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本文作者：譚海波作者單位：中山大學(xué)

回顧公共行政的一百二十余年的發(fā)展，其價值的變遷歷經(jīng)傳統(tǒng)公共行政時期的效率導(dǎo)向、新公共行政時期的公平導(dǎo)向和新公共管理的效能導(dǎo)向，科學(xué)主義和技術(shù)理性的分析進(jìn)路始終是公共行政隱性的宏大敘事?，F(xiàn)代性歷史語境描繪了一幅人們?yōu)樽非罂茖W(xué)、效率和理性而開展公共行政變革的美好圖景，但卻無法掩飾工具理性本身的結(jié)構(gòu)性缺陷，并最終妨礙公共行政形成終極性的價值追求。正如懷特和亞當(dāng)斯所說:“技術(shù)理性似乎是公共行政中最持久的敘事方式，但卻是一種混亂的敘事。”［3］現(xiàn)代性觀照下的公共行政難以擺脫技術(shù)和工具理性的桎梏，因而在不同時期都呈現(xiàn)出其內(nèi)在的困境。

效率迷思:傳統(tǒng)公共行政范式的價值困境

首先，以效率為標(biāo)尺判斷行政的優(yōu)劣，體現(xiàn)了效率至上的價值追求，這是科學(xué)分析和技術(shù)理性的產(chǎn)物。在這種價值傾向指導(dǎo)下的公共行政被簡化成一套行政程序、管理技術(shù)和管理工藝，公共行政被視為遠(yuǎn)離政治的純事務(wù)性的技術(shù)領(lǐng)域。也就是沃爾多所指的:“舊公共行政學(xué)的特征是相信行政實(shí)踐是一個技術(shù)問題，其關(guān)鍵在于執(zhí)行中的工作效率”。［9］自由、正義、秩序、公平、民主等，這些有廣泛社會基礎(chǔ)的價值信念被忽略和拋棄，從而使公共行政價值缺乏應(yīng)有的社會關(guān)懷。其次，在公共事務(wù)上的應(yīng)用，公共行政的功能大多被定位于政策的執(zhí)行和內(nèi)部的管理。人們不再把效率看作是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一種手段，而是逐漸將其本末倒置，變成公共行政的價值本身。這種只重“技術(shù)合理性”和“工具合理性”卻忽視“目的合理性”的研究使公共行政學(xué)變成了一種純技術(shù)性的學(xué)問，從而使公共行政面臨著兩大難題:一是行政領(lǐng)域的“尋租”現(xiàn)象，最主要的表現(xiàn)是市場等價交換的規(guī)則侵入公共行政過程之中，公共權(quán)力成為少數(shù)人謀取私利的工具和手段。二是公共權(quán)力的異化，突出表現(xiàn)在以實(shí)現(xiàn)公共目的的手段變成了目的本身，變成了自我服務(wù)的壟斷性資源。最后，在傳統(tǒng)公共行政中，這種效率至上的行政價值觀強(qiáng)調(diào)非人性化和客觀化的所謂理性效率，促使組織對人與人之間的互動采取機(jī)械性的控制。為追求高效率的完成組織目標(biāo)，個人只能慣性的服從于工作程序，人與人之間變成了工具般的相互操縱。由此而來，個人則失去了自我反思和自我了解的主體意識，導(dǎo)致缺乏創(chuàng)造精神，甚至使個人的行政人格畸形發(fā)展，成為“效率機(jī)器人”。［5］最終會造成組織成員與社會公眾之間的疏遠(yuǎn)和隔離，進(jìn)而失去組織應(yīng)該表現(xiàn)出的社會價值取向和公共責(zé)任感。

公平之“謎”:新公共行政范式的價值困境

首先，公平、民主和人道主義與現(xiàn)代性社會的主流經(jīng)濟(jì)價值觀有著內(nèi)在的沖突。利益的最大化、私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯、自由市場等為資本主義主流經(jīng)濟(jì)學(xué)長期奉行的價值圭臬與平等、社會責(zé)任感、普遍福利的社會價值觀歷來相互抵牾、難以兼容。公平價值的極端形式并不支持市場效率，反之亦然。并且這些相反的價值取向互相限制且同時為公民所欲求，公民既渴望市場和效率，但同樣也需要秩序、公平和人權(quán)。這就使得如何在同一社會體制和政府框架里同時管理或保留市場與民主的權(quán)利成為一種兩難選擇。新公共行政倡導(dǎo)的“公平至上”的理念顯然并沒有找到整合兩種價值觀的最佳途徑。其次，新公共行政主張的社會公平缺乏清晰和明確的定義。維克斯認(rèn)為:“價值是抽象而明確的，規(guī)范則是具體而含蓄的，在一個理想化的組織里，我們期盼清晰陳述的價值，從中邏輯的派生出規(guī)范和規(guī)則”［3］。弗雷德里克森將社會公平定義為“一系列價值偏好，包括組織設(shè)計(jì)偏好和行為方式偏好的關(guān)鍵詞語”，這顯然使社會公平的概念過于寬泛而又模糊不清。另外，社會公平是否是指無須考慮種族、收入狀況、政治傾向等因素都給所有人分配同樣的權(quán)力或是給每人提供同樣的機(jī)會?這些都需要明確的界定，而這些界定在新公共行政那里是找不到的。最后，新公共行政范式最大的問題還在于其價值追求缺乏執(zhí)行的制度保障。盡管新公共行政對社會公平的價值追求意味著變革，弗雷德里克森也強(qiáng)調(diào)要建立適合社會公平實(shí)現(xiàn)的組織模型，清除妨礙社會公平價值實(shí)現(xiàn)的組織體制。主張從分配、整合、邊際交換、情感訓(xùn)練四個方面建構(gòu)開放靈活的組織理論，并推出了行政分權(quán)、鄰區(qū)控制、矩陣、聯(lián)盟、契約五種組織模型。但這些主張和模型似乎過于宏闊空疏，從來沒有被廣泛接受和具體運(yùn)用。正如登哈特所說:“這一重要性主要體現(xiàn)在指出背離傳統(tǒng)理論框架的異常之處，而不是提出新的解決方法?！保?］如果聯(lián)系到新公共行政出現(xiàn)的背景，我們不難覺察到與其說新公共行政學(xué)有著恒定和深遠(yuǎn)的價值意蘊(yùn)，不如說它是美國20世紀(jì)60、70年代動蕩時期公共行政回應(yīng)社會危機(jī)以維護(hù)自身合法性的臨時性產(chǎn)物。其貌似激進(jìn)的公平論調(diào)，仍然帶有濃厚的工具色彩。以至于沃爾多后來不乏尖銳的評價道:“新的浪漫主義，其論據(jù)如果說不是不真實(shí)的，那么就是特設(shè)的和自相矛盾，孩子們的討伐與青年運(yùn)動從整體上并沒有在文明的歷史上寫下愉快而光輝的紀(jì)錄?！保?0］

績效崇拜:新公共管理范式的價值困境

首先，新公共管理把經(jīng)濟(jì)、效率和效能視為政府施政和改革的基本價值。這些基本價值往往強(qiáng)調(diào)企業(yè)的價值、理念和方法，充滿了濃厚的工具理性色彩。登哈特認(rèn)為，以經(jīng)濟(jì)、效率、效能為導(dǎo)向的工具理性只會引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段而忽略對目標(biāo)本身的關(guān)切。在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠(yuǎn)離社會價值。過分強(qiáng)調(diào)對工具理性的追求，使公共行政無力反省其根本價值和目標(biāo)，無力擔(dān)負(fù)起公共行政捍衛(wèi)民主政治價值的責(zé)任，也無法實(shí)現(xiàn)提升公民道德水準(zhǔn)的使命。其次，新公共管理主張公營部門私有化，把公共部門與私營部門等量齊觀，忽略了兩者之間的本質(zhì)差異。這種傾向很容易使政府改革走入誤區(qū)，即認(rèn)為市場化、私有化是解決公共部門弊端的萬能藥方和不二法門，從而在實(shí)踐中助長政府放棄其提供公共服務(wù)和履行監(jiān)管的職能，逃避應(yīng)有的公共責(zé)任。此外，新公共管理強(qiáng)調(diào)的目標(biāo)管理、績效管理，并非一種新的方法和思潮，實(shí)際上是泰勒主義的現(xiàn)代翻版，體現(xiàn)了效率至上的價值取向，是對傳統(tǒng)公共行政管理主義方法的復(fù)古。最后，新公共管理將顧客對企業(yè)的重要性比擬為人民—政府間的關(guān)系，認(rèn)為顧客導(dǎo)向的理念會促使服務(wù)者直接對顧客負(fù)責(zé)。在新公共管理者看來，以顧客為導(dǎo)向的產(chǎn)出較能符合大眾的需求，而且能夠排除政治因素的不當(dāng)干預(yù)。但是，“顧客導(dǎo)向”本身乃是一個值得懷疑的不當(dāng)隱喻［11］。它模糊了公民既是公共服務(wù)的接受者，又是公共服務(wù)的參與者、合伙人和監(jiān)督者這樣一種多元角色，忽視了公民在民主治理中的主動性和創(chuàng)造性。