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摘要：文章分析了當(dāng)前新農(nóng)村規(guī)劃實(shí)施存在的問題，提出了新農(nóng)村規(guī)劃實(shí)施的兩階段，指出了推進(jìn)新農(nóng)村實(shí)施管理的措施，如適宜遷村并點(diǎn)，加快中心村公共、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推行村鎮(zhèn)規(guī)劃師制度，建設(shè)和保護(hù)村莊生態(tài)環(huán)境等。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；實(shí)施管理；規(guī)劃

我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善和城鎮(zhèn)化水平快速提高對(duì)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生巨大影響，新農(nóng)村不是單純意義上最低層居住聚落形態(tài)，它具有廣泛社會(huì)、經(jīng)濟(jì)涵義，其規(guī)劃會(huì)呈現(xiàn)出功能逐漸完善、空間布局多樣性、實(shí)施復(fù)雜性逐漸加強(qiáng)的特點(diǎn)。農(nóng)村本應(yīng)為居民提供較城鎮(zhèn)更安靜、舒適、優(yōu)雅、方便生活環(huán)境，但目前其基礎(chǔ)設(shè)施簡陋陳舊、公共活動(dòng)空間缺乏、收入低、社會(huì)保障條件差。事實(shí)證明，加強(qiáng)村莊規(guī)劃實(shí)施管理非常必要，也十分緊迫。按照“生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕，鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，管理民主”的要求，村莊規(guī)劃實(shí)施的首要和根本目的就是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成互動(dòng)良性循環(huán)，為農(nóng)民安居樂業(yè)服務(wù)；適應(yīng)和滿足其需要和利益，使村莊空間發(fā)展與交通設(shè)施建設(shè)相結(jié)合、建筑變化與基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)容量相匹配、居民生活水平提高與環(huán)境質(zhì)量改善相

呼應(yīng)、物質(zhì)財(cái)富積累與人文氛圍優(yōu)化相同步。

一、當(dāng)前新農(nóng)村規(guī)劃實(shí)施存在的問題

（一）村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo)或管理混亂

作為“龍頭”的農(nóng)村規(guī)劃，對(duì)指導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村建設(shè)發(fā)展，起著舉足輕重作用。然而據(jù)調(diào)查，在以村民住宅為主的廣大農(nóng)村至今沒有可供實(shí)施規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機(jī)關(guān)，對(duì)村民建設(shè)實(shí)行的規(guī)劃許可，其依據(jù)不是規(guī)劃，而是宅基地權(quán)屬。這種無規(guī)劃的許可，成了規(guī)劃管理一個(gè)盲點(diǎn)。另一方面，農(nóng)村人口遷移和建設(shè)缺規(guī)劃、建設(shè)管理滯后等影響造成“空心村”或“半空心村”現(xiàn)象。舊村改造與“空心村”整理，需要出臺(tái)新的宅基地置換政策，建立新集中居住點(diǎn)往往需要建立耕地先占后補(bǔ)再平衡制度，集中居住后農(nóng)民耕作半徑發(fā)生變化，需要對(duì)承包田進(jìn)行調(diào)整，這又形成了與農(nóng)田承包制度的矛盾等等。

（二）傳統(tǒng)規(guī)劃技術(shù)方法難以適應(yīng)村莊規(guī)劃實(shí)施

在不斷深入調(diào)查研究過程中，各級(jí)政府與規(guī)劃工作者總結(jié)形成了較先進(jìn)規(guī)劃理念，如“配套公共基礎(chǔ)設(shè)施”、“集中集約發(fā)展”、“保護(hù)地域文化”、“改善人居環(huán)境”等。但對(duì)于如何實(shí)施這些理念，目前村莊規(guī)劃方法沒有太多對(duì)策，規(guī)劃仍停留在“集中開發(fā)新村”、“整體空間布局”、“統(tǒng)一村莊設(shè)計(jì)”等傳統(tǒng)技術(shù)模式上，“集中開發(fā)新村”是城市規(guī)劃工作者將城市“新區(qū)模式”在村莊規(guī)劃中的簡單套用，城市規(guī)劃通過新區(qū)開發(fā)積累資金反哺老城改造是一項(xiàng)成功經(jīng)驗(yàn)，但這一模式不適合于村莊建設(shè)，因城市新區(qū)建設(shè)相對(duì)舊城改造是一種低成本開發(fā)模式，而新村建設(shè)相對(duì)舊村改造卻是高成本開發(fā)模式。進(jìn)行整體空間布局、進(jìn)行統(tǒng)一村莊設(shè)計(jì)等是傳統(tǒng)村莊建設(shè)規(guī)劃常用方法，卻也是長期以來村莊規(guī)劃難以實(shí)施的技術(shù)障礙，原因在于：一方面，統(tǒng)一布局規(guī)模過大，開發(fā)成本過高，造成土地與資金巨大浪費(fèi)；另一方面，由于統(tǒng)一設(shè)計(jì)住宅朝向、高度、形式，不同設(shè)計(jì)風(fēng)格民房建設(shè)難以實(shí)施，而且會(huì)破壞村莊景觀形態(tài)，導(dǎo)致形式單一、沒有特色。故村莊規(guī)劃明顯存在理念與方法錯(cuò)位，昔日規(guī)劃技術(shù)方法難以保證先進(jìn)理念的實(shí)現(xiàn)。

（三）規(guī)劃實(shí)施缺乏資金支持

經(jīng)筆者對(duì)新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的調(diào)查，村莊完全按照規(guī)劃實(shí)施的很少，大部分村莊只停留在道路建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、河道清理、垃圾填埋等階段，除一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧移民安置點(diǎn)建設(shè)外，大面積成片居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)很少實(shí)現(xiàn)。

在村莊規(guī)劃實(shí)施措施中，規(guī)劃者都希望得到足夠資金支持，要求成立專門規(guī)劃實(shí)施管理隊(duì)伍，提出進(jìn)行相關(guān)農(nóng)地制度創(chuàng)新。但現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元體制難以滿足規(guī)劃實(shí)施要求，不利于村莊規(guī)劃實(shí)施。規(guī)劃往往提出多元投資思路，建議政府、地方、農(nóng)民共同出資，甚至提出村莊建設(shè)投資市場(chǎng)化運(yùn)作等；新農(nóng)村建設(shè)雖然受到中央重視，但當(dāng)前財(cái)政對(duì)建設(shè)事業(yè)支持重點(diǎn)更多側(cè)重于城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于村莊建設(shè)的補(bǔ)貼有限，村莊建設(shè)資金缺口很大；而村民收入普遍較低，讓他們?yōu)榻ㄔO(shè)村莊承擔(dān)過多的經(jīng)費(fèi)也有違農(nóng)民意愿。若將村莊公共、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推向市場(chǎng)，幾乎沒有投資者愿意把資本投向收益率極低的農(nóng)村建設(shè)市場(chǎng)。因此，當(dāng)前村莊建設(shè)還需更多依靠財(cái)政支持，依靠以城補(bǔ)鄉(xiāng)、以城帶鄉(xiāng)。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理隊(duì)伍整體素質(zhì)不強(qiáng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理隊(duì)伍薄弱，缺少相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)實(shí)施。規(guī)劃建設(shè)監(jiān)察制度不完善，缺乏管制力度。筆者在編制新農(nóng)村規(guī)劃時(shí)實(shí)地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，只有極少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較完善規(guī)劃管理隊(duì)伍，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然有管理機(jī)構(gòu)，但配備的工作人員人數(shù)少，懂管理的專業(yè)技術(shù)人員更少。

二、新農(nóng)村規(guī)劃實(shí)施管理的思考

（一）新農(nóng)村規(guī)劃實(shí)施管理兩階段及其基本內(nèi)容

1、建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理。這是新農(nóng)村規(guī)劃實(shí)施首要環(huán)節(jié)。村莊建設(shè)使用土地情況多樣，如：房屋質(zhì)量較好不宜搬遷的；需在其他地塊建房的；除已有土地外尚需擴(kuò)大使用土地的等，在規(guī)劃管理中，首先要對(duì)上述多種用地情況按批準(zhǔn)規(guī)劃進(jìn)行確認(rèn)或選擇，從而保證各項(xiàng)建設(shè)選址符合規(guī)劃，不妨礙村莊發(fā)展、不危害村莊安全、不污染和破壞村莊環(huán)境、不影響村莊各項(xiàng)功能協(xié)調(diào)。具體內(nèi)容包括：選擇建設(shè)用地地址、核定土地使用性質(zhì)、土地使用與其它規(guī)劃協(xié)調(diào)。一般應(yīng)按批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)劃控制土地使用性質(zhì)來選擇建設(shè)項(xiàng)目地址；若建設(shè)規(guī)劃尚未批準(zhǔn)或制定，則應(yīng)由鎮(zhèn)規(guī)劃行政主管部門據(jù)總體規(guī)劃，研究建設(shè)項(xiàng)目對(duì)周圍環(huán)境的影響和核定基礎(chǔ)設(shè)施條件。

2、建設(shè)用地及工程規(guī)劃管理。確定建設(shè)用地范圍及土地使用強(qiáng)度等。主要是審核建設(shè)工程設(shè)計(jì)總平面圖或規(guī)劃設(shè)計(jì)工程監(jiān)督檢查等確定建設(shè)用地范圍、公建用地指標(biāo)、建筑物使用性質(zhì)、容積率、建筑密度、建筑高度、建筑間距、建筑退讓、基地出入口、停車和交通組織、建設(shè)基地標(biāo)高和土地使用其他規(guī)劃管理要求。

（二）適時(shí)、適宜遷村并點(diǎn)，加快中心村公共、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適時(shí)調(diào)整行政區(qū)劃，合并部分規(guī)模偏小自然村，擴(kuò)大中心村規(guī)模，盡快改變目前中心村規(guī)模偏小狀況，避免低水平重復(fù)分散建設(shè)。

新農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn)和關(guān)鍵是公共、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在首要位置，完善配套公共基礎(chǔ)設(shè)施是增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展后勁，形成優(yōu)良發(fā)展環(huán)境和優(yōu)勢(shì)的必備條件。抓好公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)首先要實(shí)行“大交通”戰(zhàn)略，發(fā)揮鄉(xiāng)村道路建設(shè)先導(dǎo)作用；同時(shí)依實(shí)際和可能，按規(guī)劃、程序搞好與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活密切相關(guān)的給排水、電力電訊和商業(yè)服務(wù)、文化教育等，不斷提高村莊配套服務(wù)功能，為村莊人口生存、新農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展提供服務(wù)。

打破按行政建制進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傳統(tǒng)，鼓勵(lì)相鄰村莊共建、共享某些基礎(chǔ)設(shè)施，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模效益；各級(jí)地方政府要積極創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)各類投資主體進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資和管理。

（三）加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)劃專業(yè)人員進(jìn)鄉(xiāng)村

目前絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理隊(duì)伍渙散，專業(yè)人員編制嚴(yán)重不足，無法滿足開展村莊規(guī)劃管理工作需要。在全面減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)、大范圍壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制情況下，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)管理人員編制，推進(jìn)村莊規(guī)劃管理隊(duì)伍全覆蓋幾無可能?，F(xiàn)實(shí)政策與規(guī)劃管理工作需要明顯錯(cuò)位。

因此，應(yīng)增強(qiáng)廣大干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)劃意識(shí)，把農(nóng)村最基層的村委會(huì)組織利用起來加強(qiáng)村莊規(guī)劃建設(shè)管理，提高村莊規(guī)劃建設(shè)管理工作效率，保證工作質(zhì)量。目前需加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)系統(tǒng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)工作銜接，安排規(guī)劃專業(yè)人員進(jìn)鄉(xiāng)村工作，加強(qiáng)兼職隊(duì)伍專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，推行村鎮(zhèn)規(guī)劃師制度。

（四）建立規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃從“紙上畫畫”走向?qū)嵺`，必須加強(qiáng)村莊規(guī)劃體制與政策創(chuàng)新，為村莊規(guī)劃提供制度保障。在建設(shè)資金方面，當(dāng)前尚需更多依靠國家、省、市、縣財(cái)政支持，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)民意愿和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，鼓勵(lì)農(nóng)民自我投資建設(shè)。當(dāng)前省轄市對(duì)村莊建設(shè)的財(cái)政支持所占比例太低，需進(jìn)一步加大，做出榜樣。

（五）抓好耕地平衡落實(shí)

嚴(yán)格落實(shí)補(bǔ)充耕地制度，凡建設(shè)需占用耕地的，在報(bào)批時(shí)，須做好建設(shè)用地補(bǔ)充耕地方案，明確補(bǔ)充耕地地點(diǎn)、面積、資金安排及完成期限，對(duì)未落實(shí)補(bǔ)充耕地方案建設(shè)項(xiàng)目，一經(jīng)查處，暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。

（六）加強(qiáng)村莊宅基地管理

1、加大宅基地置換、耕地流轉(zhuǎn)等用地制度創(chuàng)新，探討土地使用權(quán)市場(chǎng)化運(yùn)作相關(guān)思路，探討、出臺(tái)相關(guān)的各地用地政策。農(nóng)村宅基地建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃建設(shè)主管部門的村莊規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃來安排，限制農(nóng)村宅基地占地面積，節(jié)約用地，節(jié)約耕地。

2、以經(jīng)濟(jì)手段管理農(nóng)村宅基地。一戶擁有一處以上宅基地，應(yīng)堅(jiān)決取締。安排新宅基地，暫不拆除原宅基地上房屋的，應(yīng)實(shí)行有償使用或由村委會(huì)統(tǒng)一安排，作為舊宅拆建臨時(shí)周轉(zhuǎn)用房。對(duì)于位置優(yōu)良地段和空閑地，村集體組織可組織有資格申請(qǐng)宅基地農(nóng)戶公開招標(biāo)，由中標(biāo)人優(yōu)先選擇宅基地。

3、積極探索農(nóng)民進(jìn)城后原承包地與宅基地處理辦法。對(duì)進(jìn)鎮(zhèn)落戶農(nóng)民，在貫徹落實(shí)土地承包期30年不變政策，容許據(jù)協(xié)議保留土地承包權(quán)同時(shí)，應(yīng)建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，鼓勵(lì)農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓承包地使用權(quán)，允許其利用原有宅基地指標(biāo)按一定折算比例在小城鎮(zhèn)中置換一定城鎮(zhèn)住宅用地。這樣既可為農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)定居或創(chuàng)業(yè)提供啟動(dòng)資金，又利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，避免耕地撂荒現(xiàn)象發(fā)生。

（七）生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)是鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展根本要求

生態(tài)建設(shè)、良好人居環(huán)境是新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)是鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展重要一環(huán)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長，絕不可以環(huán)境污染和生態(tài)破壞為代價(jià)。

1、提高村民生態(tài)意識(shí)和可持續(xù)發(fā)展知識(shí)素養(yǎng)。將生態(tài)環(huán)境保護(hù)思想貫穿人們生活各方面，強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共處。生態(tài)意識(shí)提高不僅包括村莊普通居民，更重要的是村莊建設(shè)和管理者對(duì)可持續(xù)發(fā)展思想理解和掌握。

2、新農(nóng)村規(guī)劃應(yīng)突出生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)。如將生態(tài)意識(shí)貫穿村莊規(guī)劃建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)，形成法規(guī)制約；村莊功能分區(qū)應(yīng)注意人居環(huán)境優(yōu)化和污染源布局；村莊園林、綠地、水面要合理安排，占到一定比例；“三廢”凈化處理等都應(yīng)在規(guī)劃中有所體現(xiàn)等。

3、積極采取措施，消解已存在的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。如將布局分散、污染嚴(yán)重且排污超標(biāo)企業(yè)向鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)集中；加大植樹造林力度，改善區(qū)城生態(tài)環(huán)境；切實(shí)做好現(xiàn)有植被保護(hù)，堅(jiān)決禁止亂采濫伐等。

4、建立鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展指標(biāo)評(píng)價(jià)和考核體系，建立、健全村莊生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)制度，加強(qiáng)立法和執(zhí)法力度，完善有關(guān)政策、法規(guī)，保證鄉(xiāng)村健康、持續(xù)成長。堅(jiān)持走生態(tài)環(huán)境與生產(chǎn)建設(shè)“雙贏”之路，這有賴于廣大居民環(huán)境意識(shí)增強(qiáng)，只有提高人居環(huán)境品質(zhì)，把村莊建設(shè)成街道整潔、設(shè)施齊全、房屋新穎、綠樹成萌、空氣清新、整體優(yōu)美區(qū)域空間，才能增強(qiáng)居民定居意識(shí)。

（八）凝聚村莊共建意識(shí)，以農(nóng)民為本

建設(shè)新農(nóng)村是一項(xiàng)宏大復(fù)雜的統(tǒng)工程，要使廣大農(nóng)村達(dá)到“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，就必須把握好新農(nóng)村建設(shè)的各關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，人是最根本的，也就是說，農(nóng)民是建設(shè)新農(nóng)村的最根本因素，農(nóng)民群眾是村莊建設(shè)主體。牢固樹立“一切為了群眾，一切依靠群眾”思想，村莊規(guī)劃建設(shè)重點(diǎn)既不應(yīng)是描繪理想藍(lán)圖，也不應(yīng)是急功近利的項(xiàng)目安排，規(guī)劃應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，立足當(dāng)前農(nóng)民所迫切需要解決問題，穩(wěn)步有序地推進(jìn)相對(duì)集中建設(shè)和舊村整治改造。一方面，規(guī)劃要著力于村莊適度集中與布局調(diào)整，結(jié)合舊村改造建設(shè)新村，依托原有道路等基礎(chǔ)設(shè)施布置新集中居住點(diǎn)；另一方面應(yīng)以完善基礎(chǔ)設(shè)施、配套公共服務(wù)設(shè)施、改善人居環(huán)境為著力點(diǎn)，推進(jìn)村莊整治，使村莊規(guī)劃既能在較短時(shí)期內(nèi)取得實(shí)際成效，讓老百姓滿意；也可以此為基礎(chǔ)，逐步放眼長遠(yuǎn)，據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化，進(jìn)行分階段滾動(dòng)發(fā)展規(guī)劃。若一下子就把村莊規(guī)劃視角聚焦在理想高度集中模式，或僅停留在一些過于實(shí)際的項(xiàng)目與資金，則很難讓多數(shù)百姓得到實(shí)惠，也不符合中央新農(nóng)村建設(shè)的方針與目標(biāo)。

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