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（三）預(yù)算編制方法的改革 我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算編制方法是“基數(shù)法”，即根據(jù)上年的基數(shù)加減本年因素來(lái)確定本年度的預(yù)算收支規(guī)模。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)便易行，但存在著缺乏科學(xué)的理論依據(jù)、盲目沿襲上年項(xiàng)目、不符合公平規(guī)范透明原則、導(dǎo)致單位之間若樂(lè)不均、造成資金極大浪費(fèi)等局限。因此建議采用“零基預(yù)算”等先進(jìn)的預(yù)算編制方法。⑨這也是多數(shù)專家學(xué)者的看法。在立法層面上應(yīng)將《預(yù)算法》第二十五條“中心預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算，應(yīng)當(dāng)參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支猜測(cè)進(jìn)行編制”的規(guī)定，修訂為“中心預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)按零基預(yù)算方法進(jìn)行編制?！蓖瑫r(shí)按部門(mén)預(yù)算治理原則設(shè)計(jì)預(yù)算科目，將體現(xiàn)政府職能的預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)一納入預(yù)算治理，完整準(zhǔn)確地反映政府財(cái)政職能和政府活動(dòng)范圍。《預(yù)算法》應(yīng)對(duì)編制部門(mén)預(yù)算作出一定的規(guī)定。

（四）預(yù)算收入編制依據(jù)的改革

根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》第29條之規(guī)定，各級(jí)預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)。依此條法律規(guī)定，是無(wú)法判定預(yù)算收入與國(guó)民生產(chǎn)總值相適應(yīng)，究竟是以全國(guó)平均增長(zhǎng)率相適應(yīng)，還是以本地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)。事實(shí)上，各地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率不盡相同，每一地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率又很難與全國(guó)平均增長(zhǎng)率相同。立法中的模糊規(guī)定，將導(dǎo)致實(shí)踐上的混亂。建議將一規(guī)定修改為預(yù)算收入的編制應(yīng)當(dāng)保持與本地區(qū)的國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)。

三、預(yù)算審批法制創(chuàng)新

預(yù)算審批是預(yù)算過(guò)程的重要一環(huán)，然而，我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算審批法制不夠完善，過(guò)多地流于形式，不利于規(guī)范國(guó)家財(cái)政收入與支出。因此，必須從以下幾方面完善預(yù)算審批法律制度。

（一）調(diào)整預(yù)算草案的審批機(jī)關(guān)

根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》第12、13、39條之規(guī)定，中心預(yù)算由全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)地方預(yù)算草案及地方預(yù)算執(zhí)行情況只行使審查權(quán)，不行使批準(zhǔn)權(quán)，而是由地方人民代表大會(huì)行使批準(zhǔn)權(quán)。各級(jí)人民代表大會(huì)的召開(kāi)時(shí)間具有不確定性。往往在預(yù)算年度開(kāi)始后的3－5個(gè)月內(nèi)或者更長(zhǎng)時(shí)間召開(kāi)，同樣造成預(yù)算先期執(zhí)行現(xiàn)象。為此，建議預(yù)算草案的審批機(jī)關(guān)由縣級(jí)以上人民代表大會(huì)改為人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，審批時(shí)間應(yīng)在上一年度終了之前。

（二）延長(zhǎng)預(yù)算審查時(shí)間

預(yù)算審查分為初審和終審。根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》第37條之規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算初審分為三個(gè)層次。一是國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在每年全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，將中心預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行的初步審查。二是省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)或者根據(jù)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議的決定提交本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)的工作委員會(huì)進(jìn)行的初步審查。三是縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人民代表大人常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行的初步審查。以上初審時(shí)間大約為一個(gè)月。各級(jí)人民代表大會(huì)召開(kāi)時(shí)，對(duì)預(yù)算草案的審查為終審，審查時(shí)間最多為半日?？梢?jiàn)，我國(guó)預(yù)算審查時(shí)間較短，難以保證預(yù)算科學(xué)性、合理性，而在國(guó)際上，各國(guó)政府向議會(huì)提交財(cái)政預(yù)算草案的時(shí)間，一般都在正式批準(zhǔn)前的3個(gè)月到半年左右，以便使議會(huì)有一個(gè)充分討論和仔細(xì)修訂的時(shí)間，如美國(guó)，政府于2月份將預(yù)算草案提交國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)在7月份最后批準(zhǔn)，審批時(shí)間是5個(gè)月。而我國(guó)預(yù)算審查批準(zhǔn)時(shí)間大約為40日。為保證預(yù)算審批的科學(xué)、合理，則應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算審批的時(shí)間，完善相應(yīng)的審批機(jī)制。具體做法如下：將預(yù)算草案至少提前3個(gè)月送交人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)預(yù)算草案審查機(jī)構(gòu)⑩的各位成員審查，提出意見(jiàn)或建議，并由預(yù)算草案審查機(jī)構(gòu)組織其成員討論，匯總各方意見(jiàn)，提交人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、批準(zhǔn)。要求預(yù)算草案審查機(jī)構(gòu)必須由相關(guān)專業(yè)人員組成，而不能濫竽充數(shù)。

四、預(yù)算調(diào)整的改革

預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中心預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算在執(zhí)行中因非凡情況需增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。這是我國(guó)《預(yù)算法》第53條所作出的明確規(guī)定。有的專家已透徹地指出這一規(guī)定使各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)以下問(wèn)題：一是超收部分增加財(cái)力安排的支出可以不通過(guò)人大審批；二是預(yù)算收入減少而相應(yīng)調(diào)減預(yù)算支出不需通過(guò)人大審批；三是在不突破預(yù)算支出總額的前提下，預(yù)算支出科目留用；四是在預(yù)算收支總額不變的情況下，對(duì)部門(mén)或地方預(yù)算的追加、追減。[11]可見(jiàn)，《預(yù)算法》所規(guī)定的預(yù)算調(diào)整范圍較窄，造成預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算變更、調(diào)整隨意性較大，預(yù)算調(diào)整的審批程序流于形式，人大對(duì)預(yù)算調(diào)整監(jiān)督職能弱化。針對(duì)這種情況，修改《預(yù)算法》時(shí)，應(yīng)重新界定預(yù)算調(diào)整的概念，對(duì)預(yù)算調(diào)整的定義作更嚴(yán)格的限制，將超收安排的支出、短收削減的支出、收支總額不變的情況下的追加追減支出全部納入預(yù)算調(diào)整范圍，由各級(jí)人大常委會(huì)決定。

【注釋】

①⑤張麗華、楊樹(shù)琪、良：預(yù)算法的修訂依法行政、依法理財(cái)?shù)钠惹幸螅督?jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》，2003年第11期。

②④⑧唐麗華：關(guān)于適當(dāng)修改《預(yù)算法》的幾點(diǎn)建議，《哈爾濱金融高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》，2002年第3期。

③④⑧李燕：適時(shí)修改《預(yù)算法》的幾點(diǎn)建議，《中心財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2002年第1期。

⑥陳煒、朱大興、王飛雪：完善《預(yù)算法》若干問(wèn)題的思考，《四川財(cái)政》，2002年第1期。

⑦賀飛躍：中美預(yù)算制度的比較與借鑒，《湖南財(cái)經(jīng)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》，第18卷第1期。

⑨徐志、林學(xué)富：《預(yù)算法》編制與貫徹中存在的偏差及其糾正，《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》2003年第11期。

⑩預(yù)算審查工作具有專業(yè)性和復(fù)雜性，設(shè)置預(yù)算審查的專門(mén)委員會(huì)是非常必要的，在我國(guó)，一至五屆人民代表大會(huì)都設(shè)立了預(yù)算審查專門(mén)委員會(huì)，六屆全國(guó)人大以后才按政府的對(duì)口部門(mén)設(shè)立專門(mén)委員會(huì)。目前，全國(guó)除深圳市人大設(shè)立了負(fù)責(zé)計(jì)劃預(yù)算審查的專門(mén)委員會(huì)外，各級(jí)人民代表大會(huì)都把預(yù)算審查的職責(zé)依托在對(duì)應(yīng)政府經(jīng)濟(jì)治理部門(mén)而設(shè)立的財(cái)政經(jīng)濟(jì)專門(mén)委員會(huì)上，大部分的地方人民代表大會(huì)還沒(méi)有設(shè)立有權(quán)進(jìn)行預(yù)算審查的專門(mén)委員會(huì)。