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【摘要】以貫徹落實(shí)黨的報(bào)告精神和中共中央和國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》為出發(fā)點(diǎn)，論述了預(yù)算績效管理的政策背景及理論研究，闡明了高職院校加強(qiáng)專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理的三個(gè)“有利于”。分析了當(dāng)前高職院校預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀，提出了要科學(xué)合理的制定預(yù)算績效達(dá)成目標(biāo);健全績效考核機(jī)制，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)控;建立指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，優(yōu)化專項(xiàng)預(yù)算管理;以評(píng)價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向，完善專項(xiàng)資金分配機(jī)制;問責(zé)與激勵(lì)并重，持續(xù)改進(jìn)績效等對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】資金預(yù)算;績效管理;績效考核;對(duì)策建議

作為公共教育事業(yè)單位的高職院校，如何全面實(shí)施預(yù)算績效管理并將其落到實(shí)處，將會(huì)是今后高職學(xué)院在較長時(shí)期內(nèi)進(jìn)行預(yù)算績效管理改革的重中之重，相關(guān)問題的研究具有非常重要的理論價(jià)值與實(shí)踐價(jià)值。

一、預(yù)算績效管理的政策背景及理論研究

(一)預(yù)算績效管理的政策背景

“績效管理最早運(yùn)用于企業(yè)人力資源管理，產(chǎn)生于20世紀(jì)30年代，20世紀(jì)80年代績效管理引入到政府管理中”，2003年，《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出了建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，同時(shí)了《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績效考評(píng)管理辦法(試行)》、《中央部門預(yù)算支出績效考評(píng)管理辦法(試行)》，財(cái)政部在2005年制定《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績效考評(píng)管理辦法》，還在2011年制定了《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》、《中央部門財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作規(guī)程(試行)》等多項(xiàng)規(guī)章制度，制定這些系統(tǒng)且可操作性的制度，充分表明了黨和國家對(duì)績效考評(píng)與預(yù)算體系改革的重視。隨后，在2014年修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法》中突出了“績效評(píng)價(jià)原則”、“績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用”和“績效目標(biāo)管理”等內(nèi)容。2017年黨的報(bào)告和2018年中共中央和國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，這在國家頂層設(shè)計(jì)上明確了預(yù)算績效管理的要求。

(二)預(yù)算項(xiàng)目績效管理的理論研究

預(yù)算績效管理的目的主要是加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目的前期、中期和后期的管理，進(jìn)一步促使提出預(yù)算的部門與使用資金的單位根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)提出的績效目標(biāo)，在合理、合法的預(yù)算額度執(zhí)行期內(nèi)提供更多更好的且符合實(shí)際需求的公共產(chǎn)品與服務(wù)，以便更好地優(yōu)化資金資源配置效率，切實(shí)提升預(yù)算支出績效水平。回顧預(yù)算發(fā)展史:“有20世紀(jì)五六十年代的側(cè)重于使用投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)的傳統(tǒng)績效預(yù)算，也有20世紀(jì)90年代以來的致力于將效率指標(biāo)、有效性指標(biāo)和成果指標(biāo)與預(yù)算決策掛鉤的現(xiàn)代績效預(yù)算?！眰鹘y(tǒng)績效預(yù)算已基本沒有發(fā)展空間了，對(duì)于現(xiàn)代績效預(yù)算策略，由于政府的堅(jiān)強(qiáng)有力推動(dòng)，從目前的發(fā)展的態(tài)勢(shì)來看，獲得盛行的機(jī)會(huì)非常大，也必將對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。故人們這種對(duì)預(yù)算績效在認(rèn)識(shí)上的偏差就會(huì)導(dǎo)致預(yù)算績效框架的構(gòu)建，這也是難以盡快構(gòu)建出具體且行之有效的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重要原因所在，從而導(dǎo)致預(yù)算績效管理難以落到實(shí)處并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二、加強(qiáng)高職院校專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理的意義

(一)有利于規(guī)范高職院校的治理體系

目前，高職院校專項(xiàng)資金還存在著“重申報(bào)輕管理”等比較突出的問題。開展高職院校專項(xiàng)資金績效管理可以從資金分配、制度執(zhí)行、資源利用、結(jié)果應(yīng)用等方面，評(píng)價(jià)高職院校規(guī)章制度是否執(zhí)行到位、專項(xiàng)資金是否科學(xué)分配、資金管理是否存在真空、是否存在利益輸送等因素造成高職院校專項(xiàng)資金損失等。以專項(xiàng)資金的績效管理情況來分配、規(guī)范資金，并以它作為后期撥款及下一年經(jīng)費(fèi)核撥的重要依據(jù)。杜絕專項(xiàng)資金配置不合理或被挪用，促進(jìn)高職院校治理體系和治理能力的提高，提升管理的規(guī)范性水平。

(二)有利于優(yōu)化高職院校的資源配置

在高職教育大眾化戰(zhàn)略的背景下，通過對(duì)項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)，能使有限專項(xiàng)資金能夠投入到更有效益和效率的項(xiàng)目中去，如何公平、公正地科學(xué)合理分配資金，是可以緩解高職院校矛盾，降低資源浪費(fèi)，使資金安排更科學(xué)，從而改進(jìn)和優(yōu)化學(xué)校支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，提高專項(xiàng)資金使用效益。各高職院校應(yīng)建立符合專項(xiàng)資金預(yù)算考核評(píng)價(jià)體系來實(shí)現(xiàn)全過程的管理，既要進(jìn)行事前預(yù)測(cè)、又要進(jìn)行事中控制和事后評(píng)價(jià)，唯有如此，才能保證有限資源配置更趨合理。

(三)有利于增強(qiáng)申報(bào)者的責(zé)任意識(shí)和競爭意識(shí)

如果將專項(xiàng)資金的安排與項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)相聯(lián)系，則有助于扭轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金申報(bào)過程中的“重申報(bào)輕管理”的現(xiàn)狀。相關(guān)經(jīng)費(fèi)管理部門會(huì)通過績效評(píng)價(jià)指標(biāo)來對(duì)專項(xiàng)資金項(xiàng)目進(jìn)行事前、事中、事后的科學(xué)合理考核評(píng)價(jià)，且會(huì)將考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后申報(bào)專項(xiàng)資金項(xiàng)目和以后安排專項(xiàng)資金項(xiàng)目的重要參考因素，突出資源的有限性與重要性，以此來增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用主體的責(zé)任意識(shí)與競爭意識(shí)，最終促成專項(xiàng)資金的有效且高效使用，提高效率。

三、當(dāng)前高職院校預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀

(一)對(duì)專項(xiàng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)不到位導(dǎo)致不規(guī)范

總的來講，當(dāng)前高職院校預(yù)算績效管理工作是比較粗放的，還遠(yuǎn)未形成常態(tài)，具體表現(xiàn)為頂層關(guān)注度不夠，中層認(rèn)識(shí)不清楚，底層執(zhí)行不到位，從而出現(xiàn)預(yù)算審批不嚴(yán)，預(yù)算執(zhí)行的剛性不強(qiáng)。專項(xiàng)資金項(xiàng)目預(yù)算只注重了前期預(yù)算編制，而忽視后期預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整，物別是在項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)及評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用方面關(guān)注還不夠，出現(xiàn)事實(shí)上的只有預(yù)算沒有規(guī)范。

(二)對(duì)專項(xiàng)資金預(yù)算績效達(dá)成目標(biāo)設(shè)置不全面引發(fā)效率低

在新形勢(shì)下，高職院校盡管在面上有了一定的績效管理措施，但管理的寬度和深度還不夠理想，相關(guān)措施并未覆蓋所有財(cái)政專項(xiàng)資金。究其原因，主要是預(yù)算績效管理面臨的難點(diǎn)是有限資金的分配及其使用效率問題。絕大多數(shù)項(xiàng)目預(yù)算資金只有申請(qǐng)理由，卻無使用績效方面的內(nèi)容或無可實(shí)現(xiàn)、可測(cè)、可控之評(píng)價(jià)內(nèi)容，特別是在社會(huì)效益的評(píng)價(jià)方面，很難做到可測(cè)、可控的績效評(píng)價(jià)，統(tǒng)而化之，而高職院校人才培養(yǎng)工作又更多的是社會(huì)效益的突顯，這就是績效目標(biāo)的偏差或者是缺失，從而導(dǎo)致資金低效或無效、閑置沉淀和損失浪費(fèi)等現(xiàn)象。

(三)對(duì)專項(xiàng)資金預(yù)算績效評(píng)價(jià)不完善促使問責(zé)難落實(shí)

隨著高職院校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，專項(xiàng)支出規(guī)?？焖僭鲩L，且其在部門預(yù)算總支出中占比不斷提升，目前投入控制型預(yù)算績效管理模式主要側(cè)重于使用投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)，而忽略效率指標(biāo)、有效性指標(biāo)和成果指標(biāo)運(yùn)用，績效激勵(lì)措施與力度效果不夠好，用績效評(píng)價(jià)結(jié)果來導(dǎo)向預(yù)算安排的制度還不夠完善，從而讓項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的績效審計(jì)難以到位，問責(zé)也難以落到實(shí)處。

四、高職院校專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理的對(duì)策

(一)科學(xué)合理的制定預(yù)算績效達(dá)成目標(biāo)

“績效達(dá)成目標(biāo)貫穿專項(xiàng)資金預(yù)算項(xiàng)目管理的全過程，是較好地實(shí)施專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理的前提條件據(jù)”。各行各業(yè)都比較缺乏較為明晰的戰(zhàn)略目標(biāo)及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)控制策略;其次，具體實(shí)踐中，因效率目標(biāo)容易量化并控制，相關(guān)績效評(píng)介者在客觀上會(huì)更多地關(guān)注投入、產(chǎn)出、時(shí)效等易于感知的效率目標(biāo)。又效益目標(biāo)在特定時(shí)間段內(nèi)難于量化且不易受控制，相關(guān)績效評(píng)介者主觀上會(huì)容易忽視質(zhì)量、滿意度和回應(yīng)性等相關(guān)效益目標(biāo)，兩大類因素導(dǎo)致績效達(dá)成目標(biāo)編制不盡科學(xué)合理。制定科學(xué)合理的預(yù)算績效達(dá)成目標(biāo)，一是要加強(qiáng)項(xiàng)目的前期論證工作。應(yīng)根據(jù)學(xué)校相關(guān)事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略規(guī)劃，站在學(xué)校整體事業(yè)發(fā)展的高度來規(guī)劃有限的專項(xiàng)資金。對(duì)特別重大的預(yù)算項(xiàng)目，應(yīng)有較為嚴(yán)格的事前績效評(píng)估機(jī)制，如邀請(qǐng)第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行獨(dú)立績效目標(biāo)達(dá)成評(píng)估就是比較好的機(jī)制。二是準(zhǔn)確量化設(shè)計(jì)績效達(dá)成目標(biāo)，提升評(píng)價(jià)目標(biāo)的精準(zhǔn)度和可操作性。專項(xiàng)資金預(yù)算績效達(dá)成目標(biāo)的設(shè)計(jì)，既要考核項(xiàng)目產(chǎn)出與成本等效益目標(biāo)。三是嚴(yán)格績效達(dá)成目標(biāo)的審核?？梢酝ㄟ^嚴(yán)格的審核來保證專項(xiàng)資金預(yù)算編制的科學(xué)性，提高專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行的可行度，最終有效保證問責(zé)制落實(shí)。

(二)完善績效目標(biāo)達(dá)成考核機(jī)制，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)控

預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)達(dá)成考核實(shí)施環(huán)節(jié)是高職院校專項(xiàng)項(xiàng)目績效管理和績效評(píng)價(jià)的重要環(huán)節(jié)，各高職院校應(yīng)建立專項(xiàng)資金項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制度，適時(shí)建立面向?qū)ｍ?xiàng)資金項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的績效目標(biāo)達(dá)成考核機(jī)制，將專項(xiàng)資金支出進(jìn)度和階段績效目標(biāo)達(dá)成度考核關(guān)聯(lián)起來，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施和績效評(píng)價(jià)全過程負(fù)責(zé)。高職院校在積極推進(jìn)專項(xiàng)資金項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度的同時(shí)，應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾偏，避免專項(xiàng)資金閑置或損失浪費(fèi)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和堵住專項(xiàng)項(xiàng)目管理方面的漏洞，最終就可以保證專項(xiàng)資金高效的使用，達(dá)成專項(xiàng)資金項(xiàng)目的績效考核目標(biāo)。

(三)建立完善的績效目標(biāo)達(dá)成度考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，優(yōu)化專項(xiàng)預(yù)算管理

進(jìn)行高效的專項(xiàng)資金項(xiàng)目績效管理的前提是應(yīng)有較為科學(xué)、完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。國家財(cái)政部曾制定《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，該框架文件對(duì)財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的投入、執(zhí)行、產(chǎn)出和項(xiàng)目效益做了詳細(xì)的分類和明確的解釋。根據(jù)框架文件精神，財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目支出的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)共有三級(jí)共性指標(biāo)，因此，各高職院校應(yīng)首先參照此框架文件，然后再結(jié)合高職院校的教學(xué)科研活動(dòng)規(guī)律，再在區(qū)分各級(jí)專項(xiàng)資金項(xiàng)目類型特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，以“績效導(dǎo)向”，建立并完善適合各自院校的專項(xiàng)資金項(xiàng)目績效目標(biāo)達(dá)成度考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。為保證指標(biāo)體系的可操作性，應(yīng)區(qū)別對(duì)待，全面覆蓋。例如:可以設(shè)立管理運(yùn)行維持經(jīng)費(fèi)、教學(xué)類質(zhì)量提升專項(xiàng)資金、科研類質(zhì)量提升專項(xiàng)資金等類別，分別進(jìn)行指標(biāo)的設(shè)計(jì)。例如管理運(yùn)行維持經(jīng)費(fèi)可以從環(huán)境、氛圍、經(jīng)常事項(xiàng)、師生滿意度來設(shè)計(jì)相應(yīng)的績效目標(biāo);教學(xué)類質(zhì)量提升專項(xiàng)資金的績效指標(biāo)則可從顯性績效指標(biāo)與隱性績效指標(biāo)來考慮，顯性績效指標(biāo)可以包括:培養(yǎng)的人數(shù)、招生報(bào)考比、新生報(bào)到率、專業(yè)學(xué)生流失率、畢業(yè)生合格率等，隱性績效指標(biāo)(通過調(diào)查獲得)則可以包括學(xué)生滿意度、企業(yè)滿意度、家長滿意度等;科研類質(zhì)量提升專項(xiàng)資金的績效指標(biāo)則可以看總的投入產(chǎn)出比、成果轉(zhuǎn)化比、轉(zhuǎn)化成果前期投入與收益比等。

(四)以評(píng)價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向，完善專項(xiàng)資金分配機(jī)制

當(dāng)前，各個(gè)地方在中共中央和國務(wù)院的預(yù)算績效管理相關(guān)文件精神指引下，越來越重視預(yù)算績效管理。以江蘇省為例，今年2月，江蘇省委省政府印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》，《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的實(shí)施意見》，根據(jù)這些文件出臺(tái)的背景及精神，各高職院校要切實(shí)提高政治站位，盡快按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，牢固樹立科學(xué)績效理念，更加注重結(jié)果導(dǎo)向，突出成本效益，強(qiáng)化責(zé)任追究，盡快實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效達(dá)成目標(biāo)管理一體化，以更加科學(xué)合理的措施來提高高職院校專項(xiàng)資金資源配置效率和使用效益，更好地改進(jìn)相關(guān)預(yù)算管理的水平，提高經(jīng)費(fèi)使用效益。

(五)問責(zé)及激勵(lì)并重，持續(xù)改進(jìn)績效

建立項(xiàng)目負(fù)責(zé)人問責(zé)制和激勵(lì)機(jī)制，與績效考核、資金分配等緊密掛鉤。經(jīng)費(fèi)預(yù)算工作重心逐步向資金使用績效、產(chǎn)出和結(jié)果轉(zhuǎn)移，增加透明度，強(qiáng)化預(yù)算硬約束，學(xué)校職能部門協(xié)力推動(dòng)績效監(jiān)督，堅(jiān)持“花錢必問效、無效必問責(zé)”的原則，將績效低下的項(xiàng)目要及時(shí)清理退出。并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度專項(xiàng)資金分配和安排的依據(jù)，持續(xù)推動(dòng)專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用、改進(jìn)機(jī)制，不斷完善制度。

五、結(jié)束語

對(duì)高職院校專項(xiàng)資金進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，不僅是順應(yīng)國家宏觀政策的需要，也是提高學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算管理水平，還是提高專項(xiàng)資金使用效率的重要舉措，各高職院校應(yīng)著力改變“重預(yù)算投入，輕績效管理”的傳統(tǒng)財(cái)務(wù)模式，向更高質(zhì)量的預(yù)算績效管理模式過度，著實(shí)提高辦學(xué)水平，培養(yǎng)更多更好的人才，服務(wù)國家，服務(wù)黨的建設(shè)，服務(wù)人民，辦人民滿意高等職業(yè)教育。

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作者:馮海燕 單位:無錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院