(xiàn)代民主政府的本質(zhì)屬性[1]。離開了這種公利性，政府從根本上失去了存在的必要性與合法性[2]。但是，政府除了這種公利性、利他性以外，也無可置疑地存在著自身的利益，即政府除了為社會(huì)服務(wù)的公利性之外，還具有自利性。政府的自利性是指政府除了具有管理公共事務(wù)的本質(zhì)屬性之外，具有為自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的屬性。

就我國(guó)而言，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，除了人民的利益之外，不應(yīng)存在任何屬于自己的特殊利益。從政府所代表的社會(huì)全體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來看，政府的確不存在自利性。但是換一種角度來分析，政府本身是一種社會(huì)組織.這一組織也是由不同的公務(wù)員個(gè)體組成的，這些個(gè)體在中國(guó)組成了一個(gè)龐大的“官僚”[3]群體，他們本身也是“人民”的一部分，而且是很重要的一部分。這一群體具有較高的社會(huì)地位，特別是擁有對(duì)行政權(quán)力的直接行使權(quán)[4]，他們構(gòu)成了社會(huì)的精英階層之一。應(yīng)正視政府及其組織人員（公務(wù)員）的自利性，并將其控制在合理的限度和范圍內(nèi)。

一、政府自利性的表現(xiàn)形式

利益總是隸屬于一定的主體，不同的主體具有不同的利益。“政府本身有其自身的利益，政府各部門也各有其利益，而且中央政府與地方政府也有很大的區(qū)別。政府行為和國(guó)家公務(wù)員的行為與其自身利益有密切關(guān)系?！盵5]這就是說，政府作為社會(huì)組織同樣追求自身的良性發(fā)展，政府作為一個(gè)整體，是其成員的共同利益代表。另外，作為地方政府為“造福一方”，追求地方利益的最大化，也會(huì)導(dǎo)致政府組織自利的發(fā)生。同樣的道理政府職能部門乃至公務(wù)員個(gè)人為了追求部門利益的最大化，也會(huì)追求部門或個(gè)人的自利。

1．地方各級(jí)政府的自利

地方各級(jí)政府在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)施本地行政管理職能。中央政府更多地考慮全國(guó)的利益、全社會(huì)的整體利益。而作為地方公共事務(wù)管理的地方政府則更多地考慮地方利益。地方各級(jí)政府的自利有多種表現(xiàn)形式：

一是東西部地區(qū)政府利益之爭(zhēng)。地方政府作為社會(huì)整體的一部分，其根本利益跟全局利益具有一致性。但是，不同地區(qū)都追求本地區(qū)的高速發(fā)展，這就引起社會(huì)整體資源配置的不均衡問題，從而引起不同地區(qū)的利益分化，導(dǎo)致地方政府追求本地區(qū)的自利，有時(shí)為了自利而損害全社會(huì)公利或是別的地區(qū)的利益。西部大開發(fā)，對(duì)于東部和西部來說都是機(jī)遇，會(huì)給雙方帶來巨大的利益。但是，我們必須看到東部地區(qū)政府鼓勵(lì)本地的企業(yè)去西部開發(fā)，他們把資金、技術(shù)、市場(chǎng)渠道帶到西部，一個(gè)重要目的是盈利。東部盈利的動(dòng)機(jī)與西部求發(fā)展的目標(biāo)之間必然有一定差距，可能會(huì)出現(xiàn)利益的沖突。東部地區(qū)開發(fā)西部的自然資源可能會(huì)以較低的資源開發(fā)費(fèi)用而將原料運(yùn)出，而后又會(huì)將附加值較高的成品賣給西部，從而進(jìn)一步拉大東西差距。甚至，開發(fā)完資源后還會(huì)給資源產(chǎn)地留下一大堆難題，如生態(tài)破壞、環(huán)境污染、職工失業(yè)、財(cái)政收入銳減等。

二是上下級(jí)政府的利益之爭(zhēng)。上下級(jí)政府都是行政管理組織，對(duì)于相同的公共事務(wù)都有管轄權(quán)。按理上下級(jí)之間管轄的權(quán)限是很明確的，但是為了經(jīng)濟(jì)利益或是減少工作量的自利需要，上下級(jí)政府之間也會(huì)為了自利而出現(xiàn)沖突。這方面的例子可謂屢見不鮮[6]

三是地方政府為了實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)而為本地企業(yè)爭(zhēng)利。我國(guó)現(xiàn)行體制要求各級(jí)政府必須確定各地每年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，并要為這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)而努力。由此出現(xiàn)了“政府目標(biāo)責(zé)任制”現(xiàn)象，地方官員為了保證本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，常與地方企業(yè)掛鉤，或曰蹲點(diǎn)扶持，或曰工作指導(dǎo)，有的干脆由黨委常委或政府常委直接到國(guó)有大中企業(yè)掛帥（俗稱“常委企業(yè)”）。一旦，這些企業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手爭(zhēng)利，特別是與別的地區(qū)的企業(yè)爭(zhēng)利時(shí)，這些領(lǐng)導(dǎo)常以政府的名義進(jìn)行行政干預(yù)，以保證地方利益，同時(shí)實(shí)現(xiàn)地方政府的自利。

四是地方政府為了吸收外來投資而無原則地讓利。吸引外資是改革開放之初的一項(xiàng)重要措施，外資的流入為地方經(jīng)濟(jì)帶來了生機(jī)與活力。但是，很多地方政府在吸引外資時(shí)常無原則地讓利，提供所謂“最優(yōu)惠”的條件，甚至與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突也在所不計(jì)。無原則地吸引外資破壞了我們整體的投資環(huán)境，實(shí)現(xiàn)本地利益的最大化，滿足了地方政府的自利，但是破壞了“經(jīng)濟(jì)全國(guó)化”，也影響了本地國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。無原則的讓利，使本地國(guó)有企業(yè)與外資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不在同一個(gè)起跑線上。國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)軌改制本來就有困難，現(xiàn)在更是雪上加霜，這加大了改革的成本，也不符合WTO規(guī)則。

五是地方政府為實(shí)現(xiàn)本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能而與中央爭(zhēng)利?！霸谥袊?guó)現(xiàn)階段，地方政府擔(dān)負(fù)著地方社會(huì)管理，興辦地方社會(huì)事業(yè)，保障地方福利和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等項(xiàng)職能，同時(shí)，還兼有本地區(qū)內(nèi)相當(dāng)龐大的國(guó)有資產(chǎn)所有者的職能。肩負(fù)這樣的雙重承擔(dān)，往往使地方政府成為該地區(qū)共同利益主體，必然具有維護(hù)和擴(kuò)展本地區(qū)利益的內(nèi)在要求。”[7]地方政府作為地方共同利益的代表者，總希望從中央所給政策這個(gè)大鍋里面，撈到比別的地方更多一點(diǎn)“特殊待遇”，以求獲取比別的地區(qū)更快的發(fā)展速度，從而實(shí)現(xiàn)地方政府的“政績(jī)”。地方政府的這種爭(zhēng)利行為，有其合理的一面，因?yàn)檫@是地方政府追求本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。但是地方政府一味地爭(zhēng)利就很容易以損害全國(guó)公利為代價(jià)，從而走向其反面。

2．政府職能部門的自利

長(zhǎng)期以來我國(guó)的政府管理體制采用的是條塊分割，作為“條條”的政府職能部門與作為“塊塊”的地方政府之間常常出現(xiàn)磨擦。政府職能部門作為一個(gè)利益共同體，是其成員的共同利益的代表者，因而為了部門的利益而與國(guó)家或是地方爭(zhēng)利益的現(xiàn)象并不少見。

（1）政府職能部門執(zhí)法產(chǎn)業(yè)化。政府職能部門享有社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)，職能部門執(zhí)法的本質(zhì)就是服務(wù)，就是為廣大納稅人提供公共安全、公共秩序等服務(wù)性的“公共物品”，而絕對(duì)不是為私人或個(gè)別利益集團(tuán)謀取私利。但是，目前在一些地方，某些部門存在著某種不同程度的權(quán)力蛻變和異化，他們用人民給予的權(quán)力向人民群眾巧取豪奪，把執(zhí)法的過程變成實(shí)現(xiàn)某種利益和經(jīng)濟(jì)收入的過程，執(zhí)法所得的收入少量交給國(guó)家，而大量的卻化歸執(zhí)法部門或者執(zhí)法群體所有，甚至給予執(zhí)法的個(gè)人予以“提成”，這就是“執(zhí)法產(chǎn)業(yè)化”。執(zhí)法產(chǎn)業(yè)化的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)職能部門的部門利益，其形式是以權(quán)謀“公”。為了部門自利，犧牲了執(zhí)法的嚴(yán)肅性、公正性。如私設(shè)審批事項(xiàng)，項(xiàng)項(xiàng)收費(fèi)；亂找罰款事由，事事罰款；不施行政許可，以罰代管；勾人違法亂紀(jì)，執(zhí)法得利，等等。

（2）政府職能部門與地方政府爭(zhēng)利。首先，職能部門與地方政府在政治上爭(zhēng)權(quán)。我國(guó)政府職能部門大多實(shí)現(xiàn)雙重從屬制，既要服從地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，又要服從上級(jí)職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這種條塊分割體制，在某種程度上為職能部門爭(zhēng)利創(chuàng)造了條件，某些職能部門借口有些事務(wù)由上級(jí)職能部門直接指導(dǎo)，不與地方政府協(xié)調(diào)，獨(dú)自發(fā)文，擅自執(zhí)法，與地方政府爭(zhēng)奪地方事務(wù)的管轄權(quán)，產(chǎn)生行政越位現(xiàn)象，使行政相對(duì)方在地方政府和地方職能部門之間，無從選擇，不知該執(zhí)行誰家的“法”。由于管理主體的混亂，造成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序混亂，政府提供良好社會(huì)市場(chǎng)環(huán)境的職能無法實(shí)現(xiàn)；其次，職能部門與地方政府在經(jīng)濟(jì)上爭(zhēng)利。改革開放以來，政府職能部門逐漸成為一個(gè)獨(dú)立的利益群體。各個(gè)部門都在增加本部門職工的收入，增加部門福利收入的主渠道是創(chuàng)收。包括向下屬各單位收取各種各樣的費(fèi)用。擁有下屬部門數(shù)量是其創(chuàng)收量大小的一個(gè)重要方面，因此，職能部門與下一級(jí)政府爭(zhēng)搶管轄下一級(jí)部門和單位的權(quán)力。同時(shí)，各種職能部門為了部門利益也到同級(jí)人政府去與別的部門爭(zhēng)奪資源的管轄權(quán)，使地方政府的管理工作量增大，地方政府要不斷地在各部門之間作協(xié)調(diào)工作。另外，由于一些實(shí)業(yè)部門與政府實(shí)行了財(cái)政總承包、利稅包干以及工資總額與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤，在完成政府的承包任務(wù)后，盈余則歸部門所有。為了這種部門盈余，職能部門與下屬單位不遺余力地利用職權(quán)到市場(chǎng)中去逐利，當(dāng)這種逐利行為與公利發(fā)生沖突時(shí)，不惜以犧牲公利為代價(jià)滿足部門自利；再次，職能部門與地方政府在行為上推責(zé)。職能部門的行政經(jīng)費(fèi)一般是固定的，有些職能部門為了節(jié)約經(jīng)費(fèi)或把經(jīng)費(fèi)挪作他用，以最大限度地得到滿足部門的自利，就盡可能將那些理應(yīng)承擔(dān)但無利可圖的職責(zé)或任務(wù)，推給地方政府。

3．政府組織成員的自利

在現(xiàn)實(shí)生活中，每個(gè)社會(huì)成員都有自己的利益需求，這些利益需求有物質(zhì)性的，如金錢、住房、社會(huì)福利；也有非物質(zhì)性的，如精神嘉獎(jiǎng)、榮譽(yù)稱號(hào)；還有一些既有物質(zhì)性，又有非物質(zhì)性的利益需求，如安全，就是兼有二者特性的利益需求。誠(chéng)然，全體社會(huì)成員存在著某些共同的需求，如國(guó)防；但各個(gè)社會(huì)成員或不同的社會(huì)集團(tuán)又有各自不同的利益需求，如不同的社會(huì)階級(jí)、階層以及不同的民族、宗教和職業(yè)集團(tuán)乃至個(gè)人，都有自己不同的利益要求及實(shí)現(xiàn)途徑。這是因?yàn)槠駷橹鼓酥量梢灶A(yù)想的未來，社會(huì)都不可能充分滿足一切人和團(tuán)體的需要。而政府組織成員的自利主要通過組織的自利得到滿足，公務(wù)員既是行政權(quán)力的行使者，又是普通公民，具有為自己謀取利益的優(yōu)越條件?！叭瞬粌H為生存而斗爭(zhēng)，而且為享受而斗爭(zhēng)……準(zhǔn)備為取得高級(jí)享受而放棄低級(jí)的享受。”[8]眾多公民選擇公務(wù)員職位——或是為了物質(zhì)利益，或是為了精神利益，或是為了政治利益——常常尋求權(quán)力擴(kuò)張的突破口，以滿足自己的利益需要。一些成員利用行政權(quán)力謀私利，干違法亂紀(jì)的事，那不僅是自利的膨脹，更是對(duì)社會(huì)的犯罪。公務(wù)員自利的擴(kuò)張行為已為公眾所熟知，在這里不作贅述。

二、自利性：政府的非本質(zhì)屬性

對(duì)于政府的自利性應(yīng)一分為二，不能一概否定，政府自利性也有其合理的一面，正確認(rèn)識(shí)政府的自利性，就應(yīng)分析政府自利性的基本特征。

1．政府的自利具有客觀合理性

一般來講，個(gè)人和組織的一切行為都源于對(duì)利益的追求，換言之，利益是個(gè)人和組織活動(dòng)的根本動(dòng)因。正如馬克思所說：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都與他們的利益有關(guān)”。[9]那么什么是利益呢？有人說，“利益”是需要主體以一定的社會(huì)關(guān)系為中介，以社會(huì)實(shí)踐為手段，使需要主體與需要對(duì)象之間的矛盾狀態(tài)得到克服，即需要的滿足[10]；也有人說，“所謂利益，就是指在一定的社會(huì)形式中由人的活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的滿足主體需要的一定數(shù)量的客體對(duì)象”[11]；還有人認(rèn)為，“最簡(jiǎn)單地說，利益表現(xiàn)為人類自我的滿足”[12]等等。盡管人們對(duì)利益的認(rèn)識(shí)和表述存在區(qū)別，但在滿足需要這一點(diǎn)上則根本一致。因此，需要是形成利益的根本前提。對(duì)此，?？擞羞^精辟的論述：“當(dāng)人的某些需要得不到充分滿足時(shí)，它就會(huì)使人產(chǎn)生一種想去滿足它的要求，或者，由于某些需要對(duì)人的感情和愛好具有很大的吸引力，它也會(huì)使人產(chǎn)生一種不斷重復(fù)的、在某些情況下不斷加深的要求，而利益正是人們?yōu)闈M足這種客觀引起的需要而出現(xiàn)的一種集中的、持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的意向。這種意向反映在人的行動(dòng)上就是不斷地、努力地、頑強(qiáng)地、有時(shí)甚至是熱情地追求這種需要的滿足，也就是貫徹和實(shí)現(xiàn)他們的利益。”[13]馬克思也認(rèn)為人的利益首先起源于人的需要：人們?yōu)榱饲蟮脗€(gè)體和種族綿延，必須從事物質(zhì)生產(chǎn)勞動(dòng)以滿足各種需要?！霸诂F(xiàn)實(shí)世界中，個(gè)人有許多需要”，[14]“人以其需要的無限性和廣泛性區(qū)別于其他動(dòng)物”。[15]也就是說，利益是以各種各樣的需要和對(duì)需要的滿足為其客觀基礎(chǔ)的。

從這個(gè)意義上說，政府組織及其成員對(duì)需要的滿足和自我利益的追求也是合理的，無可厚非的，讓政府全心全意地為人民服務(wù)甚至大公無私是不現(xiàn)實(shí)的，實(shí)際上沒有利益支撐的公利行為是難以長(zhǎng)久的、穩(wěn)定的、持續(xù)的、理性的和有節(jié)制的。

2．政府的自利具有從屬性

盡管政府的自利具有客觀合理性，但政府畢竟不同于一般社會(huì)組織，她建立在人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)的基礎(chǔ)上[16]，“人民把管理公務(wù)的權(quán)力委托給政府，并且通過定期集會(huì)，考察是否保留現(xiàn)有的政治形式，以及是否讓現(xiàn)在任職的官吏繼續(xù)當(dāng)政，用以防止政府篡奪主權(quán)”[17]。那么，政府的一切行為，都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求，有悖于此的政府必然喪失其存在的基本依據(jù)。因此，現(xiàn)代政府的公利性是第一位的，決定性的。社會(huì)主義國(guó)家的政府更應(yīng)是人民利益的代表，這種政府“徹底清除了國(guó)家等級(jí)制，以隨時(shí)可以罷免的勤務(wù)員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺，以真正的負(fù)責(zé)制來代替虛偽的負(fù)責(zé)制，因?yàn)檫@些勤務(wù)員經(jīng)常是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的?！盵18]

相比之下，政府的自利性，也就是非本質(zhì)的了，是公利性的派生物。政府代表人民的利益，政府組織成員本身也是人民的一部分，政府的自利性是公利性的一個(gè)組成部分，具有從屬性。一旦政府的自利與社會(huì)的公利相沖突時(shí)，政府的自利必須服從全社會(huì)的公利，不能將政府的自利置于公利之上。一旦政府的自利超越了政府的公利，就表明政府走向了自己的反面，政府權(quán)力出現(xiàn)了異化，此時(shí)政府的權(quán)威必然會(huì)受到威脅，政府的合法性將降低甚至喪失。

3．政府的自利具有限制性

正是由于政府的自利性是從屬的、非本質(zhì)的，它畢竟是局部利益的體現(xiàn)，雖然有其存在的理由，但是這種局部利益，必須限制在一定的范圍之內(nèi)，不能讓其任意擴(kuò)張，失去限制的自利必然引起私欲的膨脹。

擁有行政權(quán)力的政府是為人民辦事的，要在承認(rèn)政府具有自利性的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)對(duì)這種自利進(jìn)行有力的制約，對(duì)于政府的自利性必須有所限制，。

對(duì)于政府自利性的限制，應(yīng)掌握兩個(gè)基本的原則：其一，適度（有限）滿足原則。對(duì)于政府自身合理的自利應(yīng)得到“適度”滿足。這里的適度上指政府及其人員獲得的利益總體上應(yīng)不低于甚至略高于社會(huì)平均水平。這是因?yàn)檎哿舜罅康娜瞬?，現(xiàn)代社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)是人才的競(jìng)爭(zhēng)，政府管理是高層次的社會(huì)管理，管理層利益的滿足度，應(yīng)能代表和反映我們這個(gè)社會(huì)的發(fā)展程度。在這一范圍內(nèi)的政府自身利益就是合理的，也是可行的，滿足它，非但不會(huì)違背反而會(huì)促進(jìn)全社會(huì)利益的；其二，補(bǔ)償原則。一旦政府合理的自利受損，或者政府的自利低于整個(gè)社會(huì)的平均水平時(shí)，應(yīng)對(duì)政府的自利進(jìn)行一定的補(bǔ)償。如果政府的自利長(zhǎng)期處于社會(huì)的平均水平之下，政府組織的成員就可能往利益更高的行業(yè)跑，這樣最終會(huì)影響政府實(shí)現(xiàn)公利性。當(dāng)然，一旦政府的自利影響了別的利益群體的利益時(shí)，政府也應(yīng)對(duì)別的利益群體進(jìn)行補(bǔ)償，政府不能憑借自身所擁有的權(quán)力只顧自身的利益，而不顧社會(huì)公利。

4．政府的自利具有擴(kuò)張性

政府的自利雖然是從屬性的，應(yīng)受到合理的控制，但是政府是擁有行政權(quán)力的組織，一旦權(quán)力失去了制衡，權(quán)力就會(huì)走向正確行使的反面。由于權(quán)力的制衡是一個(gè)復(fù)雜的體系，一旦制約行政權(quán)力的體制不健全或是體制中有一點(diǎn)點(diǎn)缺陷，都可能使行政權(quán)力失去制約，此時(shí)，政府的自利就具有了膨脹的實(shí)現(xiàn)條件。從我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況來看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還很不完善，政府轉(zhuǎn)變職能與機(jī)構(gòu)改革仍未有實(shí)質(zhì)性突破，政府自利的擴(kuò)張實(shí)際上還有相當(dāng)大的空間。加上政府的活動(dòng)具有不以直接盈利為目的的公共性。政府提供的公共服務(wù)，其供給一般是以非價(jià)格為特征的，即政府不能通過明確價(jià)格的交換從供給對(duì)象那里直接收取費(fèi)用，而主要是依靠財(cái)政支出維持其生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，很難計(jì)較其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅(qū)動(dòng)。同時(shí)民眾更關(guān)注政府的公平公正，關(guān)注政府辦了多少實(shí)事、好事，一般不特別關(guān)注政府行政到底花了多少成本。政府官員為了得到社會(huì)的好評(píng)，實(shí)現(xiàn)“為官一任，造福一方”也往往以辦實(shí)事、好事為己任，至于辦事成本時(shí)常并不放在政府決策的首要位置上。因而，往往出現(xiàn)政府辦事成本很高，辦事效率很低的局面。在擴(kuò)大化了成本之中，政府的自利很容易得到滿足，而亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款更是政府自利擴(kuò)張的必然結(jié)果。

行政權(quán)力的擴(kuò)張也為政府自利的擴(kuò)張?zhí)峁┝丝赡苄?。行政?quán)力的擴(kuò)張，主要源于以下五個(gè)因素：“（1）政府作為公共物品的提供者和外在效應(yīng)的消除者導(dǎo)致擴(kuò)張；（2）政府作為收入和財(cái)富的再分配者導(dǎo)致擴(kuò)張；（3）利益集團(tuán)的存在導(dǎo)致擴(kuò)張；（4）官僚機(jī)構(gòu)的存在導(dǎo)致擴(kuò)張；（5）財(cái)政幻覺導(dǎo)致擴(kuò)張。”[19]當(dāng)前，行政擴(kuò)張的主要體現(xiàn)有兩個(gè)方面。首先，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中具有基礎(chǔ)性作用，但并非唯一的作用，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)調(diào)節(jié)并不排除政府調(diào)節(jié)。相反，由于市場(chǎng)本身的缺陷，以及市場(chǎng)發(fā)育不完善而出現(xiàn)的功能缺陷，需要政府發(fā)揮作用，即需要政府“彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”。[20]并且，在體制轉(zhuǎn)型期間還需要政府部分地替代市場(chǎng)，“幫助”建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)市場(chǎng)化改革，在這種情況下，極易出現(xiàn)行政權(quán)力的擴(kuò)張。其次，由于當(dāng)前政治體制的不完善，黨政不分以及行政權(quán)力向權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)越位的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。行政權(quán)力的擴(kuò)張使政府擁有了超越自身權(quán)力的權(quán)力，不利于其它國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，在失去監(jiān)督和制約的情況下，政府自利的擴(kuò)張就由可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

三、政府自利性擴(kuò)張的控制

政府具有自利性，政府的自利有其存在的合理性和客觀性。但是政府的自利具有擴(kuò)張性，所以我們必然控制政府自利的擴(kuò)張，

（一）界定合理的政府自利

要控制政府的自利首先必須界定政府合理自利的范圍。

1．從中央政府與地方政府關(guān)系上界定政府自利的合理范圍。地方政府合理的自利是地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要?jiǎng)恿Γ醒胝c地方政府關(guān)系的合理界定，能使地方政府滿足自利采用合理的途徑。建國(guó)以來，地方政府與中央政府的關(guān)系一直處理得不夠合理，中央政府對(duì)于地方政府時(shí)而“放權(quán)”時(shí)而“收權(quán)”，沒有定規(guī)，全憑中央單方的意志。這種關(guān)系客觀上造成地方政府與中央政府爭(zhēng)利，當(dāng)中央政府控制嚴(yán)格時(shí)，地方政府想方設(shè)法規(guī)避中央的管制，上有政策，下有對(duì)策；當(dāng)中央政府控制松動(dòng)時(shí)，地方政府爭(zhēng)奪權(quán)力的最大化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化，此時(shí)地方保護(hù)主義、地方本位主義又會(huì)抬頭。處理中央政府與地方政府的關(guān)系的最重要手段，是用法律明確中央政府與地方政府的權(quán)限劃分，對(duì)于地方政府的權(quán)限越明確具體，地方政府的自利也就能更準(zhǔn)確地界定。

2．從政府與企業(yè)的關(guān)系上界定政府自利的合理范圍。中國(guó)的政府與西方國(guó)家政府有一個(gè)很大的不同，那就是中國(guó)實(shí)行生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制，政府代表國(guó)家管理企業(yè)。因此，不管政企如何分開，企業(yè)的所有權(quán)仍歸政府，這是一個(gè)不容忽視的事實(shí)，這一事實(shí)決定了政府不管怎樣放權(quán)，最終不得不要伸手管理企業(yè)，地方政府最終要代表企業(yè)的利益，在這種現(xiàn)狀下，政府爭(zhēng)利是不可避免的。不解決政府與企業(yè)的關(guān)系，政府的自利問題也就不可能根本解決。筆者認(rèn)為，政企關(guān)系應(yīng)從體制上徹底動(dòng)手術(shù)，實(shí)行體制變革才能從根子上解決問題。筆者認(rèn)為，對(duì)待企業(yè)問題政府管理失效是客觀的，可引入政府體制改革中“小政府、大社會(huì)”的方法，徹底將企業(yè)交給社會(huì)中介組織去管理，政府只管公共事務(wù)，企業(yè)的“私務(wù)”交給社會(huì)中介組織，政府加強(qiáng)對(duì)中介組織的監(jiān)管。在政府的嚴(yán)格監(jiān)管下，中介組織全權(quán)管理企業(yè)的事務(wù)，這樣政府再也不必當(dāng)什么“動(dòng)動(dòng)員”，也不必再去“劃槳”了。沒有了這部分自利，政府就可以更好地實(shí)現(xiàn)公利。

3．從政府“塊塊”與部門“條條”之間關(guān)系上界定政府自利的合理范圍?！皸l條”與“塊塊”的問題，就要是地方政府與職能部門的關(guān)系問題。職能部門與地方政府的矛盾根源在于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制問題，在體制轉(zhuǎn)軌的過程中，職能部門在不斷變動(dòng)，職能部門的職責(zé)變化太快，而又時(shí)常不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在這種情況下，理順地方政府與職能部門的關(guān)系十分重要。理順關(guān)系的中心環(huán)節(jié)就是更加明確地以法律規(guī)定兩者的管轄范圍、責(zé)任和權(quán)利。

（二）控制不合理的政府自利

1．?dāng)U大公民對(duì)公共行政的參與。政府自利的擴(kuò)張最直接的受害者就是人民群眾，人民群眾也有控制政府自利的愿望，因此控制不合理的政府自利離不開作為行政相對(duì)方的人民群眾。但是，目前人民群眾缺乏控制政府的有效手段，大多數(shù)情況下無法保護(hù)自己的利益，或是保護(hù)自己利益的成本很高，在強(qiáng)大的行政權(quán)力面前，分散的人民顯得軟弱無力，使得人民群眾對(duì)政府自利只能消極對(duì)抗，這在很大程度上削弱了政府的權(quán)威性，也影響了政府公利的實(shí)施。要改變這一狀況，就必須拓展公民對(duì)政府過程的參與深度和廣度，特別是不僅在實(shí)體法上而且也在程序法上保證公民參與公共行政的權(quán)利，使公民在政府的公共管理活動(dòng)中，能夠比較充分地表達(dá)和自己的合法權(quán)益意愿。

2．量化自由裁量權(quán)減少政府不合理自利。社會(huì)公共事務(wù)與及其管理的復(fù)雜性和權(quán)變性決定了自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)所擁有的一項(xiàng)必不可少的行政權(quán)力，但是，長(zhǎng)期以來政府自由裁量的領(lǐng)域和幅度過大，這增加了行政機(jī)關(guān)的隨意性，為行政機(jī)關(guān)“政治創(chuàng)租”、“政治抽租”[21]大開方便之門。在這種情況下，大權(quán)在握的政府官員極有可能“受非法提供的金錢或其他報(bào)酬引誘，做出有利于提供報(bào)酬的人從而損害公眾和公眾利益的行為”[22]。而通過量化自由裁量權(quán)，將政府行政的可自由處理的額度降到最低，行政相對(duì)方就能較好地控制行政主體的行為，也就在相當(dāng)程度上抑制政府不合理自利的惡性膨脹。

3．確保政府的透明度，暴露政府不合理自利。政府不合理的自利之所以能存在，很重要的一個(gè)原因就是政府過程不公開，政府行為暗箱操作，很少讓相對(duì)方參與。由于政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相關(guān)信息，在信息不對(duì)稱的情況下，公民和社會(huì)就很難對(duì)政府不合理的自利行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。因此要從根本上控制政府的自利，就必須實(shí)行政務(wù)公開。需要強(qiáng)調(diào)的是，政務(wù)的公開不能是政府口頭的承諾，而應(yīng)成為民眾的法定權(quán)利，即人民對(duì)政府公共行政活動(dòng)擁有知情權(quán)，包括公開機(jī)關(guān)工作計(jì)劃、工作總結(jié)、人員管理和經(jīng)費(fèi)開支等情況。政府行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過向社會(huì)公開明示自己的職責(zé)范圍、行政內(nèi)容、行政標(biāo)準(zhǔn)、行政程序、行政時(shí)限和違示懲戒辦法的方式，增強(qiáng)公共行政過程的透明度。

4．實(shí)行審計(jì)的社會(huì)化追究政府不合理自利?，F(xiàn)行的審計(jì)制度對(duì)于監(jiān)督政府及其職能部門的財(cái)務(wù)起到了很好的作用，但是這種內(nèi)部監(jiān)督制度有著無法解決的缺陷。審計(jì)機(jī)關(guān)也是行政機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)從屬于地方政府，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)由地方各級(jí)政府管轄，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)與地方各級(jí)政府有著很大的利益共同性，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)即使審計(jì)出了問題，沒有地方政府點(diǎn)頭，也很難依職權(quán)對(duì)被審計(jì)者作出處罰，地方政府對(duì)符合地方利益的被審計(jì)者的問題，可能會(huì)采取縱容的態(tài)度。有時(shí)，地方政府迫于政府各方面的壓力，不得不犧牲民眾的利益，保護(hù)政府方面的利益。這就使審計(jì)機(jī)關(guān)出現(xiàn)了“政府失靈”問題。對(duì)于審計(jì)“政府失靈”，解決的方法就是對(duì)于現(xiàn)行審計(jì)制度進(jìn)行改革，要允許社會(huì)審計(jì)組織參與政府財(cái)務(wù)的審計(jì)，讓政府部門有一個(gè)外部審計(jì)的制約機(jī)制，外部審計(jì)機(jī)制應(yīng)得到人大授予相應(yīng)權(quán)力，并向人大負(fù)責(zé)。有了外部的審計(jì)機(jī)制，政府的不合理的自利就能讓社會(huì)組織公之于眾，這樣處理政府的不合理的自利就有憑有據(jù)了。

5．規(guī)范公共事業(yè)聽證制度，消除政府不合理自利。政府所處的“某些迫切需要的公共產(chǎn)品的壟斷供給者的地位”[23]決定著政府擁有對(duì)許多公共事業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種沒有競(jìng)爭(zhēng)的壟斷極易使政府喪失對(duì)效率、效益追求的內(nèi)部動(dòng)力和外部壓力，成為政府?dāng)U展自利的溫床。因此打破政府對(duì)公共事業(yè)的絕對(duì)壟斷價(jià)格，實(shí)行公共事業(yè)的價(jià)格聽證制，現(xiàn)已成了國(guó)人的共識(shí)。目前中國(guó)公共事業(yè)的聽證制度正在快速發(fā)展，并起到了很好的作用，相對(duì)方參與的積極性也很高。但還存在一些不足，主要表現(xiàn)是公眾在政務(wù)不公開的情況下，不能準(zhǔn)確地知道公共事業(yè)有多少是合理的成本，又有多少是不合理的成本，因此在聽證會(huì)上相對(duì)方總處于劣勢(shì)?？梢?，聽證制度不僅要讓相對(duì)方參與聽證這一個(gè)環(huán)節(jié)，更重要的是要從制度上保證相對(duì)方參與公共事業(yè)單位活動(dòng)的全過程，只有公共事業(yè)的全部活動(dòng)過程進(jìn)入了公眾的眼簾，公眾掌握了充足、真實(shí)的數(shù)據(jù)，才能發(fā)揮聽證所應(yīng)有的監(jiān)督功能，也才能有效控制政府有關(guān)部門和公共事業(yè)單位將自利凌駕于公利之上。