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摘要：民辦教育能否營(yíng)利的問(wèn)題是民辦教育實(shí)踐及其立法規(guī)范中的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。本文從“非營(yíng)利性”的一般概念出發(fā)，借鑒國(guó)外非營(yíng)利組織及民辦學(xué)校的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和民辦教育的發(fā)展背景，對(duì)民辦教育的營(yíng)利與非營(yíng)利性問(wèn)題作出分析。本文認(rèn)為，從理論和各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，民辦教育應(yīng)存在營(yíng)利性與非營(yíng)利性?xún)煞N不同的形式，在我國(guó)目前投資激勵(lì)為主的情況下更應(yīng)有營(yíng)利性民辦學(xué)校的存在；同時(shí)，為與教育法協(xié)調(diào)，文章也提出一些現(xiàn)實(shí)性政策建議。

關(guān)鍵詞：民辦教育，非營(yíng)利性，中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法

DiscussiononProfitorNon-ProfitCharacteristicsofPrivateSchools

Abstract:Whethertheprivateschoolscanmakeprofithasbeenadisputedfocusforalongtime.Thearticlegoesbacktothegeneralconceptof“non-profit”,comparingwithconditionsabroad,andcombinedwithsocialandeconomicbackgroundfordevelopmentofprivateschoolsinChina,toanalyzethecharacteristicsofprofitornon-profitofprivateschools.Thisarticlesuggestthatthereshouldbetwokindsofprivateschools:forprofitandnon-profit,especiallywheninvestbethedominatingstimulation.ItalsogivessomepolicysuggestionsforkeepingaccordwiththeEducationAct.

KeyWords:privateschools,non-profitorganizations,PrivateSchoolPromotingAct

2002年12月28日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《促進(jìn)法》），對(duì)幾次審議最具爭(zhēng)議的民辦教育能否營(yíng)利問(wèn)題作出規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)?！北M管法律已經(jīng)出臺(tái)，對(duì)問(wèn)題的爭(zhēng)議以及實(shí)踐中的困惑仍然是存在的。1995年9月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)教育法》第25條規(guī)定“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。”作為教育法的下位法，《促進(jìn)法》回避了民辦教育的非營(yíng)利性，提出“合理回報(bào)”的具體策略，是采取了一個(gè)權(quán)益之策。[i]這一提法針對(duì)我國(guó)民間以投資辦學(xué)為主、捐資辦學(xué)較少，以及實(shí)際意義上的營(yíng)利性學(xué)校大量存在，難以監(jiān)督管理等現(xiàn)實(shí)，期望在不違背教育法的情況下緩解這些矛盾；但以長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光看，只停留在對(duì)具體問(wèn)題的解決策略上顯然是不夠的，要促進(jìn)民辦教育的進(jìn)一步發(fā)展，確立其在教育體系中的地位，必須給民辦教育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確的定性和法律的定位，這涉及對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性的含義與本質(zhì)的理解。本文嘗試從“非營(yíng)利組織”的一般概念出發(fā)，借鑒國(guó)外非營(yíng)利組織及民辦學(xué)校的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和民辦教育的發(fā)展背景，對(duì)我國(guó)民辦教育營(yíng)利性與非營(yíng)利性的問(wèn)題作出分析，并提出相關(guān)公共政策建議。

一．“非營(yíng)利組織”的概念內(nèi)涵

“非營(yíng)利組織”在中國(guó)是一個(gè)外來(lái)詞匯，其英文是Non-ProfitOrganization（NPO），類(lèi)似的指稱(chēng)還有“非政府組織”（Non-GovernmentalOrganization：NGO）、“慈善組織”（PhilanthropyOrganization）、“志愿組織”(VoluntaryOrganization)、“免稅組織”(ExemptionOrganization)、“民間組織”(CivilGroup)、“公民社會(huì)組織”(CivilSocietyOrganization)等等，其作為整體被統(tǒng)稱(chēng)為“非營(yíng)利部門(mén)”、“非政府公共部門(mén)”、“第三部門(mén)”等。非營(yíng)利組織自20世紀(jì)80年代以來(lái)在全球范圍得到了廣泛發(fā)展，被稱(chēng)之為一場(chǎng)“全球結(jié)社革命”，[ii]也是對(duì)20世紀(jì)末葉西方的公共部門(mén)管理危機(jī)和治理結(jié)構(gòu)變革的反應(yīng)。中國(guó)則在1995年北京承辦世界婦女大會(huì)時(shí)，從依照國(guó)際慣例同時(shí)舉辦的“世界婦女NGO論壇”中第一次引入了NGO一詞，近年來(lái)隨著其在社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域作用的發(fā)揮，NPO的使用也逐漸增多。

非營(yíng)利組織作為一個(gè)部門(mén)的界定并不完全確定，不同國(guó)家的用法也有所不同，目前國(guó)際上較廣為接收的是薩拉蒙教授指導(dǎo)的美國(guó)約翰—霍布金斯大學(xué)非營(yíng)利組織國(guó)際比較研究項(xiàng)目歸納的五特征界定，即：1）組織性，指有正式的組織機(jī)構(gòu)，有成文的章程、制度，有固定的工作人員等；2）非政府性，指不是政府及其附屬機(jī)構(gòu)，也不隸屬于政府或受其支配，也可稱(chēng)為“民間性”；3）非營(yíng)利性，指不以營(yíng)利為目的，不進(jìn)行分紅或利潤(rùn)分配；4）自治性，指有獨(dú)立的決策與行使能力，能夠進(jìn)行自我管理；5）志愿性，指成員的參加特別是資源的集中不是強(qiáng)制性的，而是自愿和志愿性的，組織活動(dòng)中有一定比例的志愿者參加。[iii]在這五個(gè)屬性中，組織性一般被看作一個(gè)不言而喻的前提，自治性和志愿性也有一些不同的提法，而非政府性和非營(yíng)利性是最核心和一致的認(rèn)識(shí)。

具體闡述“非營(yíng)利性”的含義，首先有必要區(qū)分幾個(gè)概念，即“營(yíng)利”與“贏利”、“盈利”的區(qū)別。從漢語(yǔ)詞典中便可以查出，“贏”，意為“賺”，相對(duì)于“賠”，從而“贏利”指賺得利潤(rùn)（用作動(dòng)詞），或者即指利潤(rùn)（用作名詞）?！坝?，意為充滿(mǎn)、多余，“盈利”即指利潤(rùn)，或者較多的利潤(rùn)。而“營(yíng)”的意思是謀求，“營(yíng)利”相應(yīng)地是指以利潤(rùn)為目的。因而，“非營(yíng)利”的含義，并不是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的無(wú)利潤(rùn)，更不是不講經(jīng)營(yíng)之意，而是一個(gè)用以界定組織性質(zhì)的詞匯，它指這種組織的經(jīng)營(yíng)、運(yùn)作目的不是獲取利潤(rùn)。非營(yíng)利組織是政府以外的為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益或互益的組織。

“非營(yíng)利性”的具體衡量指標(biāo)有三點(diǎn)：第一，組織的宗旨不以營(yíng)利為目的；第二，組織的利潤(rùn)不能用于成員間的分配和分紅；第三，組織的資產(chǎn)不能以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)。對(duì)于這一特性的理解，已經(jīng)有不少研究開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“非營(yíng)利性”的目的性，即不以營(yíng)利為目的不等于組織不能進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性運(yùn)作，不獲取利潤(rùn)。但同時(shí)也引發(fā)出對(duì)非營(yíng)利組織的另一種誤解，即認(rèn)為“不以營(yíng)利為目的”就是指確保公益性，進(jìn)而又轉(zhuǎn)換成“不僅以營(yíng)利為目的”的解釋。雖然這些變通的解釋是基于中國(guó)目前的國(guó)情，為吸引民間資金興辦公益事業(yè)的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)和規(guī)范發(fā)展的角度出發(fā)，不應(yīng)采取模糊“非營(yíng)利組織”概念的方法來(lái)解決公益不足的問(wèn)題。作為一個(gè)非營(yíng)利組織，就應(yīng)符合上述三個(gè)衡量指標(biāo)，即組織不以營(yíng)利為目的（而不是“不僅以營(yíng)利為目的”），利潤(rùn)不用于成員分配（而不是為長(zhǎng)期回報(bào)作出的一段時(shí)間內(nèi)不分紅的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略），資產(chǎn)在任何時(shí)候任何情況下都不得轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人資產(chǎn)。僅以當(dāng)前利潤(rùn)是否分紅來(lái)判斷一個(gè)組織是否具有非營(yíng)利性的觀點(diǎn)顯然也是錯(cuò)誤的，正如許多大企業(yè)在擴(kuò)張期間也會(huì)作出一段時(shí)期不分紅的舉措。

在民間公益力量微弱的國(guó)情下，強(qiáng)調(diào)為非營(yíng)利組織“正名”，恰恰是為了保護(hù)和培育弱小的公益行為。非營(yíng)利組織的資金來(lái)源包括經(jīng)營(yíng)收入、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的投入、慈善捐贈(zèng)、會(huì)費(fèi)收入等，而不是投資的形式（無(wú)論短期還是長(zhǎng)期的回報(bào)期圖）；同時(shí)它享有的稅收優(yōu)惠也相當(dāng)公共資金的注入，因而它的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)是公益產(chǎn)權(quán)[iv]，應(yīng)該嚴(yán)格按照公益性機(jī)制運(yùn)作，如果使它可能成為營(yíng)利的手段，恰是對(duì)真正公益性質(zhì)的損害。在中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)狀況和法律規(guī)范下，慈善捐贈(zèng)明顯收到限制，同時(shí)由于政府職能轉(zhuǎn)換和政府改革的推進(jìn)，產(chǎn)生大量的社會(huì)需求滿(mǎn)足的空白，需要非營(yíng)利組織來(lái)承接，也創(chuàng)造了一定營(yíng)利的空間。這種情況下，營(yíng)利性和非營(yíng)利性組織同樣有存在的必要，“長(zhǎng)遠(yuǎn)投資、適度回報(bào)”的心態(tài)也是正常的。真正的捐贈(zèng)行為、舉辦非營(yíng)利事業(yè)的情況可能只占很小的比例，但必須承認(rèn)這是一種完全不同于投資的行為模式，加以保護(hù)和鼓勵(lì)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，法制體制規(guī)范時(shí)，這種行為模式將會(huì)大大增加，在某些公益事業(yè)領(lǐng)域成為主體。所以現(xiàn)階段從概念上的規(guī)范，是符合長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的，也只有將之明確地區(qū)分和界定，才能在制定相應(yīng)的法律規(guī)范時(shí)將之納入法律體系，促進(jìn)公益行為的增長(zhǎng)。

解決概念規(guī)范和國(guó)情需要的矛盾，還需要理解非營(yíng)利組織發(fā)展的歷史、文化背景。非營(yíng)利組織在20世紀(jì)80年代興盛，但這種組織形態(tài)最早于17世紀(jì)便存在，是應(yīng)生于工業(yè)革命中出現(xiàn)的社會(huì)不平等現(xiàn)象，其后伴隨著西方近代資本主義的發(fā)展而發(fā)展起來(lái)，從而它也具有豐富的西方文化和社會(huì)體制的背景。“非營(yíng)利組織”這一名稱(chēng)本身就映射出其背后隱含的前提假設(shè)：先它而存在著另一種組織形態(tài)――營(yíng)利組織，或曰企業(yè)，是以利潤(rùn)最大化為目的的。由此可知非營(yíng)利組織是一個(gè)基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、政府與企業(yè)部門(mén)嚴(yán)格分工、獨(dú)立的企業(yè)等背景下出現(xiàn)的概念，它的存在和特征是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程和營(yíng)利部門(mén)（企業(yè)）的發(fā)展密切相關(guān)的。非營(yíng)利組織的出現(xiàn)被理解為政府失靈和市場(chǎng)失靈的產(chǎn)物。中國(guó)在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，需要認(rèn)識(shí)非營(yíng)利組織的重要性，更需要理解它的存在前提和發(fā)展背景，要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程，恰當(dāng)處理營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織的發(fā)展時(shí)機(jī)與發(fā)展關(guān)系，并特別注意到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背后隱含的大量支持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育的制度前提的建設(shè)，片面地強(qiáng)調(diào)某一方面反而會(huì)帶來(lái)負(fù)面效果。

最后要指出非營(yíng)利組織與我國(guó)原有的事業(yè)單位是完全不同的概念，事業(yè)單位的概念是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之下，政府全面負(fù)有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等全方位責(zé)任的環(huán)境下的產(chǎn)物，而非營(yíng)利組織的前提假設(shè)是政府－企業(yè)－社會(huì)三部門(mén)的分工、獨(dú)立，因而它是民間的、獨(dú)立運(yùn)作的、有一套自身的運(yùn)作規(guī)則、經(jīng)營(yíng)管理理念的組織形態(tài)，是公共治理結(jié)構(gòu)中的行為主體之一。

二．從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看私立學(xué)校的營(yíng)利性與非營(yíng)利性

西方的私立學(xué)校有悠久的歷史，也形成相對(duì)完備的管理體制與法律制度框架。早在古希臘，便有不少著名學(xué)者們創(chuàng)立的學(xué)校、學(xué)園，經(jīng)歷中世紀(jì)時(shí)期，教會(huì)學(xué)校得到了較大的發(fā)展，這也奠定了西方非營(yíng)利性私立教育的基礎(chǔ)。近代民族國(guó)家的擴(kuò)張使公立學(xué)校系統(tǒng)得以發(fā)展壯大，但私立教育仍然是西方教育體系中不可忽視的組成部分。尤其近年來(lái)，隨著對(duì)政府過(guò)多干預(yù)的批評(píng)和各國(guó)政府改革的推進(jìn)，不少?lài)?guó)家開(kāi)始嘗試教育的私有改革，使得私立學(xué)校得到更大發(fā)展。

在大多數(shù)國(guó)家，一般存在公立學(xué)校、非營(yíng)利性私立學(xué)校和營(yíng)利性私立學(xué)校的并存。私立學(xué)校按照營(yíng)利和非營(yíng)利劃分為兩類(lèi)，不同性質(zhì)的學(xué)校其宗旨、管理模式、收入分配、活動(dòng)領(lǐng)域等有所不同。不同國(guó)家私立學(xué)校的構(gòu)成比例、法律地位、稅收政策等各有特色，但多元化的辦學(xué)模式、規(guī)范的法律制度體系，以及對(duì)非營(yíng)利學(xué)校的明確界定和稅收優(yōu)惠，是普遍存在的。

在荷蘭、比利時(shí)，私立學(xué)校提供了大部分的初等和中等教育，菲律賓、韓國(guó)、日本等的高等教育以私立學(xué)校為主，不過(guò)在大多數(shù)國(guó)家，私立學(xué)校提供的教育在數(shù)量上仍然處于補(bǔ)充地位，尤其在“福利國(guó)家”如加拿大，私立學(xué)校的比重非常小。美國(guó)是私立教育發(fā)達(dá)的國(guó)家，1990年美國(guó)有高等學(xué)校3535所，其中私立院校1972所，占55.8％；中小學(xué)110055所，其中私立26807所，占24.4％；高中后非學(xué)歷性職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校7071所，其中私立6514所，占92.1%。[v]一些國(guó)際著名的大學(xué)如哈佛大學(xué)、斯坦福大學(xué)、耶魯大學(xué)等均是私立學(xué)校，但80％以上的學(xué)生仍然就讀于公立大學(xué)。在這些私立學(xué)校中，大、中、小學(xué)私立學(xué)校一般都是非營(yíng)利性的，不少與宗教傳統(tǒng)有關(guān)，而高中后非學(xué)歷教育一般是營(yíng)利性，營(yíng)利性學(xué)校除有嚴(yán)格的管理規(guī)定外，如企業(yè)一樣需要納稅。

對(duì)于非營(yíng)利學(xué)校，各國(guó)均有一定的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。美國(guó)對(duì)非營(yíng)利學(xué)校的規(guī)定主要依據(jù)稅法，聯(lián)邦所得稅法501C3對(duì)享有免稅待遇的非營(yíng)利組織包括非營(yíng)利學(xué)校做了具體規(guī)定。由于聯(lián)邦憲法未提及教育，按照“凡本憲法未授予聯(lián)邦而又未禁止各州行使的權(quán)限，分別保留給各州和人民”的規(guī)定，美國(guó)的教育管理權(quán)限屬于各州，對(duì)于私立學(xué)校的設(shè)置各州的審批嚴(yán)格程度不一，但設(shè)置非營(yíng)利學(xué)校至少要得到州政府的批準(zhǔn)才可以享受稅收優(yōu)惠。日本、韓國(guó)，以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等均有專(zhuān)門(mén)的《私立學(xué)校法》對(duì)私立學(xué)校進(jìn)行規(guī)范，日本和韓國(guó)的私立學(xué)校具有“學(xué)校法人”資格，臺(tái)灣將私立非營(yíng)利學(xué)校列為“特殊法人”。這些國(guó)家、地區(qū)的私立學(xué)校法或稅法都規(guī)定了非營(yíng)利學(xué)校的一些必須條件，重要的如：學(xué)校必須捐資舉辦，捐贈(zèng)人及有關(guān)人員不享有回報(bào)，利潤(rùn)不得分紅，學(xué)校停辦或解散時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)不得歸任何私人或營(yíng)利組織所有，學(xué)校享受免稅待遇等。[vi]美國(guó)賓夕法尼亞州的非營(yíng)利學(xué)校免稅法案還規(guī)定有學(xué)費(fèi)必須低于學(xué)?；ㄙM(fèi)，不足部分進(jìn)行募捐，董事必須無(wú)償工作，人員工資要合理，入學(xué)和獎(jiǎng)學(xué)金無(wú)歧視等。[vii]同時(shí)法律并不限定營(yíng)利性學(xué)校的存在，只是它們需照章納稅，不能享受非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠。

盡管各國(guó)的辦學(xué)體制不同，但無(wú)論如何，在教育領(lǐng)域政府的財(cái)政支持都占有相當(dāng)大的比例。美國(guó)霍布金斯大學(xué)在43個(gè)國(guó)家進(jìn)行的非營(yíng)利組織國(guó)際比較研究項(xiàng)目結(jié)果顯示，非營(yíng)利組織的收入來(lái)源總體結(jié)構(gòu)為服務(wù)收費(fèi)(49％)、政府資助(40％)和慈善所得(11％)，其中政府資助占比重較大的領(lǐng)域是保健(55%)、教育(47%)和社會(huì)服務(wù)(45%)。[viii]政府對(duì)非營(yíng)利學(xué)校的資助形式多種多樣，可以通過(guò)稅收優(yōu)惠，或者劃撥經(jīng)費(fèi)、提供人員費(fèi)、項(xiàng)目資助、提供獎(jiǎng)學(xué)金和貸款等等。政府的各種資助成為各國(guó)私立學(xué)校發(fā)展的有力支持。近年來(lái)國(guó)際呈現(xiàn)教育私有改革傾向，許多國(guó)家的公立學(xué)校向私有轉(zhuǎn)制，鼓勵(lì)增設(shè)私立學(xué)校，政府加大對(duì)私立學(xué)校的扶持包括發(fā)放“教育卷”等措施，這些實(shí)際上都顯示了政府增強(qiáng)對(duì)教育間接投入的趨勢(shì)。

三．我國(guó)民辦教育的發(fā)展背景分析與“非營(yíng)利”定位問(wèn)題

我國(guó)民辦教育自改革開(kāi)放開(kāi)始恢復(fù)以來(lái)，經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，其主要標(biāo)志是：1985年5月中共中央《教育體制改革的決定》提出鼓勵(lì)單位、集體和個(gè)人捐資助學(xué)，鼓勵(lì)集體、個(gè)人和其他社會(huì)力量辦學(xué)，對(duì)民辦教育予以了肯定；1993年黨中央和國(guó)務(wù)院《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》指出要改革辦學(xué)體制，逐步建立以政府辦學(xué)的主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制，并提出對(duì)社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人依法辦學(xué)“積極鼓勵(lì)，大力支持，正確引導(dǎo)，加強(qiáng)管理”的十六字方針，成為指導(dǎo)民辦教育的重要方針政策；1997年國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，明確社會(huì)力量辦學(xué)是“社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”，應(yīng)將之“納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，這確立了社會(huì)力量辦學(xué)的法律地位，使民辦教育走向依法規(guī)范發(fā)展的道路；2002年12月，《民辦教育促進(jìn)法》出臺(tái)，顯示了民辦教育進(jìn)一步走向制度化法制化的趨勢(shì)。

回顧我國(guó)民辦教育的發(fā)展歷程，是與經(jīng)濟(jì)體制改革和整體的社會(huì)變革密切相關(guān)的，這也決定了它具有不同于西方的某些特殊屬性。當(dāng)前我國(guó)民辦教育發(fā)展所面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景至少有以下四個(gè)方面的特點(diǎn)值得注意：

第一，我國(guó)新時(shí)期民辦教育的興起是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌條件下私有空間釋放的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)體制改革釋放了多種社會(huì)資源和社會(huì)力量，教育領(lǐng)域也是其中的體現(xiàn)之一；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)水平的提高帶來(lái)人們對(duì)高質(zhì)量、多元化教育的需求，現(xiàn)有公辦教育資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足社會(huì)需求的多元化，從初級(jí)教育到高等教育，從學(xué)歷教育到培訓(xùn)教育等各方面，都存在著較大的供需差距，這為民辦教育的生存和發(fā)展提供了空間。

第二，與上述特點(diǎn)相應(yīng)地，由于生長(zhǎng)于體制轉(zhuǎn)軌的縫隙之中，民辦教育發(fā)展面臨較多的制度空缺和不公平競(jìng)爭(zhēng)。與西方宗教傳統(tǒng)下傳承而來(lái)的私立學(xué)校不同，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)民辦教育的復(fù)興是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的產(chǎn)物。社會(huì)變革過(guò)程中出現(xiàn)的多樣化教育供給的空缺需要民辦教育的彌補(bǔ)，政府改革的趨勢(shì)也使得政府需要借助民間力量發(fā)展公益事業(yè)，但民辦教育尚沒(méi)有在觀念和機(jī)制上進(jìn)入整個(gè)教育體系，缺乏配套的法律規(guī)范和地位認(rèn)可。盡管已有一些對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)的條例、政策出臺(tái)，仍然不具系統(tǒng)性，對(duì)于民辦學(xué)校營(yíng)利性和非營(yíng)利性的限定不足于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，同時(shí)民辦教育在政策上明確處于與公立教育的不平等定位。

第三，現(xiàn)階段我國(guó)民間出資辦學(xué)的情況和辦學(xué)目的具有自身的特色。首先，經(jīng)過(guò)20余年改革開(kāi)放，民間已擁有一定的資金積累，但閑置資產(chǎn)數(shù)量一般并不大；再者，隨著個(gè)人空間的出現(xiàn)，公民參與社會(huì)公益事業(yè)，回報(bào)社會(huì)的意識(shí)增強(qiáng)，認(rèn)識(shí)到社會(huì)效益的附加價(jià)值和無(wú)形回報(bào)，以及社會(huì)對(duì)教育的巨大需求；最后，對(duì)于個(gè)人或企業(yè)的捐贈(zèng)行為缺乏完善的稅收優(yōu)惠制度，捐贈(zèng)激勵(lì)不足。鑒于以上特點(diǎn)，目前民間興辦教育至于有四種情況：1）捐資辦學(xué)。如一些基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、大企業(yè)及個(gè)人等，捐資興辦教育公益事業(yè)、不取營(yíng)利。盡管?chē)?guó)外的非營(yíng)利學(xué)校代表了民辦教育的絕大部分，但我國(guó)由于缺乏捐贈(zèng)的稅收激勵(lì)，單純捐資用于舉辦公益事業(yè)的民間資源非常有限。2）在承擔(dān)社會(huì)公益責(zé)任基礎(chǔ)上的長(zhǎng)遠(yuǎn)回報(bào)。相當(dāng)一部分辦學(xué)者，尤其個(gè)人出資者屬于這種情況，他們有自己初步的資金積累，在對(duì)社會(huì)公益認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，愿意放棄一些利潤(rùn)和眼前利益舉辦公益事業(yè)，但完全沒(méi)有收益的捐資是超出其承受能力的，他們有通過(guò)辦好學(xué)校，取得長(zhǎng)遠(yuǎn)收益的預(yù)期。3）以教育產(chǎn)業(yè)為形式的投資。在一些需求大、利潤(rùn)點(diǎn)高的領(lǐng)域，如高級(jí)培訓(xùn)、貴族學(xué)校等，舉辦者更多是出于營(yíng)利的目的，即使有法律制約，實(shí)際可以通過(guò)各種方式獲取高額利潤(rùn)。4）除上述形式外，還有一種較特殊的自我扶貧式辦學(xué)，如打工子弟學(xué)校，面對(duì)迫切的需求和有限的經(jīng)濟(jì)能力，自我扶助，簡(jiǎn)陋辦學(xué)，嚴(yán)格講，其法律地位還未得到認(rèn)可。

第四，民辦教育的多樣化發(fā)展。我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的民辦教育呈現(xiàn)多元化的發(fā)展模式，從辦學(xué)體制上包括純粹民辦、民辦公助、引進(jìn)外資辦學(xué)等，還有公立轉(zhuǎn)制的學(xué)校，另外舉辦教育的主體、出資性質(zhì)、出資方式、運(yùn)作模式等也都呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)。

據(jù)2000年度統(tǒng)計(jì)，全國(guó)民辦教育機(jī)構(gòu)有6萬(wàn)多所，在校學(xué)生1000多萬(wàn)人，[ix]民辦教育已經(jīng)成為我國(guó)教育體制中的組成部分。上述分析顯示，我國(guó)民辦教育的發(fā)展具有其獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，這決定了其營(yíng)利性與非營(yíng)利性的界定和規(guī)范問(wèn)題的復(fù)雜性。目前，一方面，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和向“小政府，大社會(huì)”方向的政府改革推進(jìn)，民辦教育的進(jìn)一步發(fā)展是必然趨勢(shì)，另一方面，現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)存在良莠不齊的現(xiàn)象，有大量營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校共存的事實(shí)。如何培育，合理規(guī)范，使民辦教育走上法制化發(fā)展的軌道，需要從我國(guó)的法制環(huán)境和社會(huì)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，制定適合我國(guó)民辦教育發(fā)展的法律政策。在營(yíng)利性與非營(yíng)利性的問(wèn)題上，教育界已經(jīng)有過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的討論，[x]現(xiàn)依據(jù)上述對(duì)我國(guó)民辦教育發(fā)展背景的分析，提出相關(guān)政策法規(guī)建議，主要有以下五點(diǎn)：

第一，明確民辦學(xué)校的法律地位。在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，民辦學(xué)校依照1998年公布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，在民政部注冊(cè)登記為“民辦非企業(yè)單位”，屬于非營(yíng)利組織，按規(guī)定在準(zhǔn)予登記后“根據(jù)其依法承擔(dān)民事責(zé)任的不同方式，分別發(fā)給《民辦非企業(yè)單位（法人）登記證書(shū)》、《民辦非企業(yè)單位（合伙）登記證書(shū)》、《民辦非企業(yè)單位（個(gè)人）登記證書(shū)》”。這包含兩方面問(wèn)題：一是將民辦學(xué)校全部納入非營(yíng)利組織，且與各種實(shí)體型社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)一起籠統(tǒng)規(guī)定，不確切適合對(duì)民辦學(xué)校的規(guī)范；二是民辦非企業(yè)單位的法律地位模糊，我國(guó)民法通則規(guī)定的法人只有企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人四種，顯然民辦非企業(yè)單位的法人地位還有待明確。在許多國(guó)家和地區(qū)，對(duì)實(shí)體性非營(yíng)利組織的法律法規(guī)中，由于學(xué)校和醫(yī)院在滿(mǎn)足公益需求中的特殊性和專(zhuān)業(yè)屬性，一般均被單獨(dú)列出，并通過(guò)特別立法加以規(guī)范，如日本有《私立學(xué)校法》，臺(tái)灣地區(qū)有《私校法》等，對(duì)學(xué)校法人予以專(zhuān)門(mén)規(guī)范。我們也應(yīng)該將民辦學(xué)校從籠統(tǒng)的“民辦非企業(yè)單位”中單獨(dú)列出，明確其法人地位，予以詳細(xì)的法律規(guī)范。在此基礎(chǔ)上對(duì)其營(yíng)利性與非營(yíng)利性的規(guī)定，才能更具針對(duì)性和可行性。

第二，將捐資辦學(xué)與投資辦學(xué)嚴(yán)格區(qū)分為兩種類(lèi)型，區(qū)別對(duì)待。這兩種辦學(xué)形式具有不同的性質(zhì)，國(guó)外分之為營(yíng)利性與非營(yíng)利性學(xué)校，兩類(lèi)學(xué)校的并存在各國(guó)都是存在，而且是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、有必要的。因而，首先是我國(guó)教育法的有關(guān)規(guī)定待于修改，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求；在目前教育法尚未修訂的情況下，《促進(jìn)法》試圖為民間投資辦學(xué)創(chuàng)造一定條件，這一思路是有益的，但必須強(qiáng)調(diào)的是，不能反而忽視進(jìn)而打擊了捐資辦學(xué)！將二者作為兩種不同類(lèi)型區(qū)分對(duì)待對(duì)保護(hù)真正的非營(yíng)利性具有重要意義。捐資辦學(xué)，或者以捐贈(zèng)的方式舉辦教育事業(yè)，是指學(xué)校以非營(yíng)利模式獨(dú)立運(yùn)作，滿(mǎn)足非營(yíng)利性的三個(gè)特點(diǎn)，同時(shí)獲得非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠等政策待遇；而捐贈(zèng)方一旦確定捐贈(zèng)關(guān)系，則與學(xué)校的具體運(yùn)營(yíng)和收益無(wú)關(guān)，只通過(guò)獲得相應(yīng)的捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠受益。這是許多國(guó)家私立學(xué)校的主要運(yùn)作方式，也是典型的非營(yíng)利學(xué)校的運(yùn)作模式。盡管它在我國(guó)目前的民辦教育中所占比例非常少，由于它代表了真正意義的非營(yíng)利學(xué)校的類(lèi)型，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展看，也將是未來(lái)我國(guó)民辦教育發(fā)展的方向，因而絕不可忽視它作為一種類(lèi)型的存在意義，不可將之與投資目的的學(xué)?；焱创?，或者認(rèn)為只要個(gè)人意愿不拿取“合理回報(bào)”就是捐資辦學(xué)了，應(yīng)認(rèn)識(shí)到這是兩種機(jī)制，兩種運(yùn)行模式，需要相應(yīng)的不同制度體系的支持和制約。在目前捐資辦學(xué)弱小的情況下反而更應(yīng)予制度上的重視。

這種真正的非營(yíng)利學(xué)校得以實(shí)現(xiàn)的社會(huì)基礎(chǔ)，一是一定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度下私人捐贈(zèng)的可能，二是較完善的稅收激勵(lì)機(jī)制，兩者缺一不可。我國(guó)目前捐資辦學(xué)的情況還非常有限，這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)，更重要的還在于缺乏相應(yīng)的稅收激勵(lì)機(jī)制。1999年出臺(tái)的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》由于沒(méi)有與其他法律體系的銜接以及落實(shí)的細(xì)則，很多沒(méi)有落到實(shí)處，企業(yè)對(duì)公益事業(yè)的捐贈(zèng)只有對(duì)十幾個(gè)社會(huì)團(tuán)體的捐贈(zèng)可以得到稅收減免，對(duì)學(xué)校的捐贈(zèng)則不能享受稅收優(yōu)惠，嚴(yán)重制約了民辦教育的捐款來(lái)源。因而，在政策制定實(shí)施方面提出以下三點(diǎn)建議：首先在《促進(jìn)法》的具體實(shí)施規(guī)則中，建議將捐資辦學(xué)（或規(guī)范意義上的非營(yíng)利學(xué)校）明確界定、區(qū)分出來(lái)，確立對(duì)舉辦者資格、資金來(lái)源與歸屬等的要求，建立一套規(guī)范和評(píng)估其非營(yíng)利性質(zhì)的指標(biāo)，將這種真正意義上的非營(yíng)利學(xué)校作為一種類(lèi)型，予以非營(yíng)利組織的政策優(yōu)惠；第二盡快完善對(duì)公益事業(yè)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠體系，使對(duì)非營(yíng)利學(xué)校的公益捐贈(zèng)得到有效的激勵(lì)，對(duì)投資辦學(xué)可以予以類(lèi)似優(yōu)惠企業(yè)的待遇，但不應(yīng)等同于非營(yíng)利組織的優(yōu)惠；第三在上述兩點(diǎn)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)捐資辦學(xué)非營(yíng)利性的規(guī)范和監(jiān)督，保證學(xué)校非營(yíng)利性的實(shí)現(xiàn)。

第三，對(duì)投資辦學(xué)現(xiàn)實(shí)的認(rèn)可及同現(xiàn)有法律的協(xié)調(diào)。如上所述，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，公立、營(yíng)利性、非營(yíng)利性學(xué)校三者的并存是普遍存在的模式，即使西方民辦學(xué)校以非營(yíng)利為主體的情況下，營(yíng)利性學(xué)校也是同時(shí)存在的，只是各自有不同的面向，遵循不同的運(yùn)行規(guī)則，接受不同的法律規(guī)范。我國(guó)在教育需求空間較大，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有限，民辦教育規(guī)范不足，尤其捐贈(zèng)的稅收激勵(lì)機(jī)制缺乏的情況下，尋求一定回報(bào)或營(yíng)利性學(xué)校的存在是一個(gè)必然的、也是一個(gè)合理的現(xiàn)象，在當(dāng)前國(guó)情下甚至是具有代表性的民間辦學(xué)形式，只要其適應(yīng)社會(huì)需求、操作合法，就應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可及適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠。

《促進(jìn)法》在教育法基本規(guī)定下提出了“合理回報(bào)”的辦法，其出發(fā)點(diǎn)是適應(yīng)實(shí)際需要的，需要注意的是，要防止因政策模糊而混淆了對(duì)“非營(yíng)利性”理念上的認(rèn)識(shí)。投資辦學(xué)，即使對(duì)利益最大化的目標(biāo)有一定限制，也不屬于非營(yíng)利學(xué)校，必須將這兩種類(lèi)型區(qū)別開(kāi)來(lái)，分別對(duì)待，為今后的規(guī)范發(fā)展鋪平道路。另外，對(duì)“合理回報(bào)”及其與保證教育公益性之間的關(guān)系，應(yīng)有細(xì)致可操作化的規(guī)定和監(jiān)督措施，避免形成投機(jī)借口而制約公益的“裂幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。

第四，政府的投入必不可少。民辦教育應(yīng)當(dāng)獲得與公立教育同等的法律地位和發(fā)展環(huán)境，同時(shí)，這并不意味政府可以減少對(duì)教育公益事業(yè)的責(zé)任。一方面，在義務(wù)教育領(lǐng)域，政府仍然應(yīng)當(dāng)負(fù)起首要責(zé)任，政府舉辦的公立學(xué)校應(yīng)保證基本義務(wù)教育需求的滿(mǎn)足；另一方面，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)民辦非營(yíng)利教育予以財(cái)政支持，包括稅收優(yōu)惠、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種形式，尤其對(duì)于需求迫切、資金困難的非營(yíng)利教育事業(yè)，如面向貧困地區(qū)或群體的基本教育，政府有必要予以政策的扶持和財(cái)政的投入。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，政府對(duì)非營(yíng)利教育的財(cái)政支持在其對(duì)非營(yíng)利事業(yè)的投入中占有很大比例。合理的結(jié)構(gòu)是公立學(xué)校、民辦營(yíng)利性學(xué)校、民辦非營(yíng)利性學(xué)校三者共存，依不同情況比例有所不同，政府對(duì)民辦非營(yíng)利教育依據(jù)其公益程度予以財(cái)政支持。

第五，健全非營(yíng)利組織管理體制。非營(yíng)利學(xué)校的發(fā)展與整體非營(yíng)利組織發(fā)展的法律制度環(huán)境密切相關(guān)。非營(yíng)利組織的注冊(cè)登記、稅收體制、監(jiān)督管理、財(cái)政支持、人事體系、社會(huì)保障等各方面的困境，也是非營(yíng)利學(xué)校面臨的問(wèn)題。民辦學(xué)校已經(jīng)得到越來(lái)越多的重視，但它也面臨著在體制和觀念上的被接受，其與公立學(xué)校之間的不平等競(jìng)爭(zhēng)地位、民辦學(xué)校在人們觀念中的認(rèn)可程度等，都造成民辦學(xué)校生存的困境，又繼而構(gòu)成影響其非營(yíng)利性實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)境因素。因而，從整體言，健全非營(yíng)利組織的管理體系，建立詳細(xì)、配套的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督方法，使非營(yíng)利部門(mén)成為與政府部門(mén)和企業(yè)部門(mén)相并存的社會(huì)結(jié)構(gòu)的一部分，是實(shí)現(xiàn)其規(guī)范發(fā)展的前提。具體到民辦教育，政府首先應(yīng)該認(rèn)可民辦學(xué)校與公立學(xué)校的平等地位，賦予公平的政策待遇，并逐漸完善非營(yíng)利組織的管理體系，為非營(yíng)利學(xué)校營(yíng)造創(chuàng)造良好的法律政策環(huán)境，從而促進(jìn)我國(guó)民辦非營(yíng)利學(xué)校的發(fā)展，使民辦教育結(jié)構(gòu)更趨合理，使民辦教育事業(yè)走向多元化、規(guī)范化、法治化的健康發(fā)展的軌道。

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注釋:

[i]全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)副主任委員汪家鏐在促進(jìn)法討論期間就明確指出了這一點(diǎn)，見(jiàn)汪家鏐“關(guān)于《民辦教育促進(jìn)法（草案）》的補(bǔ)充意見(jiàn)”，《民辦教育動(dòng)態(tài)》，2002年7期第3－4頁(yè)。

[ii]【美】萊斯特·薩拉蒙、“非營(yíng)利部門(mén)的興起”，載于：何增科主編，《公民社會(huì)與第三部門(mén)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000，第243頁(yè)。

[iii]在該項(xiàng)目的最初階段，對(duì)這個(gè)界定還有“非政治性”和“非宗教性”兩條限制，但在其后的研究中，薩拉蒙教授主動(dòng)去掉了這兩條，修改成目前的五個(gè)特征。參見(jiàn)Salamon，LesterM.,GlobalCivilSociety，Maryland:theJohnsHopkinsUniversity,1999.Pp3－4.

[iv]指剩余索取權(quán)的主體是由社會(huì)中不特定人構(gòu)成的虛擬主體，而不是出資者或者經(jīng)營(yíng)者，詳細(xì)含義另有文章論述。

[v]邵金榮，《中國(guó)民辦教育立法研究》，北京：人民教育出版社，2001，129頁(yè)。

[vi]同上，23頁(yè)。

[vii]王偉，“美國(guó)營(yíng)利性私立中小學(xué)發(fā)展?fàn)顩r與環(huán)境分析”，《民辦教育動(dòng)態(tài)》，2002.7：50－57。

[viii]Salamon,LasterM&Anheier,HelmutK.GlobalCivilSociety:DimensionsoftheNonprofitSector.U.S.A.：TheJohnsHopkinsUniversityMaryland.1999.Pp27-33.

[ix]“民辦教育將有法可依”，《中國(guó)教育報(bào)》，2002年6月25日第1版。

[x]如胡衛(wèi)主編《民辦教育的發(fā)展與規(guī)范》，教育科學(xué)出版社，2000；劭金榮著《中國(guó)民辦教育立法研究》，人民教育出版社，2001；劭金榮著《中國(guó)民辦教育的多元化與法制化》，高等教育出版社，2001；等。