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一、后新公共管理理論

新公共管理在實踐中一方面取得了很多的成功，另一方面也出現(xiàn)了一些影響政府效能的現(xiàn)象，如政府組織裂化、政府部門自我中心主義的蔓延、缺乏協(xié)同合作。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)使公共行政以及管理學(xué)界的諸多學(xué)者開始質(zhì)疑和反思新公共管理理論，西方的一些國家如澳大利亞、英國、新西蘭則通過對政府部門的改革以挑戰(zhàn)新公共管理理念。因此，在實踐挑戰(zhàn)和反思理論的過程中催生并發(fā)展了后新公共管理理論。后新公共管理理論通過五個維度的取向[1]來解決新公共管理過程中無法超越的根本難題。這五個方面主要包括：構(gòu)建多維價值共生的政府價值觀；通過加強橫向與縱向的協(xié)調(diào)合作構(gòu)建實施整體戰(zhàn)略的無縫隙的以公民為中心的政府組織；通過適度集權(quán)進行權(quán)力調(diào)試以強化中央政府的政治處理能力；通過信息技術(shù)再造和強化電子政務(wù)實現(xiàn)信息共享；通過重塑信任關(guān)系實現(xiàn)政府和其他管理主體的和諧共處。具體來講，這五個維度主要表現(xiàn)為：首先，在認(rèn)同效率價值觀的同時，更加強調(diào)政府的公共責(zé)任、公共精神，更加重視以公民為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給和政府的快速回應(yīng)能力以及拓展公民參與途徑與機制，政府通過設(shè)立一些服務(wù)章程或者投訴機制使其本身能夠積極、敏捷地回應(yīng)公民多方面需求；其次，通過政府內(nèi)部、政府與政府、企業(yè)、社會團體、獨立機構(gòu)等各種社會組織的協(xié)調(diào)合作構(gòu)建以公民社會需求為導(dǎo)向、以公民為核心的政府組織，達(dá)到克服政府組織結(jié)構(gòu)的工具性和單向度，提高政府生產(chǎn)力的目的；再次，讓政府和其他各種組織機構(gòu)有效聯(lián)合、共同合作的一個重要途徑是通過適度的集權(quán)，即通過在政府組織間設(shè)立一些整體性、聯(lián)合性的機構(gòu)，打破政府各部門之間的組織界限，轉(zhuǎn)變政府分權(quán)化導(dǎo)致的部門自我中心主義的趨向；接著，要讓更多的社會組織和公眾參與到政策過程以及公共物品和公共服務(wù)供給的過程中，就必然要實現(xiàn)政府、私營組織、社會團體、非營利性組織、公民個體等多方互動的社會管理模式，這種管理模式構(gòu)建的一個基本平臺便是網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化的資源共享的信息網(wǎng)絡(luò)；最后，無論是跨部門的協(xié)同合作或者社會管理主體多元化抑或是網(wǎng)絡(luò)化的資源共享，都需要一個重要的動力機制———信任，通過“培養(yǎng)牢固而統(tǒng)一的價值觀、團隊建設(shè)、組織參與性、信任、價值為本的管理、合作、加強公務(wù)員培訓(xùn)和自我發(fā)展等意識”[2]來形成軟約束，同時還要通過建立具有強法律效力的承諾制或者以“公共服務(wù)協(xié)議”[3]為基礎(chǔ)的績效管理，使政府目標(biāo)和薪酬關(guān)系能夠得到強化。

二、中國基層政府社會治理過程中的問題

目前，我國已經(jīng)進入社會轉(zhuǎn)型期，在經(jīng)濟得到高速發(fā)展的同時，出現(xiàn)了大量的社會問題和社會矛盾，比如農(nóng)村空殼化、社會公平、就業(yè)問題、拆遷矛盾、交通問題、環(huán)境污染問題。各種社會矛盾和社會問題在基層顯得更為突出和尖銳，基層政府能否很好地處理各種社會矛盾關(guān)乎社會的穩(wěn)定與和諧。雖然基層政府在構(gòu)建和諧社會的過程中取得了一些成果，但也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。

1.基層政府組織結(jié)構(gòu)裂化

建國以來，我國政府的機構(gòu)改革從未間斷，但目前組織結(jié)構(gòu)仍然比較臃雜，政府部門條塊分割、各自為政、運轉(zhuǎn)僵硬，呈現(xiàn)政府機構(gòu)碎片化、政府空心化[1]的圖景，難以適應(yīng)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、人民日益增長的多元化需求及日益復(fù)雜多變的動態(tài)的外部環(huán)境。由于條塊分割，部門中心主義的膨脹，基層政府的公務(wù)人員的服務(wù)理念、服務(wù)意識和服務(wù)水平滯后，基層政府提供的公共服務(wù)的產(chǎn)品質(zhì)量不高，處理社會問題和社會矛盾的水平有限，從而使得民眾的需求無法得到有效滿足，基層政府的合法性和公信力都受到質(zhì)疑。

2.社會管理主體單一

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗表明，社會公共事務(wù)需要更多的社會管理主體的參與，以政府為核心的單維度的社會治理主體無力承擔(dān)完全的、龐雜的公共事務(wù)及其工作任務(wù)，而社會團體、非盈利性公共組織和公眾的參與可以有效彌補政府參與不足的現(xiàn)狀。目前，我國非政府公共組織多由政府主導(dǎo)，在一定程度上具有官民二重性，公共服務(wù)的供給主體由政府主導(dǎo)，公民參與社會管理的渠道有限，參與的深度和廣度不足，公民參與公共政策過程大多流于形式，既有的非政府管理主體目標(biāo)錯位現(xiàn)象突出。

3.公共行政價值迷失

伴隨基層政府組織結(jié)構(gòu)不合理、社會主體單一等問題的還有基層政府及其公務(wù)人員公共行政價值的迷失。在長期的封建專制統(tǒng)治的影響下，傳統(tǒng)的官僚制組織模型助長了官僚主義作風(fēng)，即使在我國日漸推行依法行政的過程中依舊出現(xiàn)大量的“人治”現(xiàn)象，各種權(quán)錢交易、權(quán)力交易等腐敗現(xiàn)象屢禁不止。在制定公共政策過程中，更多注重利益集團的權(quán)利，更多注重績效工程、政績工程的建設(shè)，而忽視弱勢群體和普通公眾的實際需求，這些都違背了政府存在的合法性，背離了公共利益、社會公平與公正等公共行政的本質(zhì)，而這些都是公共價值觀的缺失和迷失。

4.基層政府組織及其公共行政人員的群體人格呈現(xiàn)依附型人格

在韋伯的科層制模型和基層政府組織實踐的過程中，往往延續(xù)計劃管理體制下的集權(quán)管理模式，“一言堂”、“一把手說了算”的現(xiàn)象比比皆是。而行政系統(tǒng)中基層政府和普通的行政人員則被形象地稱之為社會政治前進中的一粒?！奥萁z釘”。在這樣的等級服從的行政模式中，基層政府圍繞著上一級的行政任務(wù)、行政指標(biāo)運轉(zhuǎn)，普通的基層行政人員圍繞著領(lǐng)導(dǎo)的行政任務(wù)運轉(zhuǎn)，這樣，基層政府和基層行政人員即變成實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)愿望的工具?；鶎诱M織及其公共行政人員的群體性人格呈現(xiàn)依附型群體人格，這無疑與行政自由的追求相沖突。

三、借鑒后新公共管理理論提升基層政府社會治理能力

后新公共管理范式在西方諸多國家都早有實踐，并取得一定的成果，所以，它已經(jīng)逐步成為其他發(fā)達(dá)國家和地區(qū)開啟新一輪政府改革效仿的對象。雖然中西方在社會發(fā)展、政治體制等方面存在著巨大的差異，但是在解決問題的理念上擁有相似之處。因此，借鑒后新公共管理范式中的思維來解決我國基層政府構(gòu)建和諧社會中存在的不足，也是具有一定可行性的嘗試。

1.推動數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化信息管理以構(gòu)建無縫隙公共服務(wù)組織模式目前我國雖然實行了電子政務(wù)，建設(shè)了數(shù)字化信息共享平臺，但是大多基層政府還處于初級階段，基層政府的數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)嚴(yán)格鎖定在本部門或者是縱向的溝通路徑，基層政府部門之間橫向和縱向上的信息障礙和壁壘，嚴(yán)重制約了公共信息的共享。而現(xiàn)代化的社會管理需要借助和發(fā)揮現(xiàn)代化的高科技手段的作用，這就需要基層政府一方面建立有效的信息溝通渠道，如建立各種電子門戶系統(tǒng)，允許重要信息、可共享信息的流動性并加快其更新速度；另一方面，通過在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部建立一種常規(guī)做法如“開發(fā)新的知識，為日常問題開列出解決方案”[4]來逐漸培養(yǎng)和樹立牢固的知識共享理念，從而建立數(shù)字化的信息處理平臺，做到信息資源共享?；鶎诱梢灾贫ㄕw性戰(zhàn)略，為官僚制政府組織模式和過度分權(quán)造成的條塊分割、部門各自為政的組織狀態(tài)祛魅，實現(xiàn)和逐漸崛起的社會力量一道進行社會管理模式。

2.推動基層社會管理的多元組織體系，提高服務(wù)品質(zhì)服務(wù)型政府的建構(gòu)需要轉(zhuǎn)變基層政府的職能。為了更好地實現(xiàn)基層政府的價值，體現(xiàn)公共行政的本質(zhì)，就要充分發(fā)揮公共事業(yè)組織、非政府組織、民眾以及私營組織等多元組織的優(yōu)勢和作用，按照政府部門的目標(biāo)和服務(wù)的性質(zhì)、類別，建立起多元主體并存的組織體系。一方面通過培養(yǎng)和發(fā)展非營利性組織，發(fā)揮其可以進行社會服務(wù)的功能，讓其參與公共政策制定與實施，使其成為政府與公眾溝通的重要紐帶和社會矛盾的調(diào)節(jié)器，從而促進社會的和諧發(fā)展；另一方面，通過寬松的環(huán)境讓組織呈現(xiàn)多元化發(fā)展，使能夠為社會提供公共服務(wù)的組織異質(zhì)化、多元化，從而滿足公眾不同的需求和提高政府的服務(wù)品質(zhì)。

3.完善和優(yōu)化公眾參與機制，改善基層政府生產(chǎn)力目前我國公眾參與渠道狹窄，參與機制建設(shè)相對滯后，基層政府亟需完善和優(yōu)化公眾參與機制以提高基層政府生產(chǎn)力，成為靈活的回應(yīng)性政府。基層政府應(yīng)注重建設(shè)公眾參與渠道：一方面，要營造公眾參與的良好環(huán)境。通過當(dāng)?shù)匦侣劵蛘咂渌蟊妭髅?，讓公眾對社會管理的過程有深入了解，讓公眾實質(zhì)性地參與到社會管理的過程中。另一方面，拓寬公眾參與的渠道，建立立體式的公眾參與網(wǎng)絡(luò)。已有的市民接待日、信訪制度、聽證會等形式的公眾參與產(chǎn)生了一定的影響，提升了公眾參與社會管理的意識，但是，更多的公眾參與流為一種形式主義。目前，我們處于網(wǎng)絡(luò)時代，可以利用信息技術(shù)，挖掘網(wǎng)絡(luò)力量，建立、健全網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)公眾與政府的互動機制，從而做到以“公民為導(dǎo)向”，提高基層政府的代表性和服務(wù)品質(zhì)。

4.回歸公共行政價值，推動基層政府公共價值觀和獨立人格的提升如果說通過引進后新公共管理或者其他先進的管理技術(shù)來改善目前我國基層政府存在的問題，那么這些技術(shù)只能被稱為治病的“標(biāo)”，要想使這些方法能夠達(dá)到其目的，必須尋找到服務(wù)型政府的本質(zhì)和公共行政的本質(zhì)。因為服務(wù)型政府建設(shè)過程中出現(xiàn)的各種問題其實都源于基層政府及公務(wù)人員公共價值的迷失。基層政府在追求效率、追求政府績效的過程中迷失了自己，忘卻了公共行政的本質(zhì)，丟棄了公共價值觀和其相應(yīng)的行政人格。而公共行政的價值理念強調(diào)公共利益、社會責(zé)任、公民權(quán)、社會公平與正義等基本的公共價值觀。所以，基層政府應(yīng)該著力去通過一些途徑以樹立部門文化，培養(yǎng)公務(wù)人員的集體感、共同價值觀、公正性以及共同愿景。另外，還可以采用責(zé)任承諾制，將公務(wù)人員的目標(biāo)和績效進行實質(zhì)性的鏈接，接受民眾監(jiān)督，從而強化無縫隙基層政府服務(wù)，最終推動基層政府公共價值觀的提升以及基層政府生產(chǎn)力的提高。