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一、中國高等教育治理的基本實(shí)踐

從中國改革開放的歷史背景來看，中國高等教育治理的興起是與中國政府的治理改革同步的。但高等教育治理的內(nèi)容顯然與一般政府治理不同，世界銀行與聯(lián)合國教科文組織認(rèn)為，高等教育治理是指高等院校做出決策和采取行動(dòng)所遵循的正式的或非正式的安排，包括外部治理和內(nèi)部治理，外部治理處理高等院校與其主管者之間的關(guān)系，內(nèi)部治理處理高等院校內(nèi)部權(quán)力的分配問題。從我國高等教育管理體制改革的主要內(nèi)容來看，中國高等教育治理的基本實(shí)踐主要集中在三個(gè)方面：中央政府內(nèi)部以及中央政府與地方政府的治理關(guān)系、政府與高校的治理關(guān)系以及高校辦學(xué)自主權(quán)。前兩者為高等教育的外部治理，后者則是高等教育的內(nèi)部治理。

（一）政府治理改革

重塑高等教育管理體制1979年9月，中共中央批轉(zhuǎn)教育部《關(guān)于建議重新頒發(fā)<關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的決定>》，決定恢復(fù)1963年的高等教育管理體制。根據(jù)這一政策，國務(wù)院各部委和各省、市、自治區(qū)對各自所屬的高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，逐步恢復(fù)了“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級管理”的領(lǐng)導(dǎo)管理體制。至1981年，全國共有高校704所，其中由國務(wù)院各部委領(lǐng)導(dǎo)管理的有226所，由教育部直接領(lǐng)導(dǎo)管理的有38所，由省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)管理的有440所。顯然，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的高等教育管理體制基本得以恢復(fù)。但是，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”只是政治上中央領(lǐng)導(dǎo)，而“分級管理”卻是國務(wù)院各部委、教育部以及地方政府完全管轄所屬高校，從而形成“條塊分割”的管理局面。從治理的多元主體論來說，這種“條塊分割”體制似乎恰是一種多元主體“自主治理”的機(jī)制。實(shí)際上，這是沒有一種共同利益目標(biāo)的“各自為政”的治理狀態(tài)，也就是鮑勃•杰索普所說的有關(guān)各方偏離原定目標(biāo)而又未能重新界定目標(biāo)導(dǎo)致的治理失敗。為了改變這種局面，1985年6月，全國人大常委通過了《關(guān)于設(shè)立國家教育委員會(huì)和撤銷教育部的決定》，《決定》指出，發(fā)展教育事業(yè)，改革教育體制，不僅要調(diào)動(dòng)教育部門的積極性，還要調(diào)動(dòng)各部門、各地區(qū)、各行業(yè)辦教育的積極性，為了在簡政放權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)各方面的協(xié)調(diào)，國務(wù)院需要成立一個(gè)主管教育工作的綜合部門。原國家教育委員會(huì)的成立，是真正打破“條塊分割，各自為政”，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”高等教育管理體制的重大舉措。從治理的角度看，當(dāng)多元治理主體無法協(xié)調(diào)共同事務(wù)時(shí)，就需要一個(gè)“元治理”主體對此進(jìn)行調(diào)整與改革，而原國家教委就是高等教育管理體制改革中的“元治理”主體。1993年，國務(wù)院頒行《中國教育改革和發(fā)展綱要》，以戰(zhàn)略規(guī)劃形式要求逐步變革高等教育管理體制“條塊分割”的弊端，促進(jìn)多種形式的聯(lián)合辦學(xué)。1995年，原國家教委進(jìn)一步明確要求，高等教育管理體制改革的主要目標(biāo)是：“爭取到2000年或稍長一點(diǎn)時(shí)間，基本形成舉辦者、管理者和辦學(xué)者職責(zé)分明，以財(cái)政撥款為主，多渠道經(jīng)費(fèi)投入，中央和省、自治區(qū)、直轄市人民政府兩級管理、分工負(fù)責(zé)，以省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌為主，條塊結(jié)合的體制框架?！?998至2000年，國務(wù)院先后三次對國家各部門所屬高校管理體制進(jìn)行了大規(guī)模調(diào)整，我國高等教育管理體制改革取得突破性進(jìn)展：1998年，國務(wù)院將機(jī)械工業(yè)部等9個(gè)撤并部門所屬的91所普通高校實(shí)行由中央與地方政府共建共管，主要以地方政府管理為主；1999年上半年，又實(shí)施了對原兵器、航空、航天、船舶、核工業(yè)等五大軍工總公司所屬的25所普通高校，34所成人高校管理體制的調(diào)整；之后又進(jìn)一步對鐵道部等49個(gè)國務(wù)院部門（單位）所屬的161所普通高校，97所成人高校管理體制進(jìn)行調(diào)整。經(jīng)過這三次調(diào)整，到2000年時(shí)全國1041所高等學(xué)校中，中央部門直接管轄的只有120余所，其余900余所高校以地方管理為主，?？平逃墓芾砗蛯徟鷻?quán)限完全交由省級政府負(fù)責(zé)。因此，通過“共建、調(diào)整、合作、合并”等多種形式的管理體制改革，我國基本形成了“兩級管理、以地方政府為主”的高等教育管理體制。長期存在的“條塊分割，各自為政”的高等教育管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤皸l塊結(jié)合，分級管理”的高等教育聯(lián)合治理體制。而原國家教委的改革協(xié)調(diào)工作完成后，也就恢復(fù)了教育部的機(jī)構(gòu)設(shè)置。從政府治理改革的角度來說，這一系列的改革舉措重塑了我國的高等教育管理體制，初步形成了國務(wù)院、教育部、中央業(yè)務(wù)部門、地方政府“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的多元主體治理體制。

（二）政府與高校的治理關(guān)系

落實(shí)高等學(xué)校獨(dú)立法人地位改革開放前，政府作為唯一的治理主體統(tǒng)治著社會(huì)的各方面，在組織結(jié)構(gòu)上，高等學(xué)校作為政府的附庸是和政府“部門”沒有差異的“單位”，高等教育管理是一種行政管理，而非公共管理。然而，高等教育管理必須從行政管理轉(zhuǎn)向公共管理，就是政府將高等學(xué)校的管理權(quán)力部分回歸給社會(huì)第三部門組織和高等學(xué)校，改變政府獨(dú)家壟斷的局面，實(shí)現(xiàn)從“政府辦大學(xué)”到“政府辦教育”的轉(zhuǎn)變。從政府治理的角度來說，就是政府從劃槳到掌舵的轉(zhuǎn)變，就是在政府領(lǐng)導(dǎo)下高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)享有獨(dú)立法人地位，作為獨(dú)立法人實(shí)體與政府、社會(huì)、公民團(tuán)體組織以及公民個(gè)人等多元主體共同治理高等教育的公共事務(wù)。在改革開放，簡政放權(quán)的政府改革浪潮下，高等學(xué)校爭取獨(dú)立地位的呼吁得到了黨和政府的積極回應(yīng)，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布，基本確立了高等學(xué)校擁有自主辦學(xué)獨(dú)立地位的政策合法性。1986年，國務(wù)院頒布《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，將政府與高等學(xué)校之間的權(quán)力關(guān)系作為改革的重點(diǎn)，高等學(xué)校的辦學(xué)主體地位進(jìn)一步受到重視。1992年原國家教委出臺(tái)《國家教委關(guān)于直屬高校內(nèi)部管理體制改革的若干意見》，首次提出高等學(xué)校法人問題：“國家教委直屬高校是由國家教委直接管理的教育實(shí)體，具有法人地位”。1995年《教育法》以法律形式明確了各級各類學(xué)校的“法人”資格：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格。”1998年《高等教育法》確認(rèn)了各級各類高等學(xué)校的獨(dú)立法人地位。這兩部法律確立的高校法人地位，不僅僅是一種民事主體地位，而且還包括它在行政法上特殊主體地位，就是在民事活動(dòng)之外的教學(xué)、科研、教師及學(xué)生管理等領(lǐng)域也具有獨(dú)立的主體地位，即行政法上的特別法人。因而，高等學(xué)校與政府是兩個(gè)法人之間的72關(guān)系，分別享有自己的法人權(quán)利并獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任。從治理主體的角度來說，高等學(xué)校確立法人地位，意味著高等學(xué)校不再是政府的附屬部門，而是與之平等的高等教育治理主體。

（三）高等學(xué)校內(nèi)部治理

落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)在高等學(xué)校的自主治理實(shí)踐方面，主要是指高等學(xué)校依法落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)，這是政府分權(quán)的產(chǎn)物。《給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)》的發(fā)表，標(biāo)志著高等學(xué)校在爭取辦學(xué)自主權(quán)上邁出了堅(jiān)實(shí)一步。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》第一次提出“擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”的政策主張，并賦予高等學(xué)校在招收自費(fèi)生、調(diào)整專業(yè)服務(wù)方向、開展教學(xué)相關(guān)活動(dòng)、進(jìn)行科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)、人事提名任免各級干部、自主安排基建經(jīng)費(fèi)以及自主開展國際教育交流等六個(gè)方面的自主權(quán)。1992年8月，原國家教委出臺(tái)《關(guān)于國家教委直屬高校深化改革、擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的若干意見》，提出首先向直屬高校下放16項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，不久又指出，各省、市、自治區(qū)可參照16項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)向所屬高校下放權(quán)利。這之后國務(wù)院、教委等又相繼出臺(tái)了一系列的政策文件，進(jìn)一步擴(kuò)大和落實(shí)高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。其中，1998年通過的《高等教育法》以法律形式正式規(guī)定高等學(xué)校擁有在招生、設(shè)置學(xué)科、開展教學(xué)、科學(xué)研究、學(xué)術(shù)交流、人事管理以及資產(chǎn)管理等七方面的辦學(xué)自主權(quán)。為了進(jìn)一步落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，1999年國家出臺(tái)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，要求切實(shí)落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，并將招生權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)以及人事分配權(quán)等作為突破點(diǎn)。以招生權(quán)為例，2003年教育部首次批準(zhǔn)22所高校進(jìn)行自主招生試點(diǎn)，擁有5%名額的自主招生權(quán)，到2009年時(shí)已有76所高校獲得自主招生權(quán)，并且不再限制優(yōu)質(zhì)生源高校自主招生的比例上限。

二、總結(jié)

總的來說，經(jīng)過30余年的政府治理改革，不斷努力落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校內(nèi)部的自主治理。不過，由于政府與高校之間長期形成的行政隸屬關(guān)系根深蒂固，政府須以治理主體平等化為依據(jù)，進(jìn)一步改造和重構(gòu)政府的管理權(quán)，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)。因而，2011年，教育部頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，要求各高校制定章程，界定主管行政部門與學(xué)校的關(guān)系，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，或許將促進(jìn)落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)。從高等教育管理體制改革的歷史進(jìn)程來看，中國高等教育治理的興起與國家政治改革處于同一過程，在這一改革過程中，中國高等教育管理體制逐漸由一元治理轉(zhuǎn)向多元治理。當(dāng)然，從治理理論的發(fā)展演進(jìn)來看，這并不是一種自覺的治理變革，不過，隨著“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”總體戰(zhàn)略的提出，“少一點(diǎn)統(tǒng)治，多一點(diǎn)治理”的高等教育治理體系也將成為中國高等教育管理體制改革的自覺目標(biāo)。

作者：唐漢琦單位：廈門大學(xué)