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一、法律監(jiān)管體系與產(chǎn)權(quán)法律基礎(chǔ)建設(shè)問(wèn)題

在法律監(jiān)管體系方面，我國(guó)通過(guò)修訂和新增一系列關(guān)于資本市場(chǎng)管理的法律法規(guī)，大體上已形成了以法律為主體，相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件為補(bǔ)充，全方位、多層次的資本市場(chǎng)監(jiān)管的法規(guī)體系。這些法律法規(guī)對(duì)于保障資本市場(chǎng)的正常穩(wěn)定運(yùn)行起到了積極的作用。但是，毋庸諱言，當(dāng)前我國(guó)資本市場(chǎng)的法制建設(shè)和監(jiān)管依然存在以下不足：

1.重政策、輕法律。在政策與法律之間，我國(guó)資本市場(chǎng)的監(jiān)管在一定程度和一定范圍存在著重政策、輕法律，甚至以政策代替法律的現(xiàn)象。由于中國(guó)政體的特殊性和對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的路徑依賴，政策對(duì)資本市場(chǎng)的影響既深又廣，大到對(duì)資本市場(chǎng)的定位、公司治理結(jié)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)改制、每年的發(fā)行計(jì)劃、上市公司股改等，小到某一時(shí)期股市的漲跌和某一方面的技術(shù)問(wèn)題。中國(guó)資本市場(chǎng)的政策不僅采用紅頭文件形式，而且還經(jīng)常以人民日?qǐng)?bào)社論、評(píng)論員文章、領(lǐng)導(dǎo)人講話等形式出現(xiàn)。一般說(shuō)來(lái)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策不僅可與法律制度相得益彰，而且政策的靈活性與具體性還能彌補(bǔ)法律的原則性和相對(duì)滯后性之不足。但是重政策、輕法律，甚至以政策代替法律不僅會(huì)使中國(guó)資本市場(chǎng)缺乏穩(wěn)定性，還會(huì)影響到中國(guó)資本市場(chǎng)的對(duì)外開放和國(guó)際化進(jìn)程。然而令人擔(dān)憂的是，中國(guó)資本市場(chǎng)的政策不僅種類繁多，政出多門，有的甚至相互矛盾，而且政策突破法律框架的現(xiàn)象在一些部門和一些地方還時(shí)有發(fā)生。

2.重立法，輕執(zhí)法。這主要是由于以下原因所致：首先是中國(guó)資本市場(chǎng)的違法行為牽涉面廣，往往上至中央部委，下至企業(yè)管理當(dāng)局，利益和人情結(jié)成錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，查處的難度很大。其次是部分問(wèn)題是早期不規(guī)范時(shí)期所遺留，這些問(wèn)題常常是地方政府認(rèn)可，企業(yè)當(dāng)局集體決定的，這使得執(zhí)法人員難以把握改革探索與經(jīng)濟(jì)犯罪的界限。再者，上市公司一般都是地方的經(jīng)濟(jì)支柱，處理經(jīng)濟(jì)犯罪常常會(huì)殃及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，執(zhí)法者往往會(huì)投鼠忌器。此外，缺乏詳細(xì)的、可操作的具體規(guī)范也是影響法律執(zhí)行力的一個(gè)原因。在法律責(zé)任的認(rèn)定問(wèn)題上，雖然《證券法》、《會(huì)計(jì)法》等有關(guān)法規(guī)對(duì)違反法律的責(zé)任人應(yīng)負(fù)的行政責(zé)任、刑事責(zé)任和民事責(zé)任方面都做了規(guī)定，但其違法行為如何認(rèn)定、怎樣追究責(zé)任人的民事責(zé)任，責(zé)任人之間的責(zé)任如何劃分等問(wèn)題幾乎沒(méi)有涉及，即便涉及也過(guò)于原則過(guò)于抽象，給司法實(shí)踐造成了較大的不確定性。

3.重部門立法，輕產(chǎn)權(quán)法律基礎(chǔ)建設(shè)。我國(guó)資本市場(chǎng)的一些相關(guān)管理機(jī)構(gòu)都熱衷于部門立法，究其原因，無(wú)外乎一個(gè)“利”字。雖然我國(guó)的法律都由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，但是一些法律主要是由部門參與組織和起草，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的。各部門在參與起草時(shí)更多的是考慮本部門的利益，并通過(guò)法律的形式予以確認(rèn)。由于這些基礎(chǔ)性法律遲遲未能出臺(tái)，已使得資本市場(chǎng)的發(fā)展受限。

二、現(xiàn)行行政監(jiān)管體制與交易所定位問(wèn)題

在行政監(jiān)管方面，我國(guó)資本市場(chǎng)目前實(shí)行的是集中統(tǒng)一監(jiān)管模式，即日常的行政監(jiān)管由中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其所屬機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)資本市場(chǎng)直接管理，證券交易所作為中國(guó)證監(jiān)會(huì)的直屬機(jī)構(gòu)也承擔(dān)著大量的行政監(jiān)管職能。與此前的以地方政府監(jiān)管為主的模式和中央相關(guān)部委多頭管理的模式而言，現(xiàn)行集中統(tǒng)一監(jiān)管模式無(wú)疑是一個(gè)重大的進(jìn)步，它對(duì)我國(guó)資本市場(chǎng)的發(fā)展和規(guī)范資本市場(chǎng)會(huì)計(jì)信息起到了重要的保障作用，沒(méi)有這一模式監(jiān)管體制的實(shí)施，中國(guó)就難以防范重大的金融風(fēng)險(xiǎn)，也難以發(fā)揮資本市場(chǎng)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要作用，但是，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)管體制也暴露出諸多問(wèn)題，其中集中體現(xiàn)為行政權(quán)力分配和交易所定位問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下方面：

1.監(jiān)管體系的名義統(tǒng)一與資本市場(chǎng)的實(shí)際分割。這一矛盾主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是證監(jiān)會(huì)權(quán)威性不高，雖然具有統(tǒng)一監(jiān)管的職責(zé)，但實(shí)際難以達(dá)到統(tǒng)一監(jiān)管效果。二是現(xiàn)行法律規(guī)定使得資本市場(chǎng)的實(shí)際分割合法化。由于多頭監(jiān)管，資本市場(chǎng)會(huì)計(jì)信息和會(huì)計(jì)信息披露問(wèn)題也會(huì)存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題。從實(shí)際監(jiān)管分工看，財(cái)政部負(fù)責(zé)國(guó)債的發(fā)行和管理，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)企業(yè)債券的發(fā)行審批，人民銀行負(fù)責(zé)企業(yè)債券的利率核定，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)企業(yè)債券的上市監(jiān)管，這種多頭管理的格局既分散了監(jiān)管力量，加大了政策協(xié)調(diào)難度，又造成了當(dāng)前銀行間債券市場(chǎng)、交易所債券市場(chǎng)與憑證式國(guó)債市場(chǎng)相互分割的問(wèn)題。

2.監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管權(quán)力及對(duì)其監(jiān)管的缺乏。相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，作為中國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管當(dāng)局的中國(guó)證監(jiān)會(huì)存在著這樣的矛盾：一方面缺乏足夠的權(quán)威性，缺乏相應(yīng)的權(quán)力。面對(duì)中國(guó)資本市場(chǎng)的會(huì)計(jì)信息失真、會(huì)計(jì)舞弊以及證券價(jià)格操縱等問(wèn)題，中國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管效果并不理想。原因是多方面的，但是行政執(zhí)法權(quán)相對(duì)不足也是影響監(jiān)管效果的原因之一。例如《證券法》修改前，證券監(jiān)管部門在稽查工作中沒(méi)有強(qiáng)制傳喚權(quán)，沒(méi)有銀行賬戶的查詢、凍結(jié)權(quán)，也沒(méi)有與檢察院、法院、工商、稅務(wù)、海關(guān)等執(zhí)法部門建立有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。盡管2005年10月修改后的《證券法》賦予了證監(jiān)會(huì)“凍結(jié)或者查封”權(quán)，但須經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。這說(shuō)明我國(guó)證券監(jiān)管權(quán)限仍然是一種重在控制的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。另一方面證監(jiān)會(huì)又擁有過(guò)大的權(quán)力，而且缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，對(duì)官員的工作也沒(méi)有建立問(wèn)責(zé)制度。實(shí)行集中統(tǒng)一的行政監(jiān)管體制后，中國(guó)證監(jiān)會(huì)包攬了從市場(chǎng)準(zhǔn)入、證券發(fā)行與流通、機(jī)構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)范圍的審查到市場(chǎng)規(guī)則的制定所有方面的權(quán)力，更為嚴(yán)重的是，這些權(quán)力的運(yùn)行是封閉的、不透明的和缺乏有效監(jiān)督的，這也是造成監(jiān)管腐敗的主要原因之一。

3.交易所本質(zhì)上的自律組織與實(shí)際上的行政監(jiān)管延伸機(jī)構(gòu)。交易所是資本市場(chǎng)中的一種特殊經(jīng)濟(jì)組織形式，它既是一個(gè)集中交易的場(chǎng)所，又是由眾多證券從業(yè)機(jī)構(gòu)組成的市場(chǎng)中介組織；既是具體監(jiān)管上市企業(yè)、證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和證券市場(chǎng)交易行為的一線監(jiān)管機(jī)構(gòu)，又是受政府管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管的主要對(duì)象。但是，盡管交易所也具有監(jiān)管職能，它與政府行政監(jiān)管是具有本質(zhì)區(qū)別的。從功能上講，交易所是一個(gè)自律組織，它的監(jiān)管應(yīng)屬于證券業(yè)的自我監(jiān)管。具體而言，交易所監(jiān)管職責(zé)具有如下特征：其一，證券交易所對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管本質(zhì)上屆于一種自律性管理。在政府沒(méi)有介入市場(chǎng)監(jiān)管之前，交易所自律性管理特別是通過(guò)會(huì)員的保薦和自身對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)信息的審核是長(zhǎng)期以來(lái)維持市場(chǎng)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)。其二，證券交易所的自律性管理具有契約性。證券交易所與交易所會(huì)員、上市公司之間的基礎(chǔ)性關(guān)系為契約關(guān)系。交易所與其會(huì)員的關(guān)系由交易所章程調(diào)整，章程也帶有明顯的契約屬性。其三，交易所的監(jiān)管職責(zé)實(shí)質(zhì)上具有強(qiáng)制性。交易所自律管理的強(qiáng)制性具體表現(xiàn)在會(huì)員一旦違反自律規(guī)則，將受到自律組織章程及規(guī)則的制裁。上市公司一旦出現(xiàn)會(huì)計(jì)舞弊等問(wèn)題，就要承擔(dān)契約中規(guī)定的法律責(zé)任。資本市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變，充分發(fā)揮交易所的自律功能，對(duì)及時(shí)、靈活地處理資本市場(chǎng)的各種問(wèn)題至關(guān)重要。在世界絕大部分國(guó)家，證券交易所都被定位為自律性組織，在資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)的英美等國(guó)，交易所雖被認(rèn)為具有公共管理職能，但并不要求交易所始終與政府處于同一立場(chǎng)來(lái)對(duì)市場(chǎng)參與者進(jìn)行管理，交易所更多的是作為政府體系之外的組織而存在的。即使是在一些政府主導(dǎo)型監(jiān)管模式的國(guó)家(如日本)也十分注意發(fā)揮交易所的自律功能。然而，我國(guó)對(duì)交易所的定位卻十分模糊。修改前的《證券法》第95條規(guī)定：“證券交易所是證券集中提供競(jìng)價(jià)交易場(chǎng)所的不以營(yíng)利為目的的法人?！奔葲](méi)有將之定位為自律機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有明確交易所的性質(zhì)是會(huì)員制還是公司制(雖然從《證券法》第98條我們可以勉強(qiáng)理解為會(huì)員制)，2005年修改后的《證券法》雖將交易所定位為“實(shí)行自律管理的法人”，但第107條關(guān)于證券交易所總經(jīng)理“由國(guó)務(wù)院證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)任免”的規(guī)定和第5章的其他條款卻暴露了交易所不過(guò)是假自律機(jī)構(gòu)之名的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，國(guó)家對(duì)交易所賦予了許多行政監(jiān)管職責(zé)。實(shí)際上，這種名為加強(qiáng)監(jiān)管的矛盾定位反而降低了交易所的監(jiān)管功能。

三、行業(yè)自律與協(xié)會(huì)功能的發(fā)揮問(wèn)題

行業(yè)自律是資本市場(chǎng)的重要保證之一。在西方資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府介入資本市場(chǎng)行政監(jiān)管之前，資本市場(chǎng)主要靠各參與主體和行業(yè)協(xié)會(huì)，如注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)、證券交易所進(jìn)行自我約束的。政府加強(qiáng)行政監(jiān)管后，這些機(jī)構(gòu)仍然發(fā)揮著重要的不可替代的作用。盡管我國(guó)也建立了證券業(yè)協(xié)會(huì)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，但是本文的研究表明，從某種意義而言，中國(guó)資本市場(chǎng)并沒(méi)有真正意義上的自律組織，這些所謂的自律機(jī)構(gòu)的職責(zé)大都發(fā)生了異化，對(duì)資本市場(chǎng)的監(jiān)管效率大為降低。

1.協(xié)會(huì)名為自律機(jī)構(gòu)，實(shí)際為準(zhǔn)政府組織。中國(guó)資本市場(chǎng)的行業(yè)協(xié)會(huì)，無(wú)論是證券業(yè)協(xié)會(huì)還是注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，雖名為自律機(jī)構(gòu)，實(shí)際上不過(guò)是假自律之名的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。例如注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，《中華人民共和國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》對(duì)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)界定為“依法取得社會(huì)團(tuán)體法人資格”的社團(tuán)法人，并未明確注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)是否為自律性的組織，1996年通過(guò)的《中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)章程》，同樣也未注明，在該章程第3條載明，協(xié)會(huì)的宗旨是：服務(wù)、監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)。實(shí)際上，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)在我國(guó)并非一個(gè)真正的行業(yè)自律性組織，而是財(cái)政部門的一個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，它與財(cái)政部門之間是垂直管理關(guān)系，其官員由財(cái)政部門委派。在2002年12月前，國(guó)家財(cái)政部一直是委托中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)(以下簡(jiǎn)稱中注協(xié))對(duì)全國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行行政管理，直到2002年受美國(guó)通過(guò)《索克斯法案》的影響，財(cái)政部才終止了對(duì)中注協(xié)的委托行政管理職能。2004年中注協(xié)網(wǎng)站的介紹才明確承認(rèn)中注協(xié)是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的自律管理組織。近年，雖然中注協(xié)正不斷朝自律組織的角色轉(zhuǎn)換，但實(shí)際上財(cái)政部門與中注協(xié)的關(guān)系依然非常模糊。注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)功能的錯(cuò)位，會(huì)計(jì)監(jiān)管體制的不順，致使其自律功能未能得到充分的發(fā)揮。證券業(yè)協(xié)會(huì)的情況也大體如此。雖然《中華人民共和國(guó)證券法》第174條明確規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券業(yè)的自律性組織，是社會(huì)團(tuán)體法人?！辈?duì)其職責(zé)進(jìn)行了界定，但實(shí)際上，像中注協(xié)與財(cái)政部的關(guān)系一樣，中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)與中國(guó)證監(jiān)會(huì)也是藕斷絲連。

2.自律功能的弱化與監(jiān)管效率的降低。行政監(jiān)管當(dāng)局將行業(yè)協(xié)會(huì)準(zhǔn)政府化和交易所賦予更多的行政監(jiān)管職能本意是為了提高監(jiān)管效率，然而往往事與愿違。究其原因，主要是政府強(qiáng)化行政監(jiān)管在一定程度上使得法律監(jiān)管、行政監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管三位一體的立體監(jiān)管模式失去應(yīng)有的制度安排效用。行政監(jiān)管的非正常強(qiáng)化，勢(shì)必會(huì)造成法律監(jiān)管和自律監(jiān)管弱化。特別是上市公司、證券公司和交易所各自內(nèi)部自律和相互之間的制衡關(guān)系破壞后，使得政府成為所有矛盾的焦點(diǎn)和其他資本市場(chǎng)參與主體共同博弈的對(duì)象，最終的結(jié)果是：監(jiān)管成本增加，監(jiān)管效率降低，政府威信下降。

四、建議

從上文分析可知，中國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管體系自身的缺陷對(duì)資本市場(chǎng)會(huì)計(jì)信息和資本市場(chǎng)發(fā)展所產(chǎn)生的損害不容忽視。要提高資本市場(chǎng)的效率就必須完善資本市場(chǎng)的監(jiān)管體系，從法律制度、行政監(jiān)管體制和行業(yè)自律等系統(tǒng)進(jìn)行全方位、立體化的監(jiān)管。具體建議如下：

1.強(qiáng)化法律監(jiān)管。首先要進(jìn)行規(guī)范化、制度化管理，盡量減少用政策于預(yù)資本市場(chǎng)的運(yùn)行。其次要健全資本市場(chǎng)的法律體系，及時(shí)推出《物權(quán)法》和《民商法》，并將公司治理、投資者保護(hù)、咨詢公司管理、投資公司管理等方面管理的內(nèi)容上升到法律層次，以提高信息披露監(jiān)管法律體系的權(quán)威性。一方面要注意維護(hù)法律的權(quán)威性，建立更公平、更具有可操作性的規(guī)范，使博弈各方都能得到合作利益；另一方面還要加大法律監(jiān)管的力度，嚴(yán)格執(zhí)法，提高違規(guī)成本，消除各方違規(guī)的經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)。

2。改革現(xiàn)行行政監(jiān)管體制。要搞好資本市場(chǎng)，不僅要合理分配監(jiān)管權(quán)限，減少市場(chǎng)人為分割的現(xiàn)象，而且要保障資本市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，要賦予監(jiān)管機(jī)關(guān)獨(dú)立的地位。目前中國(guó)證監(jiān)會(huì)只是隸屬于國(guó)務(wù)院的一個(gè)事業(yè)單位，要監(jiān)管國(guó)務(wù)院有關(guān)部委，從制度設(shè)計(jì)上就是一個(gè)缺陷。建議恢復(fù)國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)，并賦予其更高的級(jí)別和行使與相關(guān)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)權(quán)力；或者成立一個(gè)金融監(jiān)管委員會(huì)，將分別監(jiān)管銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的各監(jiān)督委員會(huì)統(tǒng)一起來(lái)，以免監(jiān)管權(quán)限分割，留下盲區(qū)。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)證券監(jiān)督機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督，并使證券監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)督、行政立法和規(guī)則的制定盡量公開化、透明化，防止權(quán)力尋租。

3.充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和交易所的自律功能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，行業(yè)協(xié)會(huì)雖然只是民間組織，既無(wú)司法監(jiān)督權(quán)，也無(wú)行政管理權(quán)，但行業(yè)自律有法律監(jiān)管和行政監(jiān)管難以替代的三大功能。其一是認(rèn)證。通過(guò)提高執(zhí)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，加強(qiáng)資格認(rèn)證來(lái)保持其權(quán)威性和純潔性。其二是懲罰。通過(guò)嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和道德準(zhǔn)則，運(yùn)用自律處罰、業(yè)務(wù)研討、質(zhì)量評(píng)價(jià)、專業(yè)指引等手段來(lái)解決行業(yè)中存在的問(wèn)題。如果發(fā)現(xiàn)有違反行業(yè)規(guī)范、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、損害同行和客戶利益的會(huì)員，協(xié)會(huì)便會(huì)采取懲罰措施，諸如：取消會(huì)員資格、行業(yè)禁止、甚至向法庭起訴等手段。其三是獎(jiǎng)勵(lì)與教育。這樣既可提高會(huì)員的素質(zhì)和公眾關(guān)于該行業(yè)對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)的認(rèn)識(shí)，又能鼓勵(lì)更多的業(yè)內(nèi)人士取得相似的業(yè)績(jī)。這些都是行政監(jiān)管難以發(fā)揮效用功能，因此，我國(guó)在發(fā)展資本市場(chǎng)時(shí)要使行業(yè)協(xié)會(huì)真正成為一個(gè)自律組織，而不是成為一個(gè)準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。關(guān)于證券交易所，我們要還其自律機(jī)構(gòu)的本來(lái)面目，恢復(fù)其首發(fā)審核權(quán)，并逐漸淡化其現(xiàn)有的行政監(jiān)管色彩。

參考文獻(xiàn)：

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