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今年的全國人民代表大會通過了國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)改革的方案,這個方案采取了以往不同的改革方式,自上而下而且方案十分具體,充分顯示了我國政府進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)改革的決心。這樣一件大事,對于我們財政界來說既是一次挑戰(zhàn)又是一次機(jī)遇。說它是挑戰(zhàn),是因為政府的行動已經(jīng)走在了財政理論研究的前面,這就必然要求我們加快重新構(gòu)建適合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的財政理論體系的步伐。說它是機(jī)遇,是因為我們可以借這次改革的東風(fēng),去解決長期困擾財政的政府支出緊張、政府內(nèi)部財權(quán)分散以及治理不規(guī)范等問題,并通過財政治理制度的完善去推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革。

一、從財政的視角看行政機(jī)構(gòu)改革的必要性

只要有國家存在,有關(guān)政府行政機(jī)構(gòu)改革的問題,無論是對財政理論研究來說,還是對財政治理實(shí)踐來說都是一個永恒的話題。首先,從合理確定政府活動范圍看,政府的活動范圍說到底是一個財政問題。圣經(jīng)上有一段故事,說是古代以色列人沒有國王,他們便請求神給他們派一位國王。神說:“有了國王他就會拿走你們的一部分財富,你們要國王做什么呢?”以色列人說:“即使如此我們也要,因為我們要國王帶領(lǐng)我們?nèi)プ鲬?zhàn),要他為我們的糾紛進(jìn)行仲裁。”這個故事說明:人們在一定區(qū)域內(nèi)的社會中生活就離不開具有最高權(quán)威的治理機(jī)構(gòu)——政府。有了政府,政府就要同社會成員分享社會產(chǎn)品,要求政府做的事越多,政府的作用就越大,政府拿走的社會產(chǎn)品也越多。因此,人們在多大程度上需要政府,需要政府做些什么?便成為了財政研究的一個最基本的問題。古代以色列人需要政府僅僅是為了帶領(lǐng)他們打仗和進(jìn)行仲裁,拿今天的話來說就是需要政府承擔(dān)國防和治安這兩大基本的職能。然而隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們發(fā)現(xiàn)需要政府所做的事遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。政府的職能在不斷擴(kuò)大,政府的機(jī)構(gòu)在不斷增加。怎樣的政府職能設(shè)計才是合理的呢?從亞當(dāng)•斯密的古典財政理論到現(xiàn)代的財政理論,無不把合理確定政府活動范圍作為財政研究的基礎(chǔ)。斯密根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的要求,提出了“廉價政府”的理論;主張國家干預(yù)的現(xiàn)代財政理論,認(rèn)為應(yīng)在堅持市場配置資源的基礎(chǔ)上,針對市場缺陷來確定政府職能;我國的社會主義財政理論則根據(jù)計劃經(jīng)濟(jì)由政府直接進(jìn)行資源配置的要求,提出了政府財政應(yīng)在再生產(chǎn)的分配(包含收入分配與資源配置兩種含義,即:生產(chǎn)成果的分配和生產(chǎn)條件的分配)環(huán)節(jié)中起主導(dǎo)作用并直接制約著生產(chǎn)、交換和消費(fèi)的理論。在不同的理論指導(dǎo)下所確定的政府活動范圍和建立起來的政府職能機(jī)構(gòu)是會有明顯不同的。但有一點(diǎn)卻是相同的,那就是:政府活動范圍的確定和相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置,必須同一定的社會經(jīng)濟(jì)條件和社會成員對政府的要求相一致。這便是財政學(xué)中關(guān)于合理確定政府部門和非政府部門比例關(guān)系的理論,比例協(xié)調(diào)則有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步,比例不協(xié)調(diào)則會阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步。就我國而言,改革開放以來,經(jīng)濟(jì)的市場化已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢,然而我國政府的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置卻還保留著許多計劃經(jīng)濟(jì)的痕跡,許多治理部門無論是對國有企業(yè)的機(jī)制轉(zhuǎn)換,還是對市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都造成了過多的干預(yù)。因此我國這次行政機(jī)構(gòu)改革的首要目標(biāo)就是根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求去重新調(diào)整和設(shè)計政府的各職能部門,以建立起一個與社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相協(xié)調(diào)的政府行政體系。

雖然,人們可以從理論上去論證政府的活動范圍,政府的行政機(jī)構(gòu)可以根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的客觀要求去設(shè)置。然而古往今來,人們看到的卻是政府行政機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張的事實(shí)。無論是中國封建時代的國家政府還是現(xiàn)代西方資本主義的國家政府概莫能外。就連當(dāng)年的革命根據(jù)地政權(quán)也進(jìn)行過“精兵簡政”。事實(shí)上,政府行政機(jī)構(gòu)的膨脹是具有其必然性的。用現(xiàn)代財政理論研究中越來越受到人們重視的公共選擇理論來分析,個中原因就一目了然了。公共選擇理論中的官僚理論認(rèn)為:政府的行政機(jī)構(gòu)是由大大小小的單位和部門領(lǐng)導(dǎo)所把握的,他們的利益是通過單位和部門的大小來體現(xiàn)的。機(jī)構(gòu)設(shè)置越復(fù)雜,越龐大,單位部門可獲得的財政支出越多,單位部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力也越大。因此官僚的利益與國家政府的利益并不完全一致。政府高層有時出于執(zhí)政的需要會提出壓縮行政機(jī)構(gòu)的要求,但不久,行政機(jī)構(gòu)又會慢慢膨脹起來。因此,如何通過有效的制度和措施來約束行政機(jī)構(gòu)的膨脹,提高政府行政效率就成了現(xiàn)代財政理論研究和財政治理中的長期的課題。一位美國的財政研究人員曾說,本世紀(jì)以來,美國的各種治理制度中改革最多的就是關(guān)于政府會計和預(yù)算治理方面的制度,而改革的目的之一,則正在于通過完善財政預(yù)算約束機(jī)制來控制行政機(jī)構(gòu)的膨脹,提高政府的行政效率。

經(jīng)濟(jì)體制改革以來,我國出現(xiàn)了行政區(qū)劃升級風(fēng),縣要升級為市,縣級市要升級為地級市,省直轄市要計劃單列或升級為國家級的直轄市。升級的理由當(dāng)然是多種多樣的,但這些理由的背后,卻有更為明確的利益動機(jī),行政區(qū)劃的升級必然會有相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)升級,每一位行政干部的行政級別都會隨著行政區(qū)劃而提高,這種待遇的提高比起靠自己的多年苦干來晉升自然要輕易得多。行政區(qū)劃升級和行政機(jī)構(gòu)及干部的行政級別提高后,機(jī)構(gòu)膨脹也就隨之開始,增加辦事機(jī)構(gòu)和人員,增加辦公樓和住房,增加車輛和提高用車標(biāo)準(zhǔn),各種各樣的利益也就得到了滿足。

然而企業(yè)負(fù)擔(dān)也因此而加重,財政困難也因此而加深。今天,面對著企業(yè)在資產(chǎn)重組的過程中,大量工人下崗的現(xiàn)狀,我們假如再繼續(xù)維持龐大的行政機(jī)構(gòu),是必然會激化社會矛盾的。因為財富創(chuàng)造者的減少和財富消耗者的增加對任何一個國家來說都是一種災(zāi)難。我們強(qiáng)調(diào)這種行政機(jī)構(gòu)膨脹的必然性,并不是說我們的干部都是典型的利己主義者。我們要說明的是:行政機(jī)構(gòu)膨脹有其利益驅(qū)動,無論在哪一個國家或地區(qū)都是如此。非凡是隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn),每一個人對個人利益的追求都是客觀存在的,而政府部門用各種方式來增加自己利益的動力也是很強(qiáng)的。因此,要控制行政機(jī)構(gòu)的膨脹,就必須有十分有效的制度約束,而財政作為一個國家行政機(jī)構(gòu)支出的提供者,應(yīng)該成為行政機(jī)構(gòu)膨脹制度上和財力上的約束者。然而,我國行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張往往不受財政的約束,這主要同財政的權(quán)限有關(guān),財政沒有高于行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力,當(dāng)然,財政也不可能具有高于同級行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力。在這種情況下,財政預(yù)算對政府或行政機(jī)構(gòu)的約束力就大大減弱了,這就是我們常說的預(yù)算約束軟化。反觀發(fā)達(dá)國家,假如政府行政部門不顧預(yù)算的約束而強(qiáng)行擴(kuò)張行政機(jī)構(gòu)的話,這等于自己給自己出難題,因為任何人都無權(quán)也無法突破預(yù)算,總統(tǒng)或總理也不能例外。一旦出現(xiàn)預(yù)算經(jīng)費(fèi)緊張,唯有壓縮支出減少政府開支。在法制比較完善的發(fā)達(dá)國家,政府行政部門因經(jīng)費(fèi)不足而減少活動甚至關(guān)門的事時有發(fā)生,這就是硬的預(yù)算約束。而我國的情況卻是,半年發(fā)不出工資,也不必裁減一個人,再貧困的地區(qū),行政機(jī)構(gòu)也會膨脹,財政局長到處借錢發(fā)工資,也不能精簡機(jī)構(gòu)

當(dāng)然,假如任何渠道都無法為行政機(jī)構(gòu)的膨脹提供資金,機(jī)構(gòu)的膨脹也是難以成為事實(shí)的。但是,我國的行政機(jī)構(gòu)膨脹卻可以從非財政渠道籌集到資金,這就為行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張創(chuàng)造了條件。作為一個行政機(jī)構(gòu),自然就有相應(yīng)的行政權(quán)力,只要將這些行政權(quán)力加以適當(dāng)?shù)倪\(yùn)用,就可以進(jìn)行創(chuàng)收。事實(shí)上,很多地方非凡是貧困地區(qū),財政往往只能撥給行政部門所需經(jīng)費(fèi)的一部分,其余部分則讓行政部門自己通過創(chuàng)收來解決。這種創(chuàng)收的能量實(shí)際上是相當(dāng)大的,據(jù)粗略的統(tǒng)計,我國目前的預(yù)算外收支幾乎可以與預(yù)算內(nèi)收支并駕齊驅(qū)。如此龐大的資金規(guī)模,有相當(dāng)一部分就進(jìn)入了行政機(jī)構(gòu),對行政機(jī)構(gòu)的膨脹產(chǎn)生了促進(jìn)作用。用這種方式支撐行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張,社會經(jīng)濟(jì)為此付出的代價就更大了,這種不規(guī)范的資金收支,一來形成了企業(yè)新的負(fù)擔(dān),相當(dāng)于增加了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān),加大了企業(yè)成本,對發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一種阻礙作用;二來由于收支缺乏監(jiān)督,為部分領(lǐng)導(dǎo)干部或人員貪污腐敗提供了方便,預(yù)算外收支的膨脹,非但不能使財政的可支配收入增加,還會刺激行政機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步膨脹,給財政造成新的負(fù)擔(dān)。

二、推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革的財政對策

1.協(xié)調(diào)政府與財政的關(guān)系,讓政府為本級預(yù)算負(fù)責(zé)

要改變以前那種財政對行政機(jī)構(gòu)膨脹缺乏約束力的狀況,應(yīng)注重財政與政府關(guān)系的協(xié)調(diào)。從行政權(quán)力看,財政部門對同級行政機(jī)構(gòu)很難形成有效的約束。但從財權(quán)上看,財政又是為實(shí)現(xiàn)政府職能服務(wù)的,利益是完全統(tǒng)一的,只不過這種利益關(guān)系沒有明確化。解決這一問題最好的辦法就是讓政府官員直接參與預(yù)算治理,通過參與預(yù)算治理了解當(dāng)家理財?shù)碾y處,逐步走上政府為本級預(yù)算負(fù)責(zé)的軌道,形成行政機(jī)構(gòu)自我約束的機(jī)制。

要在政府官員中樹立起預(yù)算平衡的觀念,在相當(dāng)多的地方財政中,政府支出突破預(yù)算已是家常便飯,不按程序追加預(yù)算支出也是司空見慣。雖然我國早已頒布了《預(yù)算法》,規(guī)定了政府公共預(yù)算不能打赤字,但地方政府在形成支出時,對本級預(yù)算的平衡要求考慮得并不多,各種公開的、隱形的赤字仍然存在。因此,首先要讓各級政府官員了解《預(yù)算法》,并自覺遵守。有了這種預(yù)算平衡的觀念,貧困地區(qū)的行政機(jī)構(gòu)膨脹就可以得到有效的控制。

讓政府官員了解預(yù)算并直接參與預(yù)算治理,就能把政府利益和財政利益很好地統(tǒng)一起來,由于財政狀況對政府行為的制約作用被明確化了,政府官員從自身利益出發(fā)在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題上,也會考慮財力的制約。美國前總統(tǒng)卡特在喬治亞州做州長時正是面對財力緊張的壓力,而率先在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)推行“零基預(yù)算”,并從中發(fā)現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)嚴(yán)重重復(fù)設(shè)置的問題,從而成功地將當(dāng)年已申請的州預(yù)算削減了50%。

2.強(qiáng)化財政治理,規(guī)范行政機(jī)構(gòu)的行為

我國的行政機(jī)構(gòu)膨脹,有很多是不規(guī)范的行為方式造成的。比如說人員超編,為了照顧關(guān)系,把不勝任某項工作的人硬塞進(jìn)某個單位,而實(shí)際工作卻要讓能干的人干,因此,能干的人還不能少。有的行政機(jī)構(gòu)明明已經(jīng)是人浮于事,但有的事仍然沒有人干,于是又招聘合同工或臨時工來干。這種類型的行政機(jī)構(gòu)膨脹屬于一種隱性的膨脹,其后果仍然是行政機(jī)構(gòu)辦事效率低下,財政負(fù)擔(dān)加重。

這次行政機(jī)構(gòu)改革,國務(wù)院向全國公開了機(jī)構(gòu)改革的具體安排,包括機(jī)構(gòu)改革的具體內(nèi)容和時間表。撤銷的機(jī)構(gòu)和人員分流的時間都有明確的規(guī)定。這就是十分規(guī)范的機(jī)構(gòu)改革方案。其實(shí),我們的行政機(jī)構(gòu)只要嚴(yán)格地按照各種規(guī)范來行使自己的職能,我國的行政機(jī)構(gòu)膨脹的程度也是不至于此的。因此,規(guī)范財政治理并以此來規(guī)范行政機(jī)構(gòu)的行為,是確保行政機(jī)構(gòu)改革順利推進(jìn)的重要條件。

對于行政機(jī)構(gòu)改革來說,要制訂機(jī)構(gòu)改革的合理方案并不算很難,只要按照精簡和效率的原則,總是可以設(shè)計出比較合理的行政機(jī)構(gòu)方案的。而最為困難的卻是方案的實(shí)施,這里涉及的是每一個人的實(shí)際利益。要想改革方案得到果斷地貫徹,就不能隨意突破行政機(jī)構(gòu)的編制,而防止突破編制的有效手段就是強(qiáng)化財政治理。我們建議把財政部門作為這次機(jī)構(gòu)改革的監(jiān)督部門,財政部門嚴(yán)格按照行政機(jī)構(gòu)的改革方案向行政部門安排資金,對于要撤銷的部門就要停止財政資金的供給,對于應(yīng)該保留或新設(shè)立的部門,要嚴(yán)格按照編制來供給資金。嚴(yán)格而規(guī)范的財政治理,不但能保證行政機(jī)構(gòu)改革的順利完成,還是防止行政機(jī)構(gòu)改革夭折或出現(xiàn)反復(fù)的一種有效手段。

3.將預(yù)算外資金收歸財政治理,截斷行政機(jī)構(gòu)膨脹的資金來源

預(yù)算外資金作為一種特定歷史條件下的產(chǎn)物,其合理性只存在于調(diào)動各級財政努力增收的“分灶吃飯”時期和國有企業(yè)擴(kuò)權(quán)的時期。隨著《企業(yè)法》的頒布和分稅制的實(shí)施,預(yù)算外資金實(shí)際上也沒有存在的必要了。因為市場經(jīng)濟(jì)對企業(yè)而言需要的是明晰的產(chǎn)權(quán),當(dāng)然也包括明確的財權(quán)。而行政機(jī)構(gòu)的預(yù)算外收支更是弊多利少,除了加重企業(yè)負(fù)擔(dān),滋生行政機(jī)構(gòu)的腐敗外,不斷增加的預(yù)算外資金還直接沖擊了正常的財政收入。

由此可見,無論是從社會經(jīng)濟(jì)的需要還是從現(xiàn)實(shí)的后果看,預(yù)算外收支都沒有繼續(xù)存在的必要。從行政機(jī)構(gòu)改革的角度看,更應(yīng)該將預(yù)算外資金納入財政直接治理,這樣就徹底堵死了行政機(jī)構(gòu)用預(yù)算外資金來支撐機(jī)構(gòu)膨脹的路子。

4.加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程的建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長以吸收富裕分流人員

要保證行政機(jī)構(gòu)改革的成功,就必須妥善安排部分富裕人員。我國目前正值企業(yè)下崗人員不斷增加的時期,就業(yè)壓力極大。加之經(jīng)濟(jì)正處于增長相對緩慢的時期,要解決好就業(yè)問題,必須培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程的投資,無論是刺激經(jīng)濟(jì)的增長還是解決就業(yè)問題,都有極大的作用。因為這些投資對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的拉動力很強(qiáng),能帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,這樣就能提供更多的就業(yè)機(jī)會。而財政作為政府投資支出的財力分配者,把這種投資活動與推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來考慮,無疑會為行政機(jī)構(gòu)的改革減輕許多壓力。