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環(huán)境資源區(qū)域補償制度是一種新型的區(qū)域問資源環(huán)境管理模式．是新時期我國環(huán)境保護政策創(chuàng)新的重要內(nèi)容。在水環(huán)境治理工作中，引入環(huán)境資源區(qū)域補償機制是解決跨區(qū)、跨界水環(huán)境污染問題的的重要手段之一。

1環(huán)境資源區(qū)域補償制度的建立環(huán)境是重要的自然資源．根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟學理論．生態(tài)環(huán)境資源有價值．利用生態(tài)環(huán)境資源或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境資源造成污染理應支付相應補償水環(huán)境污染在眾多環(huán)境問題中較為突出．環(huán)境資源補償制度考核重點是水環(huán)境資源．考核范疇有多個方面．可對污染源向水體排污進行付費．實行“誰污染誰付費”：職稱也可重點強調(diào)地方政府對轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負責的法律責任．重點關(guān)注在跨行政區(qū)域水環(huán)境保護與污染所引發(fā)的上、下游間的經(jīng)濟賠償．實現(xiàn)“誰保護誰受益、準破壞誰補償”．有利于加強河流上下游相鄰區(qū)域問水環(huán)境保護工作．促進跨區(qū)域行政交界河流水環(huán)境資源區(qū)域補償制度．就是為落實政府對本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負責的法律責任．對損害環(huán)境資源或保護生態(tài)環(huán)境的行為建立一種政府間的經(jīng)濟賠付、補償制度。它既要體現(xiàn)出交界水體污染中上游對下游的賠償．也要研究水體保護與治理中下游受益對上游水環(huán)境改善行為的補償．促進上游地區(qū)進行污染防治、保護生態(tài)環(huán)境的積極性．實現(xiàn)區(qū)域問環(huán)境利益與經(jīng)濟利益的均衡

2我國實施環(huán)境資源區(qū)域補償?shù)默F(xiàn)狀《國務院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出“要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制”．并將“加快建立生態(tài)環(huán)境補償機制”列為2007年度政府工作總體部署中環(huán)境資源區(qū)域補償制度是生態(tài)補償機制在環(huán)境保護領域的進一步深化．是完善環(huán)境政策、保護區(qū)域間環(huán)境的重要措施，也是落實科學發(fā)展觀和建設和諧社會的重要途徑l3l。針對我國建立生態(tài)補償機制存在的政策障礙和要解決的現(xiàn)實問題．國家提出構(gòu)建一個發(fā)揮路線圖作用的戰(zhàn)略與政策框架浙江省2005年出臺了“關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見”．確立了本省建立生態(tài)補償機制的基本原則．提出了開展生態(tài)補償?shù)闹饕緩胶痛胧⒃阱X塘江流域、杭州市開展了生態(tài)補償試點安徽省在新安江流域進行了生態(tài)資源補償試點．福建省在閩江流域開展了上下游生態(tài)保護補償標準的研究與實踐江蘇省2007年出臺了《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法(試行)》［蘇政辦發(fā)(2007)149號］。同時為推行環(huán)境資源區(qū)域補償制度，加快太湖流域水環(huán)境綜合整治．組織了在太湖流

域進行了補償?shù)脑圏c工作．其主要思路是對確定為區(qū)域間考核的斷面水質(zhì)指標值超過控制目標的．上游地區(qū)政府給予下游地區(qū)相應的環(huán)境資源區(qū)域補償資金：直接排入太湖湖體的河流．考核斷面水質(zhì)指標值超過控制目標的．當?shù)卣畬⒀a償資金交省級財政。上述省份開展的生態(tài)補償機制或環(huán)境資源區(qū)域補償制度的研究和實踐．補償主體大多是依靠政府買單．由上級政府在財稅政策上補貼對生態(tài)環(huán)境的保護者．或是建立上下游政府間的補償行為．前者激勵政府在生態(tài)環(huán)境保護上的積極性．對其貢獻進行補貼，后者更多地是強調(diào)政府對環(huán)境質(zhì)量負主要責任的法律職責

3實施環(huán)境資源區(qū)域補償制度的困境國內(nèi)環(huán)境資源區(qū)域補償工作尚處于試點階段．從試點經(jīng)驗來看，由于牽涉到區(qū)域間政府政績考核、資金劃撥、利益與責任掛鉤等層面．觸動各方利益較多，補償積極性不高．執(zhí)行難度較大．全面推行還需要解決不少技術(shù)及管理問題

3．1法律依據(jù)不強

“依法行政”是新環(huán)境管理制度實施的前提和基礎．明確的法律法規(guī)體系是實現(xiàn)區(qū)域間環(huán)境資源補償?shù)闹匾Ｕ?。我國現(xiàn)行法律法規(guī)中．尚沒有專門的環(huán)境資源區(qū)域補償支持條款．部分地方頒布實施的環(huán)境資源補償辦法還處于地方性試用階段．沒有形成強有力的立法支持151

3．2監(jiān)管體制不完善

環(huán)境資源區(qū)域間補償涉及評價政府對環(huán)境資源的責任，政府是補償主體．部分補償斷面還會涉及到對政府政績的考核．一些利益群體出于自身利益或追求考核目標而抵制環(huán)境資源區(qū)域補償政策的實施，執(zhí)行過程中會出現(xiàn)行政支持積極性不高的問題．補償資金及時到位得不到保障由于補償主體涉及到跨省、市、縣等政府層級．因此它既是促進流域水環(huán)境改善的重要手段．也體現(xiàn)了域間利益調(diào)整和責任分擔，是環(huán)境問題．也是經(jīng)濟和政治問題，這就要求盡快建立一套完整的監(jiān)督管理體制．明確考核層級各部門職責分工．落實牽頭考核單位．建立跨考核區(qū)域的協(xié)調(diào)機制．實現(xiàn)對補償全過程的統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一管理．為補償經(jīng)費真正到位建立通暢的資金渠道，避免在制度實施的各個環(huán)節(jié)中，各方職責不明、相互推諉、考核不到位、缺乏強勢推力等原因，使得補償工陷入討價還價、各說其詞、拒不執(zhí)行等僵局。

3．3技術(shù)支撐不夠

評估和補償標準的確定還需要進一步通過實踐檢驗．補償初期往往出于對污染加重處罰的角度出發(fā)，提出的補償標準過高．導致賠付的經(jīng)費總額大，挫傷了地方政府的積極性其次．如何科學選定補償河流及其考核斷面．保證期代表性．達到分清區(qū)域污染責任．取得補償雙方的一致意見．是實施補償制度中的難點。斷面設置合理、可操作性強．有利于補償工作的順利推行．減少上下游區(qū)域行政推諉現(xiàn)象。補償河流及斷面選取應抓住主要矛盾．科學選擇區(qū)域間通量大、污染問題突出、支流匯聚相對較少的河流進行試點．保證上下游考核水域的相對一致性：斷面設置上可從原有監(jiān)測網(wǎng)中優(yōu)先選取下游區(qū)域內(nèi)的交界對照斷面．能說清交界水質(zhì)狀況．且尚未受納下游區(qū)域任何污染源及生活、面源污染，符合人工采樣條件．周邊環(huán)境適宜建設水質(zhì)自動站斷面選取過程中要由上級管理部門組織進行現(xiàn)場核定，聯(lián)合上、下游相關(guān)管理部門現(xiàn)場調(diào)研單一河流區(qū)域責任的劃分相當容易，河網(wǎng)密布地區(qū)跨區(qū)域、流域的多分支河流污染責任如何劃分需要深人探討確定控制目標也是個技術(shù)難題．實際執(zhí)行過程中．說不清河流污染責任、斷面選取代表性不強、控制目標不合理往往是補償雙方討價還價的主要借口

3．4數(shù)據(jù)代表性不強

要實現(xiàn)區(qū)域間補償．測算合理的補償資金是關(guān)鍵。實際工作中存在2種測算方法：一是按污染總量進行補償，二是按污染物濃度實施補償前者技術(shù)難點是如何獲取準確的、代表補償時間段的污染物濃度和流量．依此計算出合理的污染總量．在河網(wǎng)密布、流向不穩(wěn)定的區(qū)域要說清時段總流量相當困難，單次監(jiān)測的污染濃度沒有代表性．必須依靠水質(zhì)、水量同步自動監(jiān)測來實現(xiàn)說清總量的目標閻：后者僅依靠補償污染物濃度與地表水功能區(qū)標準對比．按超標一個濃度單位核算補償金額．相對于前者操作簡便，較適合補償制度實施初期試行．但補償力度明顯不足．達不到通過補償促進環(huán)境改善的目的

3．5資金渠道不暢

以政府補償為主體的環(huán)境資源補償．襝資金在從上而下的流動帶有扶助性質(zhì)．比較有保障但上下游政府補償資金的流動．存存較大的阻力．如不建立穩(wěn)定且有保障資金劃撥渠道．往往是補償方積極性環(huán)技2008年10月不高，不能主動繳付，受補償方?jīng)]有催辦、直接劃入的權(quán)利，使得區(qū)域間的補償資金很難到位。

4完善環(huán)境資源區(qū)域補償制度的對策

4．1加強立法

需要建立一套有效的環(huán)境資源法律體系．緩解各地方、部門間利益的沖突．明確制度實施責任部門法定職責和政府企業(yè)對環(huán)境資源補償?shù)南嚓P(guān)責任．納入到地方政府政績考核．通過環(huán)境資源補償來評估政府對轄區(qū)環(huán)境資源保護或損耗的程度建立全國統(tǒng)一的規(guī)范性法律法規(guī)文件．改變地方立法為主的現(xiàn)狀。推動環(huán)境資源補償制度的規(guī)范化．指導全國環(huán)境資源區(qū)域補償機制的開展．為制度實施確定一個“依法行政”的政策和法律保障

4．2制定科學的標準

一是補償標準要科學、合理，在試點過程中，逐步修訂評估和補償標準．根據(jù)污染物對環(huán)境的貢獻率、采取相關(guān)治理措施能降低污染程度．以及污染物在環(huán)境中超標倍數(shù)等確定單項污染因子的補償標準．確定的補償標準應具有懲罰性．要高于環(huán)境治理成本．使得污染治理成本小于排污賠付總額．達到鼓勵污染治理、遏制不法排污的目的二是正確核定實施環(huán)境資源補償考核河流水質(zhì)考核目標水質(zhì)考核可采用考核河流出境水質(zhì)與入境水質(zhì)進行比較的方式．也可在區(qū)域交界斷面進行目標考核．后者適用于區(qū)域問進行環(huán)境資源補償交界斷面水質(zhì)目標的確定應充分參考國家考核、水環(huán)境功能、城考等目標，結(jié)合考核河流水質(zhì)現(xiàn)狀．充分分析考核目標的可達性，使得所確定的目標既能達到考核、補償?shù)哪康?，又能維護地方政府的積極性．引導其采取措施進行污染治理．促進區(qū)域水環(huán)境改善。

4-3實施公正的監(jiān)測

監(jiān)測數(shù)據(jù)在環(huán)境資源區(qū)域補償實施中將起到非常關(guān)鍵的作用。補償斷面水質(zhì)、水量監(jiān)測，必須構(gòu)建以自動、連續(xù)監(jiān)測為主的監(jiān)測體系，才能保證監(jiān)測數(shù)據(jù)科學公正．保證監(jiān)測的污染物交換總量接近真實情況沒有建立自動監(jiān)測的補償斷面。應當建立完善的監(jiān)測制度．由上級環(huán)保行政主管部門負責組織上下游環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)進行聯(lián)合手工監(jiān)測、水質(zhì)水量同步監(jiān)測．所有有效監(jiān)測數(shù)據(jù)的月平均值作為該斷面當月水質(zhì)指標值對監(jiān)測數(shù)據(jù)有異議的，由上級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)裁定對水質(zhì)的監(jiān)測，首選是通過自動監(jiān)測技術(shù)來實現(xiàn)對水質(zhì)的連續(xù)監(jiān)測．客觀公正地反映考核時段內(nèi)的水質(zhì)狀況對聯(lián)合監(jiān)測的頻次應按照每個河段的水質(zhì)狀況及穩(wěn)定性、受周邊污染影響可能產(chǎn)生的水質(zhì)異常等情況進行分析后．對不同河段實施不同的監(jiān)測方法．做到優(yōu)化監(jiān)測力量、實現(xiàn)節(jié)約監(jiān)測成本與保證監(jiān)測公正性最優(yōu)結(jié)合

4．4建立協(xié)調(diào)協(xié)商機制

實施環(huán)境資源補償制度是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要環(huán)保、水利和財政等多部門緊密配合。建立部門與地方政府間的協(xié)商機制以環(huán)保為主制定補償政策需要多部門參與。在制度研究、試點工作、補償金額測算、區(qū)域推行及立法等方面要得到相關(guān)部門的支持．確定的補償內(nèi)容和考核的河流斷面要與地方政府全面溝通．取得被考核層政府間的共識．尤其是上下游對考核斷面的雙方認可在層級政府間建立補償經(jīng)費通報制度，核定的監(jiān)測結(jié)果、測算的補償經(jīng)費要樹立權(quán)威性．補償經(jīng)費的落實到位要發(fā)揮實施考核層級政府的行政主導作用．具體一定的強制性。

4．5建立補償資金的測算、營運機制依據(jù)是水質(zhì)水量監(jiān)測結(jié)果科學測算補償資金．建立補償資金的劃撥、分配、使用等一整套的制度，是環(huán)境資源區(qū)域補償?shù)碾y點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)要解決好補償資金的營運管理。包括補償資金的來源、轉(zhuǎn)移支付渠道、資金的使用與管理等內(nèi)容。重點是建立資金轉(zhuǎn)移支付渠道，主要有上級財政直接代扣、劃轉(zhuǎn)．