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本文作者：韓佳駿作者單位：西北政法大學(xué)民商法學(xué)院

所謂的房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)也主要是指從事房地產(chǎn)建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)的企業(yè)的總稱，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)也包括房地產(chǎn)開發(fā)和再開發(fā)、地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、房屋買賣和租賃等內(nèi)容，是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最重要的產(chǎn)業(yè)之一。作為一個(gè)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要影響，它的發(fā)展不僅帶動(dòng)了建材等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也是拉動(dòng)內(nèi)需的一種重要手段，同時(shí)也是城市化進(jìn)程當(dāng)中不可缺少的一種措施。最近幾年，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)了過熱的現(xiàn)象，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，如何對(duì)房產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，是各級(jí)政府面臨的一項(xiàng)重要責(zé)任。而所謂的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控主要是指各級(jí)政府運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)手段從宏觀上對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、調(diào)節(jié)，以保證其供需平衡，彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，保證房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定的運(yùn)作。宏觀調(diào)控的手段無(wú)疑是多種多樣的，但是法律手段無(wú)疑是一種最重要的手段之一。只有法律手段才能讓房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控有法可依、依法調(diào)控，才能真正讓房地產(chǎn)市場(chǎng)走上健康穩(wěn)定發(fā)展的道路。

一、房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控法律措施歷史探究

我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控可以說早在八十年代末就開始，但是當(dāng)中房地產(chǎn)市場(chǎng)還沒有真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，因此調(diào)控的實(shí)際上成為一種形式，真正的調(diào)控是從2003年開始的。當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)剛剛走上市場(chǎng)化的發(fā)展道路，但是卻呈現(xiàn)出急速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，為此國(guó)家在房地產(chǎn)投資、信貸、財(cái)政等方面出臺(tái)了多項(xiàng)政策，來(lái)規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。2003年6月中國(guó)人民銀行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，從加強(qiáng)信貸管理的角度開始警惕房地產(chǎn)市場(chǎng)過熱的現(xiàn)象。同年8月，，國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》體現(xiàn)了中央控制房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的決心。2005年，又出臺(tái)了《切實(shí)穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格的通知》，4月，建設(shè)部等七部委《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作的意見》。2006年2006年5月，建設(shè)部等九部委出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見的通知》（國(guó)十五條），這些調(diào)控措施的出臺(tái)，表明了國(guó)家在房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展上開始轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性調(diào)整。從2007年開始，房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展呈現(xiàn)出井噴的趨勢(shì)，為應(yīng)對(duì)這一問題央行先后六次加息，但是收效甚微，2008年金融危機(jī)發(fā)生以后房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展受到很大的抑制，但是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響，為此從08年12月開始國(guó)家又陸續(xù)放開調(diào)控政策，導(dǎo)致房?jī)r(jià)出現(xiàn)新一輪的快速上漲。2009年開始，財(cái)政部等五部委聯(lián)合《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》，2010年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國(guó)十一條），國(guó)務(wù)院了《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲的通知》（國(guó)十條），2011年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》，這一系列調(diào)控措施的出臺(tái)顯示了國(guó)家在調(diào)控政策上的決心，但是這些調(diào)控政策雖然起到了一定的效果，但是收效甚微，實(shí)際上房地產(chǎn)價(jià)格仍然是居高不下。

二、當(dāng)前對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控中存在的法律問題

從法律的角度來(lái)看，當(dāng)前在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中的法律問題還是比較突出的，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．宏觀調(diào)控法律規(guī)范體系不完善。從前面的調(diào)控措施來(lái)看，當(dāng)前國(guó)家對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控還主要是以下發(fā)各種文件、通知的形式進(jìn)行的，這些雖然也具有一定的強(qiáng)制執(zhí)行的效力，但是其法律的層次比較低，立法的高度可以說是嚴(yán)重不足，并且這些政策性規(guī)定之間缺乏必要的聯(lián)系，也沒有形成良好的互補(bǔ)體系，沒有形成一個(gè)完整的法律框架和結(jié)構(gòu)。受到這一問題的影響，地方政府在執(zhí)行房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策的時(shí)候采取的是一種“可有可無(wú)”的態(tài)度，所有上有政策下有對(duì)策，很多地方政府在想方設(shè)法的避開調(diào)控政策，維持房地產(chǎn)市場(chǎng)高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和土地財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策的作用大打折扣，也形成了中央和地方之間在房地長(zhǎng)市場(chǎng)發(fā)展上的矛盾。因此，可以說宏觀調(diào)控法律規(guī)范體系不完善，是困擾宏觀調(diào)控作用的一個(gè)重要的法律問題。實(shí)際上，由于沒有形成一個(gè)系統(tǒng)的法律體系，地方政府在執(zhí)行過程中也是勉為其難，地方政府很難在措施上行程良好體系，加上各個(gè)措施執(zhí)行沒有相應(yīng)的保障措施，執(zhí)行力度根本達(dá)不到政策執(zhí)行的基本要求，調(diào)控也就難以起到作用。

2．調(diào)控力度與現(xiàn)實(shí)需求相比孱弱。最近今年出臺(tái)的房地產(chǎn)調(diào)控措施雖然起到了一定的作用，但是與公眾的預(yù)期相比還存在不小的差距，這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，調(diào)控措施在內(nèi)容上主要針對(duì)的是特大城市和一線城市，對(duì)二三線城市的影響較小，甚至導(dǎo)致二三線城市房地產(chǎn)價(jià)格快速上漲，這對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)整體發(fā)展無(wú)疑是非常不利的。第二，調(diào)控措施沒有直接影響商品房?jī)r(jià)格，而是通過限購(gòu)的方式，抑制商品房的交易，商品房的價(jià)格只是增長(zhǎng)受到暫時(shí)的控制，并沒有出現(xiàn)明顯的下降，而未受到調(diào)控的二三線城市甚至有了大幅度的上漲，這與公眾對(duì)商品房?jī)r(jià)格的期待有著較大的差距。第三，調(diào)控在措施上沒有針對(duì)投機(jī)行為進(jìn)行必要的限制，房產(chǎn)稅遲遲沒有動(dòng)靜，導(dǎo)致二手房市場(chǎng)上的投機(jī)行為沒有得到有效的限制，尤其是地方政府各部門以部門或單位名義購(gòu)買的團(tuán)購(gòu)房，這是調(diào)控措施的一大缺憾。從上面幾點(diǎn)情況來(lái)看，當(dāng)前的調(diào)控力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到公眾的需求，沒有對(duì)過熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)從整體上實(shí)現(xiàn)有效的抑制。

3．宏觀調(diào)控的主體權(quán)力義務(wù)范圍不明確、主體之間關(guān)系不明確。宏觀調(diào)控的主體到底有那些現(xiàn)在并不明確，事實(shí)上從調(diào)控的主體上現(xiàn)在中央政府在不留余力的進(jìn)行調(diào)控，但是地方政府的積極性并不高，即便是一些地方政府能出臺(tái)一些措施，但是其針對(duì)性和可操作性上都比較差，影響到調(diào)控的效果。此外，從調(diào)控的主體來(lái)看參與的部門很多，單就從中央政府來(lái)說，負(fù)責(zé)調(diào)控不僅具有民政部、住建部、發(fā)改委、央行，還有財(cái)政部、商務(wù)部等等，調(diào)控的主體比較多，各個(gè)主體之間雖然能夠進(jìn)行有效的溝通和聯(lián)系，但是到底誰(shuí)主要負(fù)責(zé)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控則并不明確，并且各個(gè)主體在房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控上的關(guān)系也并不明確，導(dǎo)致部門之間出現(xiàn)了相互推諉，政策協(xié)調(diào)難度不斷增加的局面。

4．缺乏公眾的有效參與。房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)必須解決的社會(huì)問題，因?yàn)槲覈?guó)人口眾多，如何在滿足人民群眾住房需求的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)范化發(fā)展是宏觀調(diào)控的主要目的。因此，在房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控當(dāng)中，必須有公眾的參與，使調(diào)控政策能夠體現(xiàn)出公眾的利益需求，但是現(xiàn)在公眾參與房地產(chǎn)調(diào)控政策制定的比率還非常低，一方面種各地沒有為公眾的參與提供良好的形式和機(jī)制，另一方面公眾參與的途徑受到很大的限制。在房地產(chǎn)調(diào)控政策制定的過程中，政府也沒有主動(dòng)征詢公眾的意見，這可能導(dǎo)致所制定的政策偏離公眾的意愿，政策執(zhí)行過程中的阻力很大。實(shí)際上由于房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展事關(guān)人民群眾的切身利益，公眾的參與積極性是很高的，現(xiàn)在在調(diào)控政策制定過程中，不管是中央還是地方都忽視了這一點(diǎn)，這也是當(dāng)前調(diào)控法律問題形成的一個(gè)重要原因。

三、房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控中法律問題的對(duì)策建議

針對(duì)當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中出現(xiàn)的法律問題，必須通過立法的形式解決，這不僅要考慮不同層次法律制定的基本要求，也應(yīng)該考慮到房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控需要。具體來(lái)說應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：

1．建立健全宏觀調(diào)控法律規(guī)范體系。解決調(diào)控政策法律的體系問題實(shí)際上需要重點(diǎn)解決法律法規(guī)制定過程中的系統(tǒng)行性和科學(xué)性的問題。在這里國(guó)家應(yīng)該制定一部《房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控管理規(guī)定》，在規(guī)定當(dāng)中明確的規(guī)定我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的基本選原則、調(diào)控主體、職權(quán)范圍及調(diào)控目的，必要的時(shí)候還要制定公民基本住房權(quán)利保障法。此外，在法律法規(guī)制定的過程中應(yīng)該協(xié)調(diào)參與主體及其行為，統(tǒng)一不同調(diào)控主體在政策制定過程中的意見，使調(diào)控政措施之間能夠形成一個(gè)完整的體系，避免矛盾、沖突、遺漏等情況的出現(xiàn)。與此同時(shí)，要做好中央調(diào)控政策與地方調(diào)控政策之間的協(xié)調(diào)工作。地方政府在制定調(diào)控政策的時(shí)候應(yīng)該以中央政府的相關(guān)法律規(guī)定為依據(jù)，是中央政策規(guī)定的一種細(xì)化、解釋。當(dāng)然地方政府也可以根據(jù)本地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r出臺(tái)本地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控、發(fā)展措施，但是這些措施應(yīng)該與中央出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定相一致，不能出現(xiàn)矛盾、沖突的地方，只有這樣才能保持中央和地方在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控上的一致性。

2．加大宏觀調(diào)控的力度。宏觀調(diào)控不應(yīng)該只針對(duì)特大城市和一線城市，今后還應(yīng)該將調(diào)控專項(xiàng)二三線城市的發(fā)展。同時(shí)，在調(diào)控的過程中還應(yīng)該從過熱現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因當(dāng)中探求房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的有效措施，從源頭上把握房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。第一，加強(qiáng)二三線城市的調(diào)控，針對(duì)二三線城市房?jī)r(jià)增長(zhǎng)過快的現(xiàn)象，國(guó)家可以將限購(gòu)政策延伸到二三線城市，嚴(yán)格控制二三線城市土地供應(yīng)量，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金的審核、減少貸款，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)二三線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展的抑制。第二，要不斷深化房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展與城市化發(fā)展密切相關(guān)，為此應(yīng)高出臺(tái)城市周邊農(nóng)村改造辦法，針對(duì)改造過程中的拆遷重建問題進(jìn)行明確的規(guī)定，要求各地在改造的時(shí)候應(yīng)該堅(jiān)持拆多少、改多少的原則，不得借農(nóng)村改造盡心房地產(chǎn)市場(chǎng)開發(fā)，針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房大量存在的情況要求必須停建所謂的小產(chǎn)權(quán)房，違規(guī)建設(shè)的要追求主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。第三，要切實(shí)改變地方土地財(cái)政的問題，由于在發(fā)展當(dāng)中地方政府背負(fù)上了沉重的債務(wù)，迫使地方政府必須想方設(shè)法的保持財(cái)政收入的高增長(zhǎng)，而土地出讓費(fèi)用在地方政府財(cái)政當(dāng)中占據(jù)很大一部分。為此，應(yīng)該從稅收制度改革等方面繼續(xù)開源擴(kuò)流，減輕地方財(cái)政對(duì)土地的依賴，降低土地出讓價(jià)格。

3．明確調(diào)控主體及權(quán)力義務(wù)范圍。在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控主體上，主要分為中央政府和地方政府，在具體的調(diào)控政策制定的過程中，應(yīng)該及房管及住建部門作為主體，在此基礎(chǔ)上協(xié)同其它部門的行為，使調(diào)控政策能夠有所突出。對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控是各調(diào)控主體的權(quán)力，也是其義務(wù)所在。調(diào)控主體是“將”，執(zhí)行主體是“兵”，將要管兵，兵要監(jiān)督將，多頭管理應(yīng)有明確的監(jiān)督機(jī)制，不能形成“都管都不管”的局面。對(duì)于調(diào)控主體來(lái)說，一要建立上級(jí)監(jiān)督和相互監(jiān)督的機(jī)制，多頭管理出現(xiàn)矛盾時(shí)可請(qǐng)第三方裁判，明辨是非，追究責(zé)任，避免在調(diào)控的過程中出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，有效的保證政策之間的協(xié)調(diào)性。二要明確每一級(jí)執(zhí)行主體的權(quán)力義務(wù)，保證文件規(guī)定上傳下達(dá)、渠道暢通，一項(xiàng)良好的政策能否得到執(zhí)行是保證其發(fā)揮作用的關(guān)鍵，這就需要明確調(diào)控措施的執(zhí)行主體及其責(zé)任。三要保證信息公開，保證每一個(gè)調(diào)控主體和執(zhí)行主體都能掌握相對(duì)應(yīng)的信息。

4．鼓勵(lì)公眾參與宏觀調(diào)控。國(guó)家應(yīng)該為公眾參與宏觀調(diào)控創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境，比如說可以在通過網(wǎng)站在線征詢網(wǎng)友對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的意見，也可以就某一些政策的出臺(tái)進(jìn)行網(wǎng)上調(diào)查，或者針對(duì)某項(xiàng)調(diào)控措施進(jìn)行聽證，根據(jù)聽證的結(jié)果完善政策措施。只有這樣才能將房地產(chǎn)調(diào)控中涉及人民利益的一些法律問題，體現(xiàn)出人民群眾的利益訴求。此外，在政策制定的過程中不應(yīng)該考慮所謂的政府利益，需要知道政府也是人民的政府，政府是為人民利益服務(wù)的，但是恰恰在這一方面上長(zhǎng)期以來(lái)的行政思維讓一些地方領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為政府是為政府服務(wù)的，這一點(diǎn)是導(dǎo)致調(diào)控法律規(guī)范當(dāng)中無(wú)法體現(xiàn)人民訴求，無(wú)法為人民群眾參與宏觀調(diào)控創(chuàng)造良好條件的一個(gè)重要原因，地方政府必須意識(shí)到這一點(diǎn)，切實(shí)改變自己的行政思維，只有這樣才能提高公眾在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中的作用。

總之，只有法律手段才能讓房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控有法可依、依法調(diào)控，才能真正讓房地產(chǎn)市場(chǎng)走上健康穩(wěn)定發(fā)展的道路。