流浪兒童救援問題思考
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(一)流浪兒童的定義
流浪未成年人(以下簡(jiǎn)稱流浪兒童)在國(guó)外也被稱作“streetboy”,指的是那些整日流浪街頭,以乞討為主要手段生活的未成年人。雖然有關(guān)流浪兒童的定義有很多,但都大同小異,在核心的問題上基本達(dá)成一致的看法。筆者比較認(rèn)同我國(guó)政府對(duì)流浪未成年人范圍的界定,根據(jù)我國(guó)政府的官方定義,流浪未成年人應(yīng)是指年齡在18周歲以下、脫離家庭或者監(jiān)護(hù)人流落于社會(huì)超過24小時(shí),并且基本生活條件無法得到保障而陷入生存困境。根據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示,我國(guó)目前大約有一百多萬的流浪兒童。
(二)流浪兒童的特點(diǎn)
流浪兒童是一個(gè)特殊的群體,他們較之于一般的兒童既有一定的共性也存在著很多的不同之處。
1•辨別是非能力的不足。流浪兒童都處于十八周歲以下,而且根據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示,年齡在7至13周歲的占總數(shù)的八成以上,其中男女比例又大致為5:1。處于這個(gè)時(shí)期的兒童,對(duì)外界的感知和認(rèn)識(shí)還處于一個(gè)較低的水平,自身的辨別能力很差。
2•行為特點(diǎn)。處于這個(gè)年齡段的兒童所具有的共同特點(diǎn)就是喜歡對(duì)外界事物的模仿,做事易沖動(dòng)、自身的情緒難以控制等。
3•社會(huì)經(jīng)歷復(fù)雜。根據(jù)調(diào)查顯示,流浪兒童中有七成以上的是屬于反復(fù)流浪或長(zhǎng)期流浪,這些兒童在長(zhǎng)期的流浪過程中比一般的兒童接觸到的社會(huì)環(huán)境要復(fù)雜的多,幾乎他們每個(gè)人都有一段復(fù)雜的人生經(jīng)歷。受環(huán)境影響或是成年流浪群體的影響,在長(zhǎng)期的流浪過程中多數(shù)流浪兒童也逐漸染上了一些不良的習(xí)慣,如抽煙、講臟話、撒謊、打架斗毆等。此外,由于流浪兒童長(zhǎng)期處于一種“以人格換生存”的環(huán)境中,多半的流浪兒童出現(xiàn)了一定的人格異化、心理扭曲等問題,甚至養(yǎng)成了對(duì)社會(huì)、對(duì)一般人的仇視心理。
(三)全國(guó)流浪兒童救助保護(hù)概況
兒童是祖國(guó)的未來,針對(duì)兒童的教育管理尤為重要,因此,針對(duì)流浪兒童的救助管理工作也歷來備受國(guó)家的重視。根據(jù)民政部2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告,截至2009年底,全國(guó)各類收養(yǎng)性單位共收養(yǎng)兒童11•5萬人,比上年增長(zhǎng)27•8%。全國(guó)獨(dú)立兒童福利機(jī)構(gòu)303個(gè),比上年增加13個(gè),床位4•4萬張,比上年增長(zhǎng)9•1%。此外,我國(guó)自上世紀(jì)九十年代開始在一些城市試辦流浪未成年人救助保護(hù)中心,至2009年底,全國(guó)有流浪兒童救助保護(hù)中心116個(gè),床位0•4萬張。全年救助城市生活無著的流浪乞討未成年人14•5萬人次。據(jù)調(diào)查,目前全國(guó)絕大多數(shù)流浪未成年人救助保護(hù)中心針對(duì)流浪未成年人的救助管理工作存在著工作程序千篇一律(救助—送返—再次流浪—再次送返)、救助內(nèi)容單一(只提供基本的食宿)、救助數(shù)量不斷攀升但救助成果微乎其微(反復(fù)流浪)等問題,就實(shí)際的救助效果來看,十分的不理想,反復(fù)救助現(xiàn)象嚴(yán)重,甚至在一些城市,某些流浪兒童成了救助管理站的?？?這在一定程度上了也打擊了工作人員的積極性。
二、流浪兒童強(qiáng)制救助的必要性
(一)強(qiáng)制救助本質(zhì)上是符合兒童的自身成長(zhǎng)的需要
政協(xié)委員濮存昕提出對(duì)流浪兒童實(shí)施強(qiáng)制救助時(shí),學(xué)術(shù)界立即展開了廣泛的討論,眾說紛紜。有人認(rèn)為實(shí)施強(qiáng)制救助是侵犯兒童人權(quán)的行為,筆者對(duì)此有不同的看法,如果說對(duì)流浪兒童的保護(hù)性強(qiáng)制救助措施是對(duì)其人權(quán)的侵犯,那么我們就能眼睜睜的看著他們?cè)馐芨鞣N非人待遇甚至失去生命嗎?如果一個(gè)人連起碼的生命權(quán)都沒有了,何談人權(quán)?根據(jù)馬斯洛的需求層次理論,個(gè)人的安全需求也是優(yōu)先于尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)等需求的。我們這里所講的強(qiáng)制救助實(shí)質(zhì)上是一種保護(hù)性的措施,是為了讓流浪兒童免受饑寒交迫之苦,積極主動(dòng)的給兒童提供一個(gè)避難的場(chǎng)所。目的是為了保證流浪兒童擁有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的生活環(huán)境,維護(hù)其起碼的生命權(quán),有了生命權(quán)才可以談到其他的權(quán)利如人權(quán)等。因此,筆者認(rèn)為,強(qiáng)制救助不僅不是對(duì)流浪兒童人權(quán)的侵犯,反而是為了更好的維護(hù)流浪兒童的人權(quán)。從本質(zhì)上來說,對(duì)流浪兒童實(shí)施保護(hù)性的強(qiáng)制救助是符合《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》等相關(guān)法律的。
(二)強(qiáng)制救助符合流浪兒童的自身的特點(diǎn)
流浪兒童由于年齡小、文化程度低、表達(dá)能力欠缺、表達(dá)渠道狹窄等多重原因決定了這一群體話語權(quán)的喪失和自身意愿的難以表達(dá),直接導(dǎo)致流浪兒童的弱勢(shì)處境愈演愈烈。針對(duì)這樣一群弱勢(shì)群體,政府應(yīng)該變“坐等求助”為“主動(dòng)救助”,積極主動(dòng)的對(duì)流浪兒童實(shí)行救助保護(hù),盡早的讓流浪兒童脫離不良的生活環(huán)境,得到妥善的安置。
(三)強(qiáng)制救助符合流浪兒童所處的環(huán)境的要求
流浪兒童外出流浪的原因有多種,如經(jīng)濟(jì)貧困、家庭暴力、教育失當(dāng)、自身貪玩等。在外出流浪的過程中,流浪兒童多半會(huì)結(jié)伴而行,有自己的小團(tuán)體,但是這些小團(tuán)體通常會(huì)被一些個(gè)人或組織所操控。根據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示,流浪兒童中有八成以上屬于被不法分子、非法組織控制,這些人利用兒童的畏懼心理常常逼迫他們乞討,為自己牟利。近年來,全國(guó)拐賣犯罪活動(dòng)非常猖獗,受害人及受害家庭數(shù)以萬計(jì),不法分子通過拐賣兒童,對(duì)其進(jìn)行人為的致殘,然后賣給犯罪組織繼而強(qiáng)迫兒童乞討,從中謀取私利。同樣,也有一些地方文化落后,人民愚昧,如安徽某村專門將本村的殘疾兒童出租給一些不法分子替他們乞討,從中收取租金,但是由于流浪兒童自身的自主性不夠或者對(duì)家庭的依賴程度較高等原因,他們無法尋求合適的方式來維護(hù)自己的利益。而強(qiáng)制救助則剛好彌補(bǔ)了這一不足,強(qiáng)制救助強(qiáng)調(diào)的首先就是“主動(dòng)救助”,通過強(qiáng)制救助,能夠及時(shí)有效的發(fā)現(xiàn)流浪兒童,進(jìn)而對(duì)其實(shí)行有效的救助。
三、強(qiáng)制救助可能面臨的挑戰(zhàn)
(一)監(jiān)護(hù)權(quán)與法律責(zé)任的承擔(dān)
根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定,監(jiān)護(hù)權(quán)是指監(jiān)護(hù)人對(duì)于未成年人和精神病人等無民事行為能力人和限制行為能力人的人身權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益所享有的監(jiān)督、保護(hù)的身份權(quán)。是對(duì)于無民事行為能力和限制民事行為能力的未成年人和成年精神病人的合法權(quán)益實(shí)施管理和保護(hù)的法律資格。實(shí)行強(qiáng)制救助后所面臨的首要問題就是監(jiān)護(hù)權(quán)的所有權(quán)問題,因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)目前的法律規(guī)定,未成年人的首要通常也是唯一的監(jiān)護(hù)人為其父母。實(shí)行強(qiáng)制救助,從一定程度上來說就是對(duì)其父母的監(jiān)護(hù)權(quán)的剝奪,但據(jù)筆者所知,目前我國(guó)在這方面的法律法規(guī)還不夠完善。根據(jù)法律規(guī)定,監(jiān)護(hù)權(quán)的所有人要對(duì)被監(jiān)護(hù)人的行為承擔(dān)一定的責(zé)任,如果實(shí)行強(qiáng)制救助后,在救助保護(hù)過程中,流浪兒童有違法等行為的發(fā)生,責(zé)任該由誰承擔(dān)?這也是一個(gè)值得思考的問題。
(二)政府各部門職權(quán)的交叉
一旦實(shí)行強(qiáng)制救助,將涉及到公安、城管、民政等多個(gè)政府部門之間的權(quán)力交叉,政府部門之間的合作是很重要的一環(huán)。強(qiáng)制救助的主體應(yīng)該是各地的救助管理站或未成年人救助保護(hù)中心,如果要實(shí)施強(qiáng)制救助,必然賦予救助管理站一定的行政執(zhí)法權(quán),而公安、城管等部門也擁有這方面的行政執(zhí)法權(quán),勢(shì)必會(huì)引起權(quán)力劃分不夠明確、責(zé)任歸屬不夠清晰和遇事推諉扯皮等現(xiàn)象,不利于整個(gè)救助管理事業(yè)的發(fā)展。
(三)面臨制度異化的挑戰(zhàn)
《救助管理辦法》的前身《收容遣送制度》正是由于在長(zhǎng)期的施行過程中,執(zhí)行者不斷的擴(kuò)大收容范圍、違背制度的初衷導(dǎo)致了制度的異化,并最終促使了“孫志剛事件”的發(fā)生,這項(xiàng)制度終于得以終止。實(shí)施《救助管理辦法》幾年來,有些地方的城管、公安部門又在不同程度的重演著救助度下的角色,如廣州市就曾為整改市容市貌,當(dāng)?shù)毓病⒊枪懿块T強(qiáng)行將流浪乞討人員送至救助管理站,而根據(jù)《救助管理辦法》的規(guī)定,公安、城管等部門只能是協(xié)助民政部門做好相關(guān)救助工作,在執(zhí)勤時(shí)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員有告知、引導(dǎo)至救助管理站的義務(wù),換言之,如今的公安、城管部門的權(quán)力和一個(gè)普通的公民無二,他們并沒有權(quán)力對(duì)流浪乞討人員采取強(qiáng)制措施。因此,不少學(xué)者擔(dān)心如果不對(duì)目前的相關(guān)現(xiàn)象引起警覺,難免會(huì)出現(xiàn)在“新制度”下行“舊事”的現(xiàn)象。筆者對(duì)強(qiáng)制救助的看法是,強(qiáng)制救助一旦形成制度性的政策,在長(zhǎng)期的施行過程中,制度的執(zhí)行者是否能一如既往的秉承“強(qiáng)制救助”的宗旨和目標(biāo)開展工作,如果肆意擴(kuò)大執(zhí)行者的行政執(zhí)法權(quán),“強(qiáng)制救助制度”很可能重蹈《收容遣送制度》的覆轍,面臨著制度異化的挑戰(zhàn)。
四、做好強(qiáng)制救助工作的幾個(gè)必要條件
(一)法律法規(guī)的支持
強(qiáng)制救助工作要想得以順利的開展,首先必須有相關(guān)的法律法規(guī)的支持。建議國(guó)家立法部門,應(yīng)該聯(lián)合民政、公安、城管等多個(gè)部門進(jìn)行協(xié)調(diào),廣泛征求社會(huì)意見,在此基礎(chǔ)上對(duì)強(qiáng)制救助的具體實(shí)施細(xì)節(jié)做一一規(guī)范,為強(qiáng)制救助工作提供一個(gè)可靠的法律依據(jù)。
(二)必要的資金投入
強(qiáng)制救助并非是一勞永逸的,它是一個(gè)長(zhǎng)期的、緩慢的過程,在此過程中,為了兒童的身心健康發(fā)展,國(guó)家必然要投入大量的資金予以保障救助的后續(xù)工作能夠順利的開展。其中除了最基本的衣食住行方面的投入,還應(yīng)該包括兒童在教育發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的投入。
(三)專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)
再好的制度還要由人來實(shí)行,因此,要想搞好強(qiáng)制救助的工作,必然要求建立起一支業(yè)務(wù)素質(zhì)能力強(qiáng),技術(shù)過硬的專業(yè)化的人才隊(duì)伍,工作人員需要掌握教育學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法律等多種學(xué)科的知識(shí)。目前我國(guó)的社會(huì)工作專業(yè)人才緊缺,國(guó)家應(yīng)該在這個(gè)方面加大人才建設(shè)的力度,為社會(huì)救助管理事業(yè)培養(yǎng)出更多的人才。
(四)政府各部門之間的分工與合作
強(qiáng)制救助工作的開展涉及眾多部門,如民政、衛(wèi)生、公安、城管、司法等,不僅要求各級(jí)政府部門在縱向上能夠合作一致,同樣要求同級(jí)政府的各個(gè)部門在橫向上也能力往一處使,在具體的執(zhí)行過程中各個(gè)部門之間能夠同心協(xié)力,齊抓共管,只有這樣,才能做好強(qiáng)制救助工作。但是,目前我國(guó)政府存在機(jī)構(gòu)龐雜、人員混雜,行政程序冗繁等嚴(yán)重問題,因此,各級(jí)政府或同級(jí)政府各個(gè)部門之間的合作將成為本項(xiàng)工作開展的一個(gè)突破口。
