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摘要:長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府在海洋公共產(chǎn)品領(lǐng)域擔(dān)當(dāng)了雙重角色,既是生產(chǎn)者,也是提供者。但隨著海洋開(kāi)發(fā)與海洋管理的日益拓展和深入,面對(duì)環(huán)境的不確定性與信息的不完全性,政府自身的局限性使其難以通過(guò)“有形的手”使海洋資源的配置達(dá)到帕累托最優(yōu),導(dǎo)致海洋環(huán)境公共產(chǎn)品出現(xiàn)供給不適或不足。解決這一問(wèn)題,需要在對(duì)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品內(nèi)涵進(jìn)行深入研究的同時(shí),重新界定政府在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供中的基本職能范圍,確定其角色定位,以此促進(jìn)海洋環(huán)境管理事業(yè)的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞:海洋環(huán)境管理;公共產(chǎn)品;生產(chǎn)者;提供者

Abstract:Foralongtime,theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,andasupplier.However,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.

Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer

隨著海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)的縱深發(fā)展,人類利用海洋的能力與日俱增。但在此過(guò)程中所產(chǎn)生的海洋環(huán)寫作論文境破壞問(wèn)題也日益凸現(xiàn)。如何在海洋開(kāi)發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)之間實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,構(gòu)建人類與海洋的和諧關(guān)系,成為海洋環(huán)境管理領(lǐng)域一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái),政府憑借著權(quán)力優(yōu)勢(shì)和公眾人身份等特殊身份,以“命令—控制”的方式對(duì)各種涉?；顒?dòng)進(jìn)行直接管理,取得了一定收效。但這并不意味著政府管理的完善性、唯一性和全能性。在現(xiàn)行的管理模式中,政府經(jīng)常在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給上出現(xiàn)“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”,一方面,過(guò)多干預(yù)“私人產(chǎn)品”的生產(chǎn)和交換,另一方面,職責(zé)范圍之內(nèi)的公共產(chǎn)品安排卻經(jīng)常顯得乏力。由此,我們認(rèn)為,解決海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題是現(xiàn)代海洋環(huán)境管理的關(guān)鍵,正確認(rèn)識(shí)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)涵以及政府在其中應(yīng)有的作用,對(duì)解決海洋環(huán)境問(wèn)題具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)涵1.1海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)容公共產(chǎn)品(pubilcgoods)通常和私人產(chǎn)品(privategoods)相對(duì)稱,其定義有多種,比較經(jīng)典的是薩繆爾森的定義:“公共產(chǎn)品是這樣一些產(chǎn)品,無(wú)論每個(gè)人是否愿意購(gòu)買它們,他們帶來(lái)的好處不可分割地散布到整個(gè)社區(qū)里?！盵1]但事實(shí)上,薩繆爾森所定義的是純公共產(chǎn)品的概念,即每個(gè)人對(duì)產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)導(dǎo)致他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少,具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的特征。而在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中,這種純公共產(chǎn)品并不多見(jiàn),大部分公共產(chǎn)品都是以另外兩種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的形式出現(xiàn):一是使用上不能排他,但在消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性,如地下水、地下石油等所謂公共池塘資源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度內(nèi)消費(fèi)上不具競(jìng)爭(zhēng)性,如收費(fèi)公路、有線電視、圖書館等。根據(jù)這一分析,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品主要是指用于海洋環(huán)境保護(hù)和海洋污染防治、與海洋環(huán)境狀況密切相關(guān)的各種政策制度、服務(wù)項(xiàng)目和基本設(shè)施等,包括海洋環(huán)境純公共產(chǎn)品和海洋環(huán)境準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩部分。在我國(guó)現(xiàn)階段,其主要包括以下幾方面的內(nèi)容。(1)海洋環(huán)境管理的基本政策、法規(guī),海洋環(huán)境管理規(guī)劃和制度體系。如《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》等。(2)海洋環(huán)境管理的具體政策、規(guī)劃、海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。如《海洋傾廢管理?xiàng)l例》、《海洋標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定》、《海洋法石油工業(yè)含油污水排放標(biāo)準(zhǔn)》,海洋污染控制規(guī)劃、污染治理規(guī)劃、污染調(diào)查監(jiān)測(cè)規(guī)劃、海洋環(huán)境科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、船舶排污標(biāo)準(zhǔn)、海上石油平臺(tái)含污水排放標(biāo)準(zhǔn)、海洋污染調(diào)查規(guī)范等。(3)海洋環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境工程項(xiàng)目等。1.2海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的特征除公共產(chǎn)品所通有的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和擁擠性(準(zhǔn)公共產(chǎn)品的一般特點(diǎn))外,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品還具有不同一般的特征,即高綜合性和低掌控性。所謂高綜合性是指目前海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給實(shí)際上涵蓋了與海洋開(kāi)發(fā)、海洋運(yùn)輸、海洋資源甚至是陸上環(huán)境都相關(guān)的多個(gè)領(lǐng)域,涉及到眾多管理部門,必需一套完善的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制,例如,為防治海洋溢油污染,2004年,我國(guó)成立了由包括國(guó)家海洋局、外交部、公安部、財(cái)政部、交通部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家安全生產(chǎn)管理監(jiān)督局、國(guó)家海關(guān)總署、國(guó)家民航總局和國(guó)務(wù)院新聞辦公室等10個(gè)國(guó)家政府部門以及總參作戰(zhàn)部、海軍司令部等兩個(gè)軍隊(duì)部門在內(nèi)的“海洋石油勘探開(kāi)發(fā)重大海上溢油應(yīng)急協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”,制定了《全國(guó)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)重大海上溢油應(yīng)急計(jì)劃》。所謂低掌控性則是指因海洋環(huán)境的影響因素組成非常復(fù)雜,人類對(duì)其掌控能力遠(yuǎn)低于陸上領(lǐng)域,所以,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給成本高而風(fēng)險(xiǎn)大,受益幾率相對(duì)低,且投資回收期長(zhǎng)。在這種情況下,一般市場(chǎng)行為主體可能因?yàn)槿狈?jīng)濟(jì)實(shí)力而無(wú)法投資,或者因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定預(yù)期而不愿投資。

2進(jìn)一步的分析:基于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者與提供者理論有學(xué)者認(rèn)為,在公共產(chǎn)品的供給過(guò)程中,包含了三種類型的行為者,一種是尋求某種公共產(chǎn)品或者服務(wù)的集體消費(fèi)單位,一種是生產(chǎn)它的實(shí)體,再一種是做出安排以連接生產(chǎn)者和消費(fèi)者的中介。其中,集體消費(fèi)單位享用被提供出來(lái)的公共產(chǎn)品,生產(chǎn)單位生產(chǎn)公共產(chǎn)品,而作為公共管理主體之一的政府,主要應(yīng)當(dāng)承擔(dān)提供功能,即做出安排以聯(lián)結(jié)生產(chǎn)者或消費(fèi)者[2]。在這里,我們需要區(qū)分公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和提供者兩個(gè)概念,公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者是指將各種有形(如資金和設(shè)備等)和無(wú)形(制度和政策)的資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品和服務(wù)過(guò)程的承擔(dān)者,而提供者則是指對(duì)是否提供某種公共服務(wù)、如何提供、何時(shí)提供以及提供的質(zhì)量和數(shù)量等進(jìn)行規(guī)定的部門或個(gè)人。美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆在談到公共池塘資源的供給時(shí),曾經(jīng)指出:“我把那些計(jì)劃和安排公共池塘資源提供的人稱為‘提供者’(provider),而使用‘生產(chǎn)者’(producer)這個(gè)術(shù)語(yǔ)來(lái)指實(shí)際從事建造、修理或采取行動(dòng)確保資源系統(tǒng)本身長(zhǎng)期存在的任何人。提供者和生產(chǎn)者常常是同一的,但也并不必須如此?！盵3]從海洋環(huán)境公共產(chǎn)品受到重視以來(lái),政府部門憑借公共權(quán)力和由此而生的信息資源、財(cái)政實(shí)力等優(yōu)勢(shì)在調(diào)動(dòng)和配置海洋資源,生產(chǎn)并提供必要的海洋環(huán)境公共產(chǎn)品方面進(jìn)行了極為有益的探索,為海洋環(huán)境保護(hù)工作提供著有力保障。但在具體操作過(guò)程中,與一般公共產(chǎn)品的供給一樣,“政府失靈”的現(xiàn)象也不能避免,于是,根據(jù)上述理念來(lái)重新界定政府在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品供給中的職能范圍就有了十分積極的意義———對(duì)不同的海洋環(huán)境公共產(chǎn)品而言,它們的生產(chǎn)者和提供者也應(yīng)當(dāng)是各不相同的:海洋環(huán)境管理的基本政策、法規(guī),海洋環(huán)境管理規(guī)劃和制度體系是涉及國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展基本方向和和國(guó)家海洋環(huán)境保護(hù)的全局問(wèn)題,不僅具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性,而且具有基礎(chǔ)性、公共性,由全體社會(huì)成員共同受益,是為了滿足社會(huì)的公共需要,屬于純粹的公共產(chǎn)品。因此,這類產(chǎn)品的供給并不是取決于個(gè)人意愿,而是集體選擇的結(jié)果,其配置往往依靠政治性決策或社會(huì)選擇而不是以市場(chǎng)選擇為主,政府對(duì)此有著不可推卸的責(zé)任。既是提供者又是生產(chǎn)者,必須親力親為。當(dāng)然,這些基本政策的制定過(guò)程離不開(kāi)企業(yè)、公眾的參與,但企業(yè)、公眾僅僅是參與者,決策者是政府;海洋環(huán)境管理的具體政策、規(guī)劃、海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等也具有公共性特點(diǎn),但作用范圍有一定的限度。對(duì)于此類產(chǎn)品,政府當(dāng)然是主要提供者,但相對(duì)來(lái)說(shuō),企業(yè)、公眾參與的程度要加大一些,特別第5期高忠文,等:政府在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品供給中的角色定位分析525是企業(yè)、公眾中的專業(yè)技術(shù)人員有著重要的發(fā)言權(quán),在生產(chǎn)這些政策、標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中扮演著不可替代的作用;海洋環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境工程項(xiàng)目等這些產(chǎn)品如果供給不足,會(huì)影響到公共環(huán)境和公眾利益,是政府失職的表現(xiàn)。但政府并不一定直接參與這些產(chǎn)品的生產(chǎn),而是僅僅承擔(dān)著規(guī)劃、組織、監(jiān)督、管理的職能,具體的生產(chǎn)主要是由企業(yè)來(lái)完成。

3政府壟斷供給海洋環(huán)境公共產(chǎn)品存在的問(wèn)題現(xiàn)階段,我國(guó)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給大都仍由政府壟斷進(jìn)行,并未清晰界定政府在生產(chǎn)與提供之間的職能范圍。在一定程度上,這種做法符合公益產(chǎn)品和環(huán)境保護(hù)事業(yè)公益性的要求,因政府壟斷可以從國(guó)家整體發(fā)展的利益出發(fā),集中人力、財(cái)力、物力,生產(chǎn)適合社會(huì)需要的公共產(chǎn)品。但由于政府的有限理性、政府的自利傾向以及政府活動(dòng)成本與收益的分離,使得目前這種環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)者和提供者合二為一的做法,反使可能使政府在海洋環(huán)境管理領(lǐng)域陷入低效,出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象,正如1997世界銀行發(fā)展報(bào)告所指出的一樣:“基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)和其他商品及服務(wù)由公共機(jī)構(gòu)作為壟斷性的提供者來(lái)提供不可能產(chǎn)生好的結(jié)果。”[4]從目前我國(guó)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給看,由政府壟斷生產(chǎn)導(dǎo)致的問(wèn)題主要有以下幾方面:3.1政府壟斷供給導(dǎo)致海洋環(huán)境公共產(chǎn)品產(chǎn)出低效政府供給的低效是指在提供海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的過(guò)程中,政府投入了較多資源,但產(chǎn)出的卻是與高成本不相符的低收入。政府管制理論認(rèn)為,市場(chǎng)在公共產(chǎn)品提供中存在著嚴(yán)重的失靈現(xiàn)象,只有政府提供才能保證公共產(chǎn)品供給充足,原因是公共產(chǎn)品的屬性決定了其由政府供給要比市場(chǎng)更節(jié)約和有效。然而,在實(shí)際運(yùn)作中,政府提供公共產(chǎn)品的交易成本往往比市場(chǎng)運(yùn)作更高,低效現(xiàn)象十分突出,原因在于政府部門成本與收入相分離、缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制以及效率與公平的矛盾。對(duì)于海洋環(huán)境公共產(chǎn)品而言,作為提供主體的政府部門協(xié)調(diào)機(jī)制不完善是其產(chǎn)出低效的一個(gè)特殊原因。在我國(guó),根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》所確立的海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給主體包括中央政府、政府各涉海職能部門和地方各級(jí)人民政府。盡管就提供海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的職責(zé)上而言,不同層級(jí)的政府及政府各部門間在根本出發(fā)點(diǎn)和利益上是一致的,但其間存在著以下幾方面的矛盾:一是中央和地方分權(quán)的不明確,導(dǎo)致地方政府提供海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的積極性難以調(diào)動(dòng)。二是涉海各行業(yè)管理部門在提供環(huán)境公共產(chǎn)品上存在沖突,利益驅(qū)使下的爭(zhēng)奪與推諉同時(shí)存在。三是在海洋統(tǒng)一管理與分部門分級(jí)管理相結(jié)合的體制形式下形成的多頭海洋執(zhí)法格局在一定程度上削弱了海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的提供能力。3.2政府壟斷供給導(dǎo)致制度類海洋環(huán)境公共產(chǎn)品失效制度類海洋環(huán)境公共產(chǎn)品主要是指海洋環(huán)境產(chǎn)品中的各種政策制度。公共政策是政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的基本手段,政府常常通過(guò)制定和實(shí)施公共政策、法規(guī)以及行政手段等來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷,糾正市場(chǎng)失靈。但公共政策卻經(jīng)常發(fā)揮不了應(yīng)有的作用,主要表現(xiàn)為制度疲軟或執(zhí)行不暢,形同虛設(shè)。在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品領(lǐng)域,政府的壟斷供給導(dǎo)致公共政策失效現(xiàn)象不可避免。其一,由于涉海事務(wù)和涉海公眾的復(fù)雜性,政府在制定政策的過(guò)程中往往無(wú)法進(jìn)行成本高昂的調(diào)查研究,而是遵循“多數(shù)選擇制”的慣例,選擇了符合“中間”選民偏好的政策,導(dǎo)致其與實(shí)際公共利益存在較大差距。其二,地方保護(hù)主義嚴(yán)重是現(xiàn)階段制度類海洋環(huán)境公共產(chǎn)品失效的又一重要原因。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,經(jīng)濟(jì)發(fā)展是各級(jí)政府的中心任務(wù),在發(fā)展與環(huán)保面前,地方政府往往選擇發(fā)展,畢竟財(cái)政收入直接關(guān)系著政府官員政績(jī)與切身利益的得失。因此,當(dāng)?shù)胤胶Ｑ蟓h(huán)境污染企業(yè)與國(guó)家海洋環(huán)境法律、政策出現(xiàn)背離時(shí),部分地方政府在錯(cuò)誤政績(jī)觀的驅(qū)動(dòng)下,既不執(zhí)行國(guó)家政策,也不會(huì)主動(dòng)提供地方性的海洋環(huán)境政策,甚至充當(dāng)了海洋環(huán)境污染企業(yè)的“保護(hù)傘”,干擾國(guó)家相關(guān)部門的執(zhí)法管理,致使公共政策在地方嚴(yán)重失效。其三,時(shí)滯性也是制度類海洋環(huán)境公共產(chǎn)品失效的原因。由于龐大的政府官僚體制,政府制定一項(xiàng)決策要比私人慢得多。這其中包括從問(wèn)題產(chǎn)生到被納入政府考慮日程的認(rèn)識(shí)時(shí)滯,從政府認(rèn)識(shí)到某一問(wèn)題到政府最后得出解決方案的決策時(shí)滯,從政府公布某項(xiàng)決策到付諸實(shí)施以至引起私人市場(chǎng)反應(yīng)的時(shí)間執(zhí)行與生效時(shí)滯。3.3政府壟斷供給極易誘發(fā)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品產(chǎn)出過(guò)程中的“尋租”現(xiàn)象尋租理論[5]認(rèn)為,當(dāng)政府干預(yù)市場(chǎng)時(shí),常常會(huì)形成集中的經(jīng)濟(jì)利益和擴(kuò)散的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用。也就是說(shuō),政府干預(yù)帶來(lái)了以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。美國(guó)學(xué)者布坎南認(rèn)為,租金是支付給資源所有者款項(xiàng)中超過(guò)那些資源在任何可替代的用途中所得款項(xiàng)的那一部分,是超過(guò)機(jī)會(huì)成本的收入[6]。一方面,在政府壟斷供應(yīng)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的前提下,涉海企業(yè)通常會(huì)動(dòng)用一切額外資源去影響政府,從而促使其利用權(quán)力資源提供有利于游說(shuō)企業(yè)的公共產(chǎn)品。另一方面,由于缺少企業(yè)和公眾的參與與監(jiān)督,政府部門制定的海洋環(huán)境政策中,往往給自己留有較大的自由裁量權(quán),一些懲罰標(biāo)準(zhǔn)上下限浮動(dòng)較大,這樣在執(zhí)行過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)“費(fèi)”的征收隨意性很大的現(xiàn)象,這就給涉海企業(yè)尋租提供了機(jī)會(huì),為企業(yè)“俘虜”政府官員提供了更大的可能性。

4角色定位:界定政府在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供中的職能由上述分析,我們得出結(jié)論:解決海洋環(huán)境公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的關(guān)鍵在于界定政府涉海部門在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供中的基本職能范圍。所以,作為供給主體,政府涉海部門應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行改革。4.1及時(shí)更新管理觀念,適應(yīng)角色變換對(duì)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)者與提供者的區(qū)分,突破了所有公共產(chǎn)品都應(yīng)該由政府提供,甚至直接生產(chǎn)的傳統(tǒng)思路,打破了政府無(wú)所不包、無(wú)所不能的神話,政府涉海部門由以往高高在上、包攬一切的權(quán)威,轉(zhuǎn)變成為了要主動(dòng)尋求專家、公眾和企業(yè)界的支持的服務(wù)提供者。這一身份變換對(duì)很多官員來(lái)說(shuō)在短時(shí)間內(nèi)是很難接受的。這就要求相關(guān)管理人員要適時(shí)更新觀念,根據(jù)適應(yīng)環(huán)境的變化對(duì)既有的工作思路不斷進(jìn)行調(diào)整。要清楚地認(rèn)識(shí)到:政府已不再是海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的天然承擔(dān)者和唯一可靠的生產(chǎn)主體,以前的“命令—控制”模式必須被“引導(dǎo)—服務(wù)”所取代。通過(guò)建議、勸告、倡導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)等方式,政府才能為海洋環(huán)境保護(hù)提供更好的公共產(chǎn)品。政府要從過(guò)去完全的壟斷者、控制者的思想轉(zhuǎn)變成環(huán)境公共產(chǎn)品的提供者、服務(wù)者,這實(shí)際上也意味著政府調(diào)控能力的提高和調(diào)控水平的改進(jìn)。4.2強(qiáng)化政府涉海部門的海洋環(huán)境“純公共產(chǎn)品”供給職能界定政府涉海管理部門在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供中的基本職能范圍,并不是使政府完全從公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域脫離出來(lái)。如前所述,對(duì)于那些不僅具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性,而且具有基礎(chǔ)性、公共性,由全體社會(huì)成員共同受益,為了滿足社會(huì)公共需要的純公共產(chǎn)品,如海洋環(huán)境管理的基本政策、法規(guī),海洋環(huán)境管理規(guī)劃和制度體系等,因其涉及到國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展的基本方向和國(guó)家海洋環(huán)境保護(hù)的全局問(wèn)題,所以它們的生產(chǎn)與提供必須要依靠政治性決策或社會(huì)選擇,必須要由政府肩負(fù)生產(chǎn)和提供的雙重身份。尤其是在海洋環(huán)境基本管理制度的提供方面,雖然近年來(lái),我國(guó)在海洋立法等領(lǐng)域做了大量工作,頒布了一系列與海洋環(huán)境管理相關(guān)的法律法規(guī),但在制度層面上仍存在整體性弱、系統(tǒng)性不完善等缺陷。要解決這一問(wèn)題,政府涉海部門必須承擔(dān)起全部責(zé)任,在認(rèn)真調(diào)研和充分吸納社會(huì)公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,依靠公共權(quán)力做出合理必要的制度安排,強(qiáng)化自身供給職能。4.3履行對(duì)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品其他生產(chǎn)者的組織、管理和規(guī)制職能在發(fā)揮好“純公共產(chǎn)品”的供給職能之外,對(duì)于那些政府可以逐步將生產(chǎn)職能交出的公共產(chǎn)品,例如海洋環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境工程項(xiàng)目,甚至包括海洋環(huán)境管理的一些具體政策、具體標(biāo)準(zhǔn)等,政府涉海部門要將生產(chǎn)權(quán)真正移交給企業(yè),而將自身職能切實(shí)落到提供者的定位上,積極作為,探索如何更好地在生產(chǎn)與消費(fèi)中間發(fā)揮組織、管理和規(guī)制功能。首先,因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境管理所涉及的環(huán)境與人群的復(fù)雜性,要確保海洋環(huán)境公共產(chǎn)品能夠長(zhǎng)久有效的提供,就必須保證公共產(chǎn)品供應(yīng)范圍與消費(fèi)者的范圍相匹配,避免出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象;其次要確定消費(fèi)者表達(dá)需求的方式。在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的作用范圍確定后,需要了解范圍內(nèi)公眾愿意享受什么樣的公共產(chǎn)品,這一表達(dá)過(guò)程就需要政府管理部門進(jìn)行必要的組織和協(xié)調(diào);第三是確定海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者,政府涉海部門要在深入調(diào)研并聽(tīng)取專家和公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,采用公開(kāi)招標(biāo)等規(guī)范程序進(jìn)行;第四是對(duì)確定生產(chǎn)者所生產(chǎn)的海洋環(huán)境公共產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管。如組織有效的監(jiān)督檢查,依據(jù)法律和協(xié)議規(guī)定,對(duì)提供產(chǎn)品不力的企業(yè)追究法律責(zé)任和賠償責(zé)任,對(duì)提供產(chǎn)品成效好的企業(yè)和行為予以獎(jiǎng)勵(lì)等;最后涉海管理部門還需要平衡海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的消費(fèi)。由于公共產(chǎn)品一旦被提供出來(lái)就會(huì)被無(wú)差別的使用,因此,政府需要通過(guò)一定的規(guī)制,將海洋環(huán)境公共產(chǎn)品潛在消費(fèi)者之外的其他人排除在受益范圍之外,這樣才能保證海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的和諧提供與消費(fèi)。

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