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「內(nèi)容提要」農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)司最近就糧食補(bǔ)貼方式改革問題，對(duì)安徽、河南、湖北和吉林四省作了調(diào)查，本文是對(duì)有關(guān)情況的整理分析并進(jìn)而提出了有關(guān)糧食補(bǔ)貼方式改革的政策建議。

「關(guān)鍵詞」糧食補(bǔ)貼/方式/調(diào)查報(bào)告/政策建議

一、糧食補(bǔ)貼方式的具體做法

1998年起，為了確保糧改“三項(xiàng)政策”，特別是“敞開收購(gòu)”政策的落實(shí)，從中央到地方都建立了糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)因敞開收購(gòu)農(nóng)民余糧而形成的超正常周轉(zhuǎn)庫(kù)存糧食，實(shí)行占用貸款利息及保管費(fèi)支出的財(cái)政補(bǔ)貼制度。這對(duì)于確保按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)農(nóng)民余糧，促進(jìn)糧食順價(jià)銷售，減輕企業(yè)政策性負(fù)擔(dān)，起到了重要的作用。但由于農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段，糧食供求關(guān)系發(fā)生了由長(zhǎng)期短缺變?yōu)榭偭炕酒胶狻⒇S年有余的根本性變化，這種主要對(duì)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)實(shí)行超儲(chǔ)利息費(fèi)用補(bǔ)貼的方式，不能有效解決糧食主產(chǎn)區(qū)長(zhǎng)期存在的庫(kù)存居高不下、價(jià)格背離供求、虧損繼續(xù)發(fā)生、企業(yè)依賴政府等突出問題。

為了探索新的解決途徑，2002年，安徽、吉林選擇了三個(gè)縣（安徽2個(gè)、吉林1個(gè)）進(jìn)行糧食補(bǔ)貼方式改革試點(diǎn)，河南、湖北省也調(diào)整糧食補(bǔ)貼政策，減少對(duì)流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，增加對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的直接補(bǔ)貼。安徽和吉林三縣市的試點(diǎn)可概括為“一取消、兩放開、一鎖定、一調(diào)整”?！耙蝗∠本褪遣辉侔幢Ｗo(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民余糧，取消在流通環(huán)節(jié)對(duì)新收購(gòu)糧食的補(bǔ)貼：“兩放開”就是放開糧食收購(gòu)價(jià)格，放開糧食購(gòu)銷市場(chǎng)：“一鎖定”就是鎖定老庫(kù)存、老掛帳：“一調(diào)整”就是將對(duì)糧食流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼調(diào)整為直接補(bǔ)貼農(nóng)民。國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)和其他糧食經(jīng)營(yíng)者公平進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)行隨行就市，按市場(chǎng)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民余糧，實(shí)現(xiàn)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的多元化。同時(shí)，繼續(xù)發(fā)揮國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)的主渠道作用，對(duì)國(guó)有糧食收購(gòu)企業(yè)老庫(kù)存、老掛帳等繼續(xù)實(shí)行原有政策。河南、湖北（在主產(chǎn)縣市）繼續(xù)實(shí)行按保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民余糧，同時(shí)通過下達(dá)保護(hù)價(jià)糧收購(gòu)計(jì)劃實(shí)行“限量”收購(gòu)，計(jì)劃內(nèi)糧食實(shí)行價(jià)差補(bǔ)貼政策。兩省不同的是，河南實(shí)行價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼，即把農(nóng)民應(yīng)得的補(bǔ)貼含在糧價(jià)內(nèi)支付給農(nóng)民。湖北實(shí)行價(jià)外補(bǔ)貼，即按照農(nóng)民交售的糧食數(shù)量，在市場(chǎng)價(jià)格之外，給予固定水平的價(jià)差補(bǔ)貼。

按照四省制定的不同補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，可以將已進(jìn)行的糧食補(bǔ)貼方式改革概括為“兩種類型，四種方式”：一種是安徽和吉林與糧食交售數(shù)量不掛鉤的直接補(bǔ)貼類型；在計(jì)算補(bǔ)貼水平方面，又分為按往年交售商品糧數(shù)量計(jì)算補(bǔ)貼和按計(jì)稅田畝以及計(jì)稅常產(chǎn)補(bǔ)貼兩種方式。另一種是河南和湖北實(shí)行的與糧食交售數(shù)量掛鉤的價(jià)差補(bǔ)貼類型，又分為河南的價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼和湖北的價(jià)外補(bǔ)貼兩種方式。

1.安徽、吉林的直接補(bǔ)貼政策。安徽來安縣、吉林東豐縣采取按商品糧數(shù)量對(duì)農(nóng)戶核定補(bǔ)貼的方式。來安縣根據(jù)4年（1997—2001年）保護(hù)價(jià)糧食平均收購(gòu)數(shù)量確定常年商品糧數(shù)量，再除以全縣計(jì)稅糧食常產(chǎn)總量，計(jì)算出綜合平均比例，作為固定系數(shù)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、戶享受補(bǔ)貼的糧食數(shù)量。東豐縣將玉米、水稻兩個(gè)品種的5年（1994—1998年）平均產(chǎn)量扣除農(nóng)戶自留糧，余下的為商品糧，再折算70％為補(bǔ)貼糧數(shù)量。兩省對(duì)試點(diǎn)縣確定價(jià)差的方法略有不同：安徽計(jì)算當(dāng)年保護(hù)價(jià)與上年市場(chǎng)收購(gòu)價(jià)之間的價(jià)差，為0.055元/斤，吉林依據(jù)2002年新糧集中上市預(yù)期市場(chǎng)糧價(jià)與保護(hù)價(jià)的價(jià)差水平測(cè)算，統(tǒng)一為0.045元/斤。據(jù)此，核定兩縣的補(bǔ)貼額分別為1780萬元（應(yīng)補(bǔ)貼量為3.2億斤）和2184萬元（應(yīng)補(bǔ)貼量為4.9億斤）。

安徽天長(zhǎng)市采取按“計(jì)稅地畝和計(jì)稅常產(chǎn)各占50％”進(jìn)行分?jǐn)偅瑢?duì)農(nóng)戶核定補(bǔ)貼的方式。即：首先把省里確定的商品糧總量分為兩部分，各占50％，即9566萬公斤，然后分別除以計(jì)稅土地面積（87.6萬畝）和計(jì)稅常產(chǎn)（4.8億公斤），得出109.2和0.2兩個(gè)系數(shù)1；再根據(jù)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的計(jì)稅土地面積和計(jì)稅常產(chǎn)，分別乘以各自的系數(shù)，得出各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照計(jì)稅土地面積和計(jì)稅常產(chǎn)分別應(yīng)該獲得補(bǔ)貼的商品糧數(shù)量；最后，把兩個(gè)數(shù)量加總，即為該鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該獲得補(bǔ)貼的商品糧數(shù)量；商品糧數(shù)量與補(bǔ)貼價(jià)差（0.055元/斤）相乘（該市為2215.4萬元），即得到該鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該獲得的糧食補(bǔ)貼總額；鄉(xiāng)鎮(zhèn)再以同樣的辦法將糧食補(bǔ)貼資金測(cè)算到戶。

無論是按計(jì)稅田畝、計(jì)稅常產(chǎn)或是商品糧數(shù)量方式，最終確定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，都不與農(nóng)民當(dāng)年生產(chǎn)和交售糧食數(shù)量掛鉤，補(bǔ)貼的發(fā)放也在收購(gòu)期間或收購(gòu)之后集中進(jìn)行（一般為一個(gè)月）。這種直接補(bǔ)貼與美國(guó)、歐盟實(shí)施的農(nóng)民收入直接補(bǔ)貼類似。

2.河南、湖北的價(jià)差補(bǔ)貼政策。河南省的價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼方式。即：按商品糧數(shù)量確定補(bǔ)貼糧食數(shù)量，將它與農(nóng)業(yè)稅折實(shí)數(shù)量和原定購(gòu)任務(wù)結(jié)合，通過兌現(xiàn)保護(hù)價(jià)，把農(nóng)民應(yīng)得的補(bǔ)貼含在價(jià)款內(nèi)支付給農(nóng)民。具體方法是：分解2000年度的66.6億斤定購(gòu)糧和2002年農(nóng)業(yè)稅折實(shí)糧51.37億斤，將兩項(xiàng)加總，再結(jié)合1999年、2000年、2001年三年各市保護(hù)價(jià)糧平均收購(gòu)量，綜合考慮，確定各市按保護(hù)價(jià)收購(gòu)夏糧的計(jì)劃數(shù)量，層層向下分解，落實(shí)到農(nóng)戶。省里確定的糧食保護(hù)價(jià)為0.53元/斤（混合三等小麥）。價(jià)格部門根據(jù)6、7、8三個(gè)月市場(chǎng)糧價(jià)，確定各地市同期夏糧市場(chǎng)價(jià)格。省財(cái)政根據(jù)保護(hù)價(jià)與市場(chǎng)糧價(jià)之間的差價(jià)和保護(hù)價(jià)糧食收購(gòu)量計(jì)算各地市糧食企業(yè)應(yīng)得到的價(jià)差補(bǔ)貼數(shù)額。這種與農(nóng)民實(shí)際生產(chǎn)和交售糧食數(shù)量掛鉤的補(bǔ)貼，由于含在保護(hù)價(jià)糧價(jià)款中兌現(xiàn)，稱為價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼。2003年河南省共安排7億元。

湖北省的價(jià)外補(bǔ)貼方式。該省對(duì)17個(gè)主產(chǎn)縣市按確定的商品糧數(shù)量實(shí)施定額補(bǔ)貼。主產(chǎn)縣市入圍標(biāo)準(zhǔn)是：前三年，中晚秈稻年均產(chǎn)量2億公斤以上，國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)中晚秈稻年均收購(gòu)量在0.5億公斤以上。確定17個(gè)主產(chǎn)縣市后，再根據(jù)其前三年中晚秈稻的收購(gòu)總量，明確實(shí)施價(jià)外補(bǔ)貼的糧食總量為15億公斤，占17個(gè)縣市前三年中晚秈稻年均收購(gòu)總量的90％以上。綜合考慮預(yù)期的市場(chǎng)價(jià)和農(nóng)民收益水平，確定保護(hù)價(jià)（由于市場(chǎng)放開，實(shí)際是目標(biāo)價(jià)格），再根據(jù)省財(cái)政糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的承受能力，把價(jià)差補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)確定為0.06元/公斤。按照產(chǎn)量和收購(gòu)量落實(shí)價(jià)外補(bǔ)貼糧數(shù)量2，農(nóng)民交售糧食的同時(shí)，兌現(xiàn)價(jià)差補(bǔ)貼。2002年湖北省共安排7億元。

無論是價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼或是價(jià)外補(bǔ)貼，最終確定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，都與農(nóng)民當(dāng)年生產(chǎn)和交售糧食數(shù)量掛鉤，補(bǔ)貼的發(fā)放也在整個(gè)收購(gòu)期間進(jìn)行。價(jià)外與價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼辦法的主要區(qū)別是，價(jià)外補(bǔ)貼采取按上年市場(chǎng)價(jià)和當(dāng)年保護(hù)價(jià)計(jì)算價(jià)差，價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼則按當(dāng)年市場(chǎng)價(jià)與保護(hù)價(jià)水平計(jì)算價(jià)差。

二、糧食補(bǔ)貼方式改革所產(chǎn)生的效果

從四省情況看，補(bǔ)貼政策執(zhí)行較好，達(dá)到了農(nóng)民基本滿意、企業(yè)基本滿意和政府基本滿意的初步效果。

1.農(nóng)民利益基本得到保障。糧食購(gòu)銷放開后，市場(chǎng)運(yùn)行基本平穩(wěn)，沒有出現(xiàn)賣糧難的問題。價(jià)格雖然有所下跌，但通過價(jià)差補(bǔ)貼，農(nóng)民賣糧收入與上年基本持平。地方反映，在2002年糧價(jià)持續(xù)低迷、多數(shù)主產(chǎn)區(qū)調(diào)低保護(hù)價(jià)、企業(yè)加大促銷壓庫(kù)任務(wù)的情況下，通過糧食補(bǔ)貼方式的改革，及時(shí)給予農(nóng)民補(bǔ)貼，能夠保持農(nóng)民賣糧收入不下降，已是難能可貴。另一方面，糧食市場(chǎng)多元化購(gòu)銷主體的形成，也激發(fā)了國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)改善服務(wù)，爭(zhēng)取糧源的積極性，給農(nóng)民出售糧炒春艽蠓獎(jiǎng)恪？br%26gt;不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)民的受益范圍和受益程度出現(xiàn)差別。安徽、吉林在試點(diǎn)縣市實(shí)行對(duì)所有農(nóng)戶補(bǔ)貼，只要有承包地，并繳納農(nóng)業(yè)稅的農(nóng)戶，不論種植何種作物，都能得到補(bǔ)貼。在河南和湖北，只有向國(guó)家交售糧食，才能得到補(bǔ)貼。另外，補(bǔ)貼受益程度的差別也比較明顯。在安徽兩個(gè)試點(diǎn)縣市，普通雜交水稻收購(gòu)價(jià)格為0.45元/斤，加上0.055元/斤的補(bǔ)貼，綜合糧價(jià)達(dá)到了安徽省0.50元/斤的保護(hù)價(jià)水平。河南通過價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼，讓農(nóng)戶確實(shí)按照保護(hù)價(jià)出售小麥，保證了農(nóng)戶賣糧收入。湖北省的價(jià)外補(bǔ)貼改革，由于補(bǔ)貼資金總量小、水平低，即使加上價(jià)外補(bǔ)貼，農(nóng)戶中晚秈稻的出售價(jià)格也僅為0.46—0.48元/斤，低于上年0.50元/斤的保護(hù)價(jià)水平，農(nóng)民賣糧收入有所下降。

2.國(guó)有糧食企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)增強(qiáng)。糧食企業(yè)收購(gòu)新糧按照當(dāng)期市場(chǎng)價(jià)格入庫(kù)，為企業(yè)實(shí)現(xiàn)順價(jià)銷售創(chuàng)造了條件。企業(yè)參與糧食市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)性增強(qiáng)，按照購(gòu)得進(jìn)，銷得出的原則積極收購(gòu)新糧，保持了較大規(guī)模的收購(gòu)量，發(fā)揮了主渠道的作用。安徽來安縣國(guó)有糧食企業(yè)收購(gòu)新糧總量達(dá)到3.5億斤，比2001年減少10％；河南省保護(hù)價(jià)糧收購(gòu)量達(dá)到119億斤，比2001年減少25％；湖北省國(guó)有糧食企業(yè)收購(gòu)保護(hù)價(jià)糧食達(dá)到78億斤，與2001年持平。

新糧銷售順利。截止到2002年11月末，河南省滑縣新糧已經(jīng)全部銷出，實(shí)現(xiàn)了保本微利。新鄉(xiāng)市糧食企業(yè)收購(gòu)的新糧也已經(jīng)銷售了50％，計(jì)劃于明年第一季度全部銷售；湖北省糧食企業(yè)78億斤的新糧，已經(jīng)銷售38億斤，接近50％。糧食購(gòu)銷市場(chǎng)放開以后，由于社會(huì)上的加工企業(yè)、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人參與糧食購(gòu)銷，形成了多元化的購(gòu)銷主體。國(guó)有糧食企業(yè)為了掌握糧源，積極改善自身形象，提高服務(wù)水平，甚至上門收購(gòu)，方便農(nóng)民交售糧食。

取消在流通環(huán)節(jié)對(duì)新收購(gòu)糧食的補(bǔ)貼，實(shí)行新老糧劃斷，加大了糧食企業(yè)自身改革的動(dòng)力。安徽省來安縣糧食企業(yè)通過買斷身份進(jìn)行減員工作，減少人員1200人，裁減幅度在50％以上。湖北省隨州市曾都區(qū)糧食局人員由原來的2578人減少到1386人，收購(gòu)企業(yè)也由原來的37個(gè)縮減到18個(gè)，僅后一項(xiàng)，每年就減少管理費(fèi)用35萬元。

3.政府基本滿意。通過價(jià)差補(bǔ)貼，劃清了政府與糧食企業(yè)在糧食收購(gòu)中的責(zé)任，政府可以通過直接補(bǔ)貼、價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼及價(jià)外補(bǔ)貼等方式，對(duì)糧食生產(chǎn)和市場(chǎng)進(jìn)行引導(dǎo)，提高了政府宏觀調(diào)控的能力。實(shí)行價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼后，河南許多地方財(cái)政部門的同志說：“過去糧食補(bǔ)貼是個(gè)無底洞，這個(gè)頭疼幾十年的老問題終于有了解決的眉目，早就該這么辦了”。以前為了實(shí)施糧食保護(hù)價(jià)政策，安徽省每年糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模近29億元?，F(xiàn)在僅以7億元的補(bǔ)貼，就讓農(nóng)民享受了保護(hù)價(jià)政策。

三、糧食補(bǔ)貼方式改革的特點(diǎn)

四省的改革試點(diǎn)主要有以下特點(diǎn)：1.補(bǔ)貼資金主要從省糧食風(fēng)險(xiǎn)基金存量中解決。安徽的做法是按比例落實(shí)資金，即按第一年省、縣（市）分別為8∶2、第二年6∶4、第三年3∶7的比例從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中安排。三年之后，所有補(bǔ)貼資金通過兩縣市各自的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金解決。但由于縣市強(qiáng)調(diào)財(cái)政困難、企業(yè)改革成本高，第一年應(yīng)由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)的20％沒有落實(shí)，由省里墊付。吉林的試點(diǎn)縣資金、河南的價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼和湖北的價(jià)外補(bǔ)貼資金，都由省財(cái)政從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中一次性安排。補(bǔ)貼金額較大的河南和湖北，將中央新增的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模（如湖北今年新增1.55億元中央糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，其中1億元用于價(jià)外補(bǔ)貼）大部分用到了農(nóng)民補(bǔ)貼上。

不論是安徽、吉林的直接補(bǔ)貼，還是河南和湖北的價(jià)差補(bǔ)貼，在資金來源上都是在增量上作文章，基本格局是“用足中央的，再動(dòng)地方的，基本不動(dòng)基層的”，沒有給縣市財(cái)政增加負(fù)擔(dān)。由于實(shí)行新老庫(kù)存劃斷，政府仍然承擔(dān)糧食購(gòu)銷企業(yè)老庫(kù)存的儲(chǔ)存、利息等各種費(fèi)用，僅僅是不再對(duì)2002年以后的新增糧食庫(kù)存承擔(dān)責(zé)任。安徽省繼續(xù)對(duì)天長(zhǎng)、來安兩個(gè)試點(diǎn)市縣給予3227萬元和4550萬元的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金包干，用于2002年4月鎖定的超儲(chǔ)庫(kù)存和利息費(fèi)用補(bǔ)貼，并且一定三年不變。河南省在28.89億元中仍然有16.89億元的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金分配到各市，用于對(duì)超儲(chǔ)庫(kù)存利息費(fèi)用補(bǔ)貼。湖北省15.59億元的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中12.59億元依然分配給地方包干使用。由于沒有涉及糧食企業(yè)“老糧、老帳、老人”問題，降低了改革的難度，同時(shí)也維持了糧食企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，為糧食購(gòu)銷企業(yè)在糧食購(gòu)銷放開后繼續(xù)發(fā)揮主渠道作用創(chuàng)造了條件。

為進(jìn)一步劃清政府與企業(yè)責(zé)任，減少企業(yè)對(duì)政府的依賴，四省都按照中央要求，積極推行鎖定“老庫(kù)存”、實(shí)行新老糧劃斷等新的改革舉措。如2002年河南省糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模確定為28.89億元，其中7億元用于保護(hù)價(jià)收購(gòu)的新糧的價(jià)內(nèi)補(bǔ)貼，4億元用于老庫(kù)存糧食銷售差價(jià)補(bǔ)貼，1億元用于省級(jí)儲(chǔ)備糧油補(bǔ)貼和省級(jí)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)超儲(chǔ)庫(kù)存補(bǔ)貼，其余分配給各省轄市用于按2002年4月30日鎖定的市、縣糧食超儲(chǔ)庫(kù)存利息費(fèi)用補(bǔ)貼，實(shí)行包干使用，超支不補(bǔ)。新發(fā)生的糧食庫(kù)存，財(cái)政不再承擔(dān)銀行利息及庫(kù)存費(fèi)用。

2.補(bǔ)貼發(fā)放與農(nóng)村稅費(fèi)改革結(jié)合。補(bǔ)貼發(fā)放的共同做法是：縣市一級(jí)在農(nóng)發(fā)行設(shè)立專戶，對(duì)資金實(shí)行專戶專帳管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)通過鄉(xiāng)財(cái)稅所或糧管所在信用社設(shè)立專戶，實(shí)行專戶存儲(chǔ)，?？顚Ｓ?。

隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，縣鄉(xiāng)村對(duì)農(nóng)戶的土地面積、計(jì)稅常產(chǎn)進(jìn)行了全面的調(diào)查和測(cè)算，對(duì)每個(gè)農(nóng)戶都建立了相應(yīng)的檔案，并且獲得了農(nóng)戶的認(rèn)可，為糧食補(bǔ)貼的順利發(fā)放創(chuàng)造了條件。直接補(bǔ)貼或間接補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，都根據(jù)農(nóng)戶的計(jì)稅土地面積、計(jì)稅常產(chǎn)、農(nóng)業(yè)稅任務(wù)、定購(gòu)糧等因素確定，從而在補(bǔ)貼發(fā)放或保護(hù)價(jià)糧的分配上做到了公開、公正和公平。這是農(nóng)戶對(duì)于補(bǔ)貼發(fā)放比較滿意的一個(gè)重要因素。

3.完善配套措施。一是協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和糧食購(gòu)銷企業(yè)之間的關(guān)系，解決國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)收購(gòu)資金問題。如安徽省要求，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要按照“以銷定貸，以效定貸”的原則，繼續(xù)做好國(guó)有糧食收購(gòu)企業(yè)收購(gòu)資金供應(yīng)工作。湖北省規(guī)定，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對(duì)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)收購(gòu)的價(jià)外補(bǔ)貼糧，要按照“收一斤糧，貸一斤款”的政策，及時(shí)足額發(fā)放收購(gòu)資金貸款；對(duì)于隨行就市收購(gòu)的退出保護(hù)價(jià)范圍的糧食，要按照“以銷定貸，以效定貸”政策積極提供信貸支持。二是監(jiān)督國(guó)有糧食企業(yè)執(zhí)行農(nóng)民補(bǔ)貼政策。湖北省要求交售保護(hù)價(jià)糧的農(nóng)民要在收購(gòu)憑證上簽字，作為與財(cái)政結(jié)算的依據(jù)?？h市財(cái)政根據(jù)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)收購(gòu)的保護(hù)價(jià)糧數(shù)量每月?lián)?shí)進(jìn)行結(jié)算。河南省規(guī)定財(cái)政部門在實(shí)際結(jié)算中，按照糧管所對(duì)農(nóng)戶的實(shí)際結(jié)算價(jià)與省計(jì)委確定的市場(chǎng)價(jià)之間的差價(jià)計(jì)算實(shí)際補(bǔ)貼數(shù)額。企業(yè)壓級(jí)壓價(jià)或是不完成收購(gòu)計(jì)劃，就少得或不能得到補(bǔ)貼資金。三是實(shí)行農(nóng)戶售糧卡和糧食補(bǔ)貼通知書制度。

4.發(fā)育多元化糧食購(gòu)銷主體。糧食市場(chǎng)放開后，由于自身存在的一系列問題，國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)的收購(gòu)量可能會(huì)有所下降，多元化的購(gòu)銷主體的發(fā)育就成為保持市場(chǎng)平穩(wěn)的一個(gè)重要條件。安徽省和湖北省的改革充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。湖北省2000年放開了早秈稻和小麥購(gòu)銷市場(chǎng)，促進(jìn)了多元化糧食市場(chǎng)購(gòu)銷主體的發(fā)育。這正是2002年糧食購(gòu)銷全面放開后，糧食市場(chǎng)能夠保持平穩(wěn)運(yùn)行，農(nóng)民沒有出現(xiàn)賣糧難的一個(gè)主要原因。如在棗陽(yáng)市，有500多個(gè)個(gè)體糧食加工和購(gòu)銷的個(gè)體戶，每年消化的糧食總量達(dá)3～4億斤，占該市糧食商品量的40％左右。在安徽省天長(zhǎng)市，僅登記注冊(cè)的農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人就達(dá)5000多人，他們?cè)?002年的糧食購(gòu)銷中作用明顯。2002年天長(zhǎng)市國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)收購(gòu)量比2001年下降了35％，但糧食市場(chǎng)非常平穩(wěn)，沒有出現(xiàn)賣糧難現(xiàn)象。

四、有關(guān)糧食補(bǔ)貼方式改革建議

借鑒四省的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，就推進(jìn)糧食補(bǔ)貼方式改革提出如下建議：1.分省決策，建立對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼制度。放開糧食購(gòu)銷是一個(gè)方向，糧食主銷區(qū)和部分主產(chǎn)區(qū)內(nèi)銷區(qū)的市場(chǎng)放開已在進(jìn)行。這就為改變現(xiàn)有糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼方式，從流通環(huán)節(jié)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移，從支付給企業(yè)向支付給農(nóng)民的調(diào)整創(chuàng)造了有利的條件。2003年的農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國(guó)推開，為下一步對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼創(chuàng)造了有利的條件，時(shí)機(jī)是比較成熟的。

糧食產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)的情況不同，必須分類指導(dǎo)、分省決策，不搞一刀切。中央確定大的原則，各省改革可以有先有后，有快有慢。但改革方案一定要經(jīng)中央批準(zhǔn)，要從制度上保證對(duì)地方在糧食補(bǔ)貼方式改革中是否保護(hù)了農(nóng)民利益和糧食綜合生產(chǎn)能力等情況進(jìn)行有效的監(jiān)督。糧補(bǔ)改革要堅(jiān)持省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

2.堅(jiān)持保障糧食安全、穩(wěn)定農(nóng)民收入的政策目標(biāo)。實(shí)施對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，這是使目前屬于“黃箱”性質(zhì)的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為“綠箱”政策的一條可行的途徑，符合國(guó)外農(nóng)業(yè)支持政策的調(diào)整趨勢(shì)。糧食購(gòu)銷放開后，要把保護(hù)種糧農(nóng)民利益和糧食綜合生產(chǎn)能力作為補(bǔ)貼的政策目標(biāo)。盡管目前我國(guó)糧食出現(xiàn)了階段性的供大于求，但由于我國(guó)耕地資源有限、人口不斷增長(zhǎng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，糧食問題不能掉以輕心。我國(guó)的糧食生產(chǎn)要保持基本穩(wěn)定，特別是糧食生產(chǎn)能力要得到有效保護(hù)，首先必須保護(hù)好種糧農(nóng)民利益。

糧改之后，要加強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)糧食的宏觀調(diào)控。要準(zhǔn)確掌握糧情，對(duì)糧食生產(chǎn)能力、糧食產(chǎn)量、糧食消費(fèi)、糧食庫(kù)存（糧庫(kù)有多少、農(nóng)民手里有多少、加工企業(yè)有多少）以及國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)的糧價(jià)心中有數(shù)，及時(shí)預(yù)警，為國(guó)家的宏觀調(diào)控提供依據(jù)。糧情、糧價(jià)關(guān)系農(nóng)民補(bǔ)貼的數(shù)量，關(guān)注糧農(nóng)，核心是保護(hù)糧農(nóng)的積極性。

3.將糧食購(gòu)銷放開與對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼同步進(jìn)行。放開糧食購(gòu)銷后，實(shí)施對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，重點(diǎn)是糧食主產(chǎn)區(qū)，補(bǔ)貼的范圍是種植糧食、對(duì)社會(huì)提供商品糧的農(nóng)戶。補(bǔ)貼的依據(jù)是種糧面積和糧食商品量。補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，可按過去三年糧食平均種植面積及商品量，以及前三年糧食平均保護(hù)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的差額計(jì)算，三年不變，三年后再根據(jù)財(cái)力情況調(diào)整。補(bǔ)貼的渠道，一次性核算到農(nóng)戶，先通過農(nóng)發(fā)行設(shè)立補(bǔ)貼專戶，再通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，或是直接發(fā)放，或是抵扣農(nóng)民應(yīng)上交的稅費(fèi)。

對(duì)農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼，建議對(duì)農(nóng)民購(gòu)買良種、農(nóng)機(jī)及農(nóng)用燃油等投入品給予一定的補(bǔ)貼。2002年中央財(cái)政已設(shè)立大豆良種推廣專項(xiàng)資金和農(nóng)機(jī)、農(nóng)用燃油補(bǔ)貼，今后可視財(cái)力狀況逐步擴(kuò)大范圍。對(duì)漁民和牧民生態(tài)移民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)等，也應(yīng)給予重視。

4.堅(jiān)持把糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的結(jié)構(gòu)調(diào)整作為突破口，鼓勵(lì)多種形式的改革探索。對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼的資金來源，主要考慮從糧食流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼中調(diào)整。目前，糧食流通領(lǐng)域的補(bǔ)貼約700多億元。糧食流通體制改革后，國(guó)有糧食企業(yè)不再按保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民的余糧，預(yù)期的市場(chǎng)糧價(jià)將會(huì)明顯下跌，農(nóng)民利益將會(huì)受到直接的損失。所以，原來用于保護(hù)農(nóng)民利益的風(fēng)險(xiǎn)基金一定要調(diào)整使用方向，這是改革和規(guī)范糧食補(bǔ)貼方式的突破口。

目前對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼，只是對(duì)農(nóng)民在放開糧食購(gòu)銷過程中受到的損失做一定的補(bǔ)償，還難以做到對(duì)農(nóng)民收入全面補(bǔ)貼。據(jù)測(cè)算，按2001年、2002年兩年市場(chǎng)價(jià)與保護(hù)價(jià)的差價(jià)計(jì)算，每斤糧食需補(bǔ)貼6—7分錢，全國(guó)每年需補(bǔ)貼150億元左右，約占現(xiàn)有糧食風(fēng)險(xiǎn)基金總規(guī)模的一半。河南、湖北的做法表明，對(duì)現(xiàn)有糧食補(bǔ)貼方式進(jìn)行調(diào)整，是完全可行的。在繼續(xù)保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的前提下，通過劃清保護(hù)價(jià)收購(gòu)中政府和企業(yè)的責(zé)任，提高了政府財(cái)政補(bǔ)貼的效率，增強(qiáng)了糧食企業(yè)自身改革的意識(shí)，應(yīng)在更大范圍、更多品種上推廣這種方式。糧食風(fēng)險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)移用于對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼，有一個(gè)逐步到位的過程。一開始補(bǔ)貼的面可能要相對(duì)窄一些，補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)可相對(duì)低一些，條件成熟時(shí)再逐步擴(kuò)大補(bǔ)貼面，先從糧食面積補(bǔ)，然后再擴(kuò)大到計(jì)稅面積，逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。今后，隨著改革逐步深入，應(yīng)在預(yù)算上將對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼單列，將糧食風(fēng)險(xiǎn)基金擴(kuò)大為糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，從以降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹С稚a(chǎn)為主。同時(shí)，還要關(guān)注解決多元化購(gòu)銷主體的形成、糧食企業(yè)主渠道作用的保持、糧食企業(yè)“三老”問題的解決和農(nóng)發(fā)行對(duì)糧食企業(yè)的資金保障的協(xié)調(diào)等問題。

5.繼續(xù)發(fā)揮國(guó)有糧食企業(yè)的主渠道作用，積極培育多元化市場(chǎng)主體。盡管糧食市場(chǎng)放開后，國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)所占比重可能下降，但在糧食主產(chǎn)區(qū)，國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)仍然是糧食市場(chǎng)上最大的購(gòu)銷主體。如果糧食企業(yè)退出糧食市場(chǎng)，可能對(duì)糧食市場(chǎng)帶來很大影響，甚至導(dǎo)致糧食價(jià)格在短期內(nèi)大幅度下跌。一些主產(chǎn)省放開早稻的經(jīng)驗(yàn)證明了這一點(diǎn)。由于早稻占糧食的比重僅有10％左右，這種變化不會(huì)對(duì)糧食市場(chǎng)和農(nóng)民收入帶來很大的影響。但把占糧食比重比較大糧食品種放開后，如果價(jià)格出現(xiàn)大幅度下跌，農(nóng)民收入就可能受到很大影響。所以在放開糧食的初期，一定要保持國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)的主渠道地位，以保持糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定。同時(shí)，各地在全面放開糧食市場(chǎng)的過程中，應(yīng)注意培育多元化購(gòu)銷主體，形成競(jìng)爭(zhēng)性糧食市場(chǎng)。如可以先放開比重較小的糧食品種，或者先在部分地區(qū)放開購(gòu)銷市場(chǎng)等等，培育社會(huì)上的企業(yè)、農(nóng)戶參與糧食購(gòu)銷，形成競(jìng)爭(zhēng)比較充分的糧食購(gòu)銷市場(chǎng)，從而確保糧食市場(chǎng)完全放開后，不會(huì)出現(xiàn)賣糧難的問題。

推進(jìn)糧食補(bǔ)貼方式改革，逐步建立糧食直接補(bǔ)貼制度是一項(xiàng)新的工作，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，改革涉及方方面面，如農(nóng)發(fā)行政策性貸款問題，糧食企業(yè)的入市資格問題，放開出口問題等，都應(yīng)抓緊研究。