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在國(guó)外，自20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，意大利、美國(guó)、德國(guó)和法國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相繼涌現(xiàn)出一大批產(chǎn)業(yè)集群，其中既有依賴于“夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”而振興起來(lái)的樣板，也有依賴于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)起來(lái)的典范，它們均已形成強(qiáng)勁的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并有力地促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，決定一個(gè)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力高低的主要因素已由傳統(tǒng)的區(qū)位條件、市場(chǎng)條件向產(chǎn)品鏈、產(chǎn)業(yè)鏈配套體系和能力因素轉(zhuǎn)變。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)集群誕生于改革開(kāi)放后的80年代初，目前產(chǎn)業(yè)集群已經(jīng)成為帶動(dòng)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，且呈方興未艾之勢(shì)，形成了“無(wú)產(chǎn)業(yè)集群不富、無(wú)支柱企業(yè)不強(qiáng)、無(wú)名牌產(chǎn)品不響”的局面。雖然國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明產(chǎn)業(yè)集群大多都是自發(fā)形成的，但政府在產(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展中依然發(fā)揮著不可或缺的作用，適宜的政策在催生產(chǎn)業(yè)集群方面功不可沒(méi)。正如邁克爾·波特（MichaelE.Porter）所言，政府是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)。產(chǎn)業(yè)集群在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中作用的凸現(xiàn)，也為政府實(shí)現(xiàn)公共管理和服務(wù)功能提供了新思路。

一、產(chǎn)業(yè)集群與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力

產(chǎn)業(yè)集群（industrialclusters）是美國(guó)學(xué)者邁克爾·波特在1990年《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)》一書中正式提出的，是指在特定領(lǐng)域中，一群在地理上臨近、有交互關(guān)聯(lián)性的企業(yè)和相關(guān)法人機(jī)構(gòu)，并以彼此共通性和互補(bǔ)性相聯(lián)結(jié)。產(chǎn)業(yè)集群與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系極為緊密。如浙江省到2002年底已形成年產(chǎn)值超億元的產(chǎn)業(yè)集群519個(gè)，總產(chǎn)值5993億元，約占當(dāng)年全省工業(yè)總產(chǎn)值的49%，有1／3以上的縣市區(qū)集群經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率已超過(guò)50%.產(chǎn)業(yè)集群也已成為廣東特別是珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要支柱。在珠三角404個(gè)建制鎮(zhèn)中，有1／4的鎮(zhèn)形成了特色產(chǎn)業(yè)集群，集群企業(yè)幾百家乃至幾千家，產(chǎn)品在全國(guó)的市場(chǎng)占有率一般在20%-30%，高者占50%以上。珠江東岸從廣州到深圳的電子信息產(chǎn)業(yè)集群規(guī)模超過(guò)3000億元，珠江西岸涵蓋順德、中山、南海、江門、珠海等地電氣機(jī)械產(chǎn)業(yè)集群規(guī)模達(dá)1300億元，使信息產(chǎn)業(yè)、電氣機(jī)械制造業(yè)成為廣東的第一、二大產(chǎn)業(yè)，在全國(guó)居首位。另外，江蘇的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展初顯端倪，如吳江的IT產(chǎn)業(yè)集群、宜興環(huán)保產(chǎn)業(yè)集群、揚(yáng)中低壓電器產(chǎn)業(yè)集群等在全國(guó)都有很大的影響。顯而易見(jiàn)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群可以從根本上提升區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

二、產(chǎn)業(yè)集群的運(yùn)作機(jī)理

分析產(chǎn)業(yè)集群提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的原因，不難發(fā)現(xiàn)，雖然產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部的企業(yè)在單個(gè)意義上并非有絕對(duì)的市場(chǎng)影響力，但所有的企業(yè)都按專業(yè)化原則構(gòu)建核心競(jìng)爭(zhēng)力，將這些核心競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行整合后，就獲得了整體大于局部之和的協(xié)同效應(yīng)。然而，產(chǎn)業(yè)集群是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及企業(yè)、高校與研究機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)與政府等多個(gè)創(chuàng)新行為主體。其中企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的主體，高校與研究機(jī)構(gòu)是技術(shù)創(chuàng)新源，中介機(jī)構(gòu)是技術(shù)的粘合劑，政府的主要功能則是為技術(shù)提供政策與創(chuàng)新環(huán)境。由于產(chǎn)業(yè)集群是由上述行為主體相互作用構(gòu)成的，其績(jī)效取決于整個(gè)系統(tǒng)中各個(gè)節(jié)點(diǎn)之間的協(xié)調(diào)性和均衡性，而整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行主要依靠市場(chǎng)機(jī)制，行為主體追逐利益的動(dòng)機(jī)構(gòu)成系統(tǒng)運(yùn)行的動(dòng)力傳導(dǎo)鏈條，產(chǎn)業(yè)集群就是在這個(gè)鏈條的牽引下運(yùn)轉(zhuǎn)的。

剖析產(chǎn)業(yè)集群的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，從縱向看，它是由多條以降低研發(fā)和生產(chǎn)成本為目的的產(chǎn)品線扭結(jié)在一起而形成的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，由產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、原材料和零部件生產(chǎn)、裝配、銷售、物流和服務(wù)各環(huán)節(jié)構(gòu)成；從橫向看，它是為產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈服務(wù)的各種中介組織簇群，包括商業(yè)銀行、風(fēng)險(xiǎn)投資、孵化器、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、公關(guān)公司、各種協(xié)會(huì)組織、獵頭公司以及高校和研究機(jī)構(gòu)等。整個(gè)產(chǎn)業(yè)集群以產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈為經(jīng)線，以中介組織為緯線，構(gòu)成一個(gè)縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)，使其充分享受專業(yè)化分工優(yōu)勢(shì)。從整體上看，產(chǎn)業(yè)集群猶如一艘“航空母艦”，不斷集聚優(yōu)秀的人才和雄厚的資本；對(duì)每個(gè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，它們又是頗具靈活性的個(gè)體，可以根據(jù)市場(chǎng)的變化及時(shí)作出反應(yīng)，而不像大型企業(yè)那樣僵化。在產(chǎn)業(yè)集群中政府不能夠替代企業(yè)、高校與研究機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)，政府的作用不是無(wú)限的，而是有限的。政府的作用一旦超越其范圍，就會(huì)使產(chǎn)業(yè)集群失衡，就會(huì)降低產(chǎn)業(yè)集群的績(jī)效。

三、產(chǎn)業(yè)集群與政府公共管理創(chuàng)新

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化、信息化、知識(shí)化的宏觀背景下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀要求政府改變傳統(tǒng)的做法，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，構(gòu)建符合產(chǎn)業(yè)集群演進(jìn)規(guī)律的推進(jìn)機(jī)制。政府實(shí)施公共管理的政策工具較多，可以從理順體制、健全制度入手，以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和效率為目標(biāo)選擇政策工具，通過(guò)政策調(diào)節(jié)來(lái)創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，具體體現(xiàn)在：

（一）著眼制度建設(shè)，消除產(chǎn)業(yè)聚集的制度壁壘

一是在區(qū)域范圍內(nèi)，政府要將產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)集群和區(qū)域創(chuàng)新政策。目前，各地普遍存在爭(zhēng)相模仿和過(guò)度運(yùn)用產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，忽視產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身對(duì)技術(shù)和其他要素的需求規(guī)律。從政策的供給上看，針對(duì)項(xiàng)目的政策多，針對(duì)產(chǎn)業(yè)集群的政策仍屬空白。非連續(xù)、同構(gòu)化的產(chǎn)業(yè)政策以及項(xiàng)目導(dǎo)向的政策割裂了產(chǎn)業(yè)集群與區(qū)域創(chuàng)新體系的關(guān)聯(lián)，阻礙了區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力的形成。由于創(chuàng)新能力和對(duì)市場(chǎng)變化的快速反應(yīng)日益成為決定競(jìng)爭(zhēng)力的主要因素，中小企業(yè)的作用不斷得到提升，需要以集群政策替代產(chǎn)業(yè)政策，大力扶持區(qū)域內(nèi)關(guān)聯(lián)企業(yè)和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)，提高區(qū)域創(chuàng)新能力。二是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)，提出產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)企業(yè)集聚和創(chuàng)新方向。政府在制定規(guī)劃時(shí)，首先要因地制宜，立足自身比較優(yōu)勢(shì)，將產(chǎn)業(yè)集群與區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，提出有地方特色的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展戰(zhàn)略，切忌不顧產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀而盲目緊跟熱點(diǎn)。三是及時(shí)相關(guān)國(guó)家和地區(qū)性法規(guī)以及各種優(yōu)惠政策，引導(dǎo)企業(yè)家、技術(shù)創(chuàng)新人才和技術(shù)創(chuàng)新資源向產(chǎn)業(yè)集群流動(dòng)，鼓勵(lì)開(kāi)展多層次、寬領(lǐng)域的產(chǎn)、學(xué)、研合作，激勵(lì)企業(yè)家、技術(shù)創(chuàng)新人才的積極性，規(guī)范各行為主體的創(chuàng)新行為。同時(shí)，加大保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度建設(shè)力度，保持企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，規(guī)范企業(yè)行為和市場(chǎng)秩序，制止集群內(nèi)企業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，為產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

（二）提供公共物品，滿足產(chǎn)業(yè)集群的共性需求

企業(yè)集聚的過(guò)程中產(chǎn)生了許多共性需求，政府可以按照公共資源共享最多原則，針對(duì)企業(yè)的公共性需求，集中建立以產(chǎn)業(yè)集群為基礎(chǔ)的技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)，形成具有較強(qiáng)創(chuàng)新能力的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，從而顯著增強(qiáng)公共投入的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。具體來(lái)說(shuō)，可從以下幾方面著手：一是直接建立科研機(jī)構(gòu)或者對(duì)科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼，通過(guò)政策優(yōu)惠鼓勵(lì)或資助建設(shè)共性檢測(cè)設(shè)備、儀器等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，提供原始性創(chuàng)新供給，為產(chǎn)業(yè)集群不斷注入創(chuàng)新因子。二是建設(shè)區(qū)域技術(shù)市場(chǎng)。技術(shù)市場(chǎng)的公共性決定了它屬于政府公共服務(wù)的范疇。通過(guò)建設(shè)技術(shù)市場(chǎng)，企業(yè)不僅可以降低企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的門檻、減少創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)、降低創(chuàng)新的交易費(fèi)用，而且還可以在全國(guó)范圍內(nèi)尋求技術(shù)源用于技術(shù)改造和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)。政府借助區(qū)域技術(shù)市場(chǎng)，為產(chǎn)業(yè)集群提供了從外界汲取營(yíng)養(yǎng)的臍帶。三是突破制約產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸。產(chǎn)業(yè)集群對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的特殊需求體現(xiàn)在信息化基礎(chǔ)設(shè)施和行業(yè)性公共研究與開(kāi)發(fā)中心等方面。四是發(fā)揮信息導(dǎo)向功能。企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新有賴于政府的信息導(dǎo)向。政府應(yīng)從過(guò)去陷入企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的具體事務(wù)，幫助企業(yè)找銀行貸款等瑣碎事務(wù)中解脫出來(lái)，努力建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和創(chuàng)新信息平臺(tái)，及時(shí)創(chuàng)新信息，并提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，供企業(yè)決策參考。五是著力推行教育與培訓(xùn)計(jì)劃、鼓勵(lì)本地科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)的聯(lián)合，不斷改善區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境。鼓勵(lì)高校、科研機(jī)構(gòu)等“創(chuàng)新中心”對(duì)技術(shù)擴(kuò)散和集體學(xué)習(xí)過(guò)程的推動(dòng)作用。積極推動(dòng)高校、科研機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)企業(yè)的合作創(chuàng)新，利用知識(shí)溢出效應(yīng)、分享創(chuàng)新資源，使高校和科研機(jī)構(gòu)成為產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)創(chuàng)新的源泉。此外，政府還應(yīng)在集群范圍內(nèi)建立和健全質(zhì)量評(píng)測(cè)體系和質(zhì)量監(jiān)督體系，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，大力提高地區(qū)品牌聲譽(yù)等。

（三）查漏補(bǔ)缺，輔助完善產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)

產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)欠裢晟剖顷P(guān)系到產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展效率的重要因素，政府應(yīng)從要素供給、需求條件及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)等各方面入手，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群的核心產(chǎn)業(yè)鏈不斷完善。通過(guò)原料提供與市場(chǎng)拓展等專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)化引導(dǎo)專業(yè)化分工。專業(yè)化分工是產(chǎn)業(yè)集群形成的重要力量，政府可以從相對(duì)比較獨(dú)立的采購(gòu)和銷售兩個(gè)環(huán)節(jié)著手引導(dǎo)專業(yè)化分工，進(jìn)而通過(guò)專業(yè)化分工的利益機(jī)制與理念傳導(dǎo)促使企業(yè)逐步向?qū)I(yè)化分工的方向調(diào)整自身經(jīng)營(yíng)。這些政策有時(shí)比直接投資更有效，能減少企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，有利于培育市場(chǎng)需求。政府還可借助政策優(yōu)惠鼓勵(lì)成立專門的采購(gòu)機(jī)構(gòu)，它們能夠依靠大規(guī)模采購(gòu)的成本優(yōu)勢(shì)向各企業(yè)低價(jià)供貨，利益機(jī)制將促使生產(chǎn)企業(yè)將采購(gòu)?fù)獍Ｍ瑫r(shí)，專業(yè)的銷售與包裝公司同樣可以依賴專業(yè)化與規(guī)模優(yōu)勢(shì)促使各生產(chǎn)企業(yè)將銷售功能從企業(yè)剝離。政府對(duì)關(guān)鍵專業(yè)技術(shù)進(jìn)行扶持、促進(jìn)中間品市場(chǎng)的形成等對(duì)引導(dǎo)專業(yè)化分工也具有明顯的作用。

（四）扶持中介機(jī)構(gòu)，建立產(chǎn)業(yè)集群服務(wù)體系

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)是產(chǎn)業(yè)集群中的粘合劑。政府必須強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)的功能，完善服務(wù)體系，引導(dǎo)金融、法律、物流、信息服務(wù)、技術(shù)輔導(dǎo)中心等配套體系以及行業(yè)協(xié)會(huì)等中介機(jī)構(gòu)，為產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)企業(yè)合作創(chuàng)新起到必要的“粘合”和支撐作用。借助服務(wù)體系為行為主體提供各種相關(guān)服務(wù)，可以大大降低企業(yè)的交易費(fèi)用。交易費(fèi)用的下降不僅是產(chǎn)業(yè)集群形成的重要因素，而且對(duì)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有極大的促進(jìn)作用。

產(chǎn)業(yè)集群服務(wù)體系一般包括融資服務(wù)體系、人才服務(wù)體系、信息服務(wù)體系、物流倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)體系、技術(shù)服務(wù)體系等。政府應(yīng)把某些服務(wù)功能從行政職能中剝離出來(lái)，使隸屬政府的中介機(jī)構(gòu)盡快與政府脫鉤，變“國(guó)營(yíng)”為“官助民營(yíng)”，最終實(shí)現(xiàn)按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，支持建立融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)投資基金、專業(yè)化的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)力促進(jìn)中心、創(chuàng)新中心、科技開(kāi)發(fā)中心、信息服務(wù)中心、網(wǎng)絡(luò)中心、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等中介服務(wù)組織。政府可以把各類中介機(jī)構(gòu)作為宏觀調(diào)控技術(shù)創(chuàng)新的有力工具予以扶持，為中介組織創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，增強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)在產(chǎn)業(yè)集群中的功能，使之真正發(fā)揮橋梁和紐帶的作用。

（五）集聚社會(huì)資本，營(yíng)造產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的氛圍

產(chǎn)業(yè)集群中的非正式制度通常被稱作社會(huì)資本，集群的繁榮和衰落與之密切相關(guān)，政府在營(yíng)造產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的氛圍方面應(yīng)該有所作為。地方政府在制定區(qū)域創(chuàng)新政策時(shí)，要充分考慮本地區(qū)的文化特色，選擇好制定創(chuàng)新政策的文化切入點(diǎn)，鼓勵(lì)文化創(chuàng)新，營(yíng)造一個(gè)有利于區(qū)域創(chuàng)新的文化氛圍，在全社會(huì)形成崇尚知識(shí)，尊重人才，鼓勵(lì)創(chuàng)新、敢于創(chuàng)新的新風(fēng)尚。具體體現(xiàn)在：一是加強(qiáng)知識(shí)與理念的傳遞，平等、自由、寬松的工作環(huán)境和開(kāi)放的信息交流環(huán)境有利于新思想、新技術(shù)在區(qū)域內(nèi)的傳播、學(xué)習(xí)。相互信任和開(kāi)放的心態(tài)，使得人們之間交流和互動(dòng)頻繁，加快了新思想、信息和創(chuàng)新擴(kuò)散的速度。二是加快建立社會(huì)誠(chéng)信系統(tǒng)，引導(dǎo)信任型文化的良性演化，營(yíng)造自由公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)集群的形成提供一個(gè)“公平、公正、公開(kāi)”的發(fā)展空間。三是營(yíng)造開(kāi)放型關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化本地網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，同時(shí)充分利用集群外的關(guān)系資本。

（六）加快技術(shù)升級(jí)，推進(jìn)集群融入全球產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈

對(duì)一個(gè)區(qū)域來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)的有效升級(jí)一般有兩條路徑：其一是沿著產(chǎn)業(yè)層次的不斷提升，即從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、從輕工業(yè)向重化工業(yè)演進(jìn)，這是眾所周知的產(chǎn)業(yè)升級(jí)路徑。其二是沿著全球分工體系中的價(jià)值鏈提升，即從低附加值產(chǎn)品向高附加值產(chǎn)品、從低加工度向高加工度、從生產(chǎn)普通零部件到關(guān)鍵的核心部件的基于專業(yè)化分工和協(xié)作的集群創(chuàng)新升級(jí)模式。大量的實(shí)證研究表明，產(chǎn)業(yè)集群能夠獲得建立在專業(yè)化分工基礎(chǔ)上的報(bào)酬遞增、企業(yè)間的互動(dòng)學(xué)習(xí)和合作創(chuàng)新等優(yōu)勢(shì)，從而成為具有高端競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)模式，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮。隨著區(qū)域和全球化的聯(lián)系日益增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展必須與全球產(chǎn)業(yè)鏈或全球市場(chǎng)的大背景相結(jié)合，通過(guò)政企互動(dòng)，品牌經(jīng)營(yíng)、資本經(jīng)營(yíng)和文化經(jīng)營(yíng)三管齊下，共同打造的核心競(jìng)爭(zhēng)力，使其不斷朝著全球價(jià)值鏈的高附加值環(huán)節(jié)攀升，使地方產(chǎn)業(yè)集群具有持久的生命力。