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摘要：近年來，隨著政治民主的不斷推進(jìn)，從中央到地方都積極開展行政問責(zé)的實(shí)踐，但由于我國行政問責(zé)制剛剛起步，各種配套制度和機(jī)制尚未健全，民主問責(zé)的氛圍尚未形成，無論實(shí)踐還是制度設(shè)計(jì)都處于發(fā)展階段，其發(fā)展也呈現(xiàn)出一些新趨勢(shì)。即由“火線問責(zé)”向“常態(tài)問責(zé)”轉(zhuǎn)變，從“彈性問責(zé)”向“規(guī)范問責(zé)”轉(zhuǎn)變，從“同體問責(zé)”向“異體問責(zé)”轉(zhuǎn)變，從“過錯(cuò)問責(zé)”向“績效問責(zé)”拓展等四大趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)；問題；困境；發(fā)展趨勢(shì)

近年來，隨著民主政治的不斷推進(jìn)，從中央到地方都在積極開展行政問責(zé)的實(shí)踐。特別是自2003年“SAILS”事件以來，行政問責(zé)廣泛地應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域，一場(chǎng)場(chǎng)“問責(zé)風(fēng)暴”在中國掀起，此清明政風(fēng)溫暖了千家萬戶。確實(shí)，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”是對(duì)強(qiáng)化政府責(zé)任意識(shí)、打造現(xiàn)代責(zé)任政府作出的精辟概括。行政問責(zé)能夠督促政府及其官員更好地履行職責(zé)，真正做到“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”，建立起廉潔、高效的責(zé)任政府。2006年3月5日，總理在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)要建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力。2008年行政問責(zé)制首次寫入《國務(wù)院工作規(guī)則》和《國務(wù)院2008年工作要點(diǎn)》，這些都表明行政問責(zé)制已進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。行政問責(zé)的本質(zhì)在于對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì)過失權(quán)力進(jìn)行責(zé)任追究，體現(xiàn)了所謂責(zé)任政府的原則，是責(zé)任政府的具體體現(xiàn)形式，其最終目的在于保證政府系統(tǒng)的正常運(yùn)行、遏制權(quán)力腐敗以及保障公眾利益盡量不受損失或損失最小化。近年來，在行政問責(zé)建設(shè)方面已取得了一定成效，但由于我國行政問責(zé)制剛剛起步，各種配套制度和機(jī)制尚未健全，民主問責(zé)的氛圍尚未形成，無論從實(shí)踐上還是從制度上都處于發(fā)展階段，其發(fā)展也呈現(xiàn)出一些新趨勢(shì)。

一、由“火線問責(zé)”向“常態(tài)問責(zé)”轉(zhuǎn)變

我國行政問責(zé)制剛剛開始實(shí)行，無論從實(shí)踐上還是從制度上都處于初級(jí)階段，因而當(dāng)前涉及的問責(zé)案件，主要是嚴(yán)重的生產(chǎn)安全事故、生命安全公害事故、突發(fā)性災(zāi)難、重大的食品衛(wèi)生案件、腐敗案件、拆遷事件以及嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)案件，采取的方式主要又是事后查處，一批官員被“火線”追究責(zé)任，高到省部級(jí)，低到一般公務(wù)員，用“問責(zé)風(fēng)暴”來形容，一點(diǎn)不為過。從每次引起的“問責(zé)風(fēng)暴”來看，問責(zé)往往是在民憤大、社會(huì)關(guān)注度高的公共突發(fā)事件上進(jìn)行“火線問責(zé)”。應(yīng)該承認(rèn)，“火線問責(zé)”是非常有威懾性的，它告誡大家，如果誰再犯這樣的錯(cuò)誤，也會(huì)面臨同樣的命運(yùn)。而在日常工作中，少見這種問責(zé)。重大事件與重大事故直接關(guān)系群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系社會(huì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)這一類問題不僅要問責(zé)，而且應(yīng)加大問責(zé)的力度。但是，“風(fēng)暴”終究有暫歇的時(shí)候。如果把問責(zé)僅僅局限于這一類“非常態(tài)事件”上，那就失之片面了，也不符合行政問責(zé)的客觀要求。行政問責(zé)既不是解決一時(shí)一地問題的權(quán)宜之計(jì)，也不是為了給輿論或民意一個(gè)所謂的“交代”，更不是為了提升黨和政府形象而刻意彩排的所謂“政治秀”。它是社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)的應(yīng)有內(nèi)涵，是中國共產(chǎn)黨面臨新形勢(shì)新任務(wù)之際加強(qiáng)自身建設(shè)特別是干部隊(duì)伍建設(shè)的必然要求，也是確保一個(gè)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的迫切需要。

日常的小錯(cuò)不問責(zé)，必然會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)積累出大問題。這就出現(xiàn)了一個(gè)現(xiàn)象，“問責(zé)風(fēng)暴”易見，問責(zé)常態(tài)難求。如果我們的“問責(zé)”不能制度化、日?；?，就有可能因缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制制約而“大事化小，小事化了”，導(dǎo)致“問責(zé)形式化”。而那種只對(duì)那些被媒體和社會(huì)關(guān)注的事以問責(zé)，更是有可能造成某些官員，前幾個(gè)月剛被免職，休息一段時(shí)間后很快就官復(fù)原職；甚至，某些官員此處被免，他處榮升的“問責(zé)不問官”現(xiàn)象，而欲實(shí)現(xiàn)問責(zé)從風(fēng)暴走向常態(tài)，必須重視民意。俗話說，金杯銀杯不如人們的口碑。民意參與問責(zé)，上下結(jié)合進(jìn)行問責(zé)，只有這樣，問責(zé)官員在日常工作中的失誤，才可能減少或避免發(fā)生大的錯(cuò)誤。日常的問責(zé)。正是避免重大事故產(chǎn)生的根本。這樣的問責(zé)方式盡管沒有“風(fēng)暴”那么惹眼，但它具有長久的生命力，是一種可持續(xù)性的問責(zé)。同時(shí)，信息的及時(shí)公開，新聞媒體的及時(shí)介入，也是問責(zé)走向常態(tài)化的必然選擇。權(quán)力和責(zé)任向來是正相關(guān)的，權(quán)力越大，責(zé)任就越大?！皢栘?zé)風(fēng)暴”的刮起，其意圖是要官員警醒，明白肩上的責(zé)任。但責(zé)任的明晰不能每次期望“風(fēng)暴”來實(shí)現(xiàn)。問責(zé)作為建設(shè)責(zé)任政府的關(guān)鍵，必須在制度的框架下，早日從“風(fēng)暴”走向常態(tài)。一旦“火線問責(zé)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺B(tài)問責(zé)”，政府工作人員在日常工作中就會(huì)更加小心謹(jǐn)慎，更加務(wù)實(shí)、認(rèn)真地去工作，去尊重民意。這樣在制度建設(shè)的過程當(dāng)中，本身也會(huì)給避免事故的發(fā)生帶來有益的影響。

二、由“彈性問責(zé)”向“規(guī)范問責(zé)”轉(zhuǎn)變

當(dāng)前問責(zé)的特征可歸納為“彈性問責(zé)”，即問責(zé)的依據(jù)是行政性的，每一個(gè)官員的責(zé)任或者比較模糊，或者缺乏明確的法律依據(jù)，或者僅僅是行政首長的臨時(shí)性決策，問責(zé)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意愿和意志。即由行政領(lǐng)導(dǎo)確定是否要問責(zé)，什么樣的事情需要問責(zé)，什么樣的事情不需要向責(zé)，問責(zé)的力度如何，什么樣的人應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，什么樣的人可以不承擔(dān)責(zé)任；主要取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意愿和意志、被問責(zé)的下級(jí)官員在問責(zé)過程中總是處于消極被動(dòng)的地位。甚至，領(lǐng)導(dǎo)高興了就問責(zé)，轟轟烈烈抓幾天，找?guī)讉€(gè)替罪羊了事，領(lǐng)導(dǎo)不重視，問責(zé)就成了紙上談兵。且這類問責(zé)只問一般工作人員，少有“大官”；到底該由誰來“問”，也沒有解決好，問責(zé)主體是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、是“官”，容易為暗箱操作和袒護(hù)留下縫隙。這一類的問責(zé)虎頭蛇尾的多，能夠堅(jiān)持下來的寥寥無幾。

目前我國問責(zé)制基本還停留在行政性操作上，推動(dòng)行政性問責(zé)走向程序性問責(zé)，必須在制度上加以重視。而在未來的行政問責(zé)中，該不該追究責(zé)任?追究誰的責(zé)任?更多的是依據(jù)事實(shí)和有關(guān)規(guī)定來進(jìn)行。問責(zé)制度是國家政治制度和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是否形成健全有效的問責(zé)制度，是衡量成熟法治國家的重要標(biāo)志?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》以及《國家公務(wù)員法》等法規(guī)的出臺(tái)，成為問責(zé)處分的主要依據(jù)。也預(yù)示著行政問責(zé)正向制度化、法制化方向深入發(fā)展。標(biāo)志著行政問責(zé)正在由權(quán)力的“彈性問責(zé)”向制度的“規(guī)范問責(zé)”轉(zhuǎn)變，即從以前的“權(quán)力問責(zé)”向制度化、法制化轉(zhuǎn)變。

三、由“同體問責(zé)”向“異體問責(zé)”轉(zhuǎn)變

行政問責(zé)的法制化固然有必要，但在現(xiàn)有法律框架下，代表民意的人大代表及人大常委會(huì)也仍然能有所作為。他們完全可以依法主導(dǎo)行政問責(zé)，并促其常態(tài)化，最終實(shí)現(xiàn)問責(zé)效力的持久性。行政問責(zé)制通常被劃分為同體問責(zé)和異體問責(zé)，同體問責(zé)是指政府對(duì)官員的問責(zé)，或政府系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的行政問責(zé)，其主體是所謂的“上級(jí)”；所謂異體問責(zé)即指問責(zé)主體是本系統(tǒng)之外的問責(zé)?，F(xiàn)在我們所推行的行政問責(zé)主要是“同體問責(zé)”。由于同體問責(zé)本身的局限性，因而，建立和完善“異體問責(zé)”非常急迫和重要。從目前我國的現(xiàn)行制度安排來看，啟動(dòng)各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)政府官員的問責(zé)制，是一條比較可靠的途徑。人大常委會(huì)可以組成專門的調(diào)查委員會(huì)，展開獨(dú)立的調(diào)查，舉行聽證會(huì)，聽取公眾的意見和建議，然后啟動(dòng)質(zhì)詢、罷免等程序。與同體問責(zé)制相比，這樣的異體問責(zé)制無疑是一種更有效、更符合政治文明要求的問責(zé)制。此外，公民參與也是異體問責(zé)的重要形式。孟德斯鳩曾說過，任何擁有權(quán)力的人都有濫用權(quán)力的傾向，這是亙古不變的道理。官員使用的公共權(quán)力是人民給的，那么人民也應(yīng)該對(duì)他們權(quán)力使用進(jìn)行監(jiān)督。公民參與行政問責(zé)，既是公民參與的常見表現(xiàn)形式，也是異體問責(zé)的主要途徑。甚至可以說，公民參與就是行政問責(zé)的度量表，公民在行政問責(zé)制中的參與狀況，不僅直接決定著問責(zé)制的實(shí)施狀況，而且還體現(xiàn)出一個(gè)社會(huì)的政治民主狀況。公眾參與、社會(huì)輿論在推動(dòng)對(duì)官員進(jìn)行“問責(zé)”中的作用越來越大。可以預(yù)見，“異體問責(zé)”必將取代“同體問責(zé)”。

要實(shí)現(xiàn)真正意義上的“異體問責(zé)”，權(quán)力公開是關(guān)鍵。權(quán)力公開可增強(qiáng)政府和官員的行政透明度。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，很多腐敗事件往往是因?yàn)椤鞍迪洳僮鳌倍a(chǎn)生。而“異體問責(zé)”的前提基礎(chǔ)就是知情，公民的知情源于政務(wù)的公開，對(duì)人民負(fù)責(zé)就要讓人民知道政府和官員應(yīng)該做什么?正在做什么?做得怎么樣?是否稱職?否則行政問責(zé)就容易成為一筆糊涂賬。為此，要求政府的組織程序和權(quán)力框架必須公開、政府的信息資源必須公開、政府的決策必須公開、政府的行政行為必須公開，只有做到這些，才能把政府和官員置于公眾監(jiān)督之下，問責(zé)才會(huì)有實(shí)質(zhì)性的意義。

四、由“過錯(cuò)問責(zé)”向“績效問責(zé)”拓展

政府的治理目標(biāo)和績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是行政問責(zé)的主要問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)內(nèi)容。在新公共管理中，政府的治理目標(biāo)和績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了改變，并由此對(duì)新公共管理對(duì)行政問責(zé)內(nèi)涵產(chǎn)生最重要的影響。一些學(xué)者為了區(qū)別新公共管理階段的行政問責(zé)與傳統(tǒng)公共管理階段的行政問責(zé)在績效評(píng)價(jià)上的不同，提出了“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)”的新概念，這種結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)不僅出現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家，而且在一些發(fā)展中國家如巴西、墨西哥、馬來西亞等國家也正在進(jìn)行中。這是西方國家從1990年代開始興起的政府績效評(píng)估理念在實(shí)踐中的具體反映，也是我國當(dāng)前行政發(fā)展的趨勢(shì)。

按照過去的慣例，除違法違紀(jì)受到政紀(jì)處分或刑事處罰外，領(lǐng)導(dǎo)干部一般都是只升不降，不犯錯(cuò)誤不調(diào)整，不到年齡不退位。這種能進(jìn)不能出、能上不能下的機(jī)制，無形中給作風(fēng)飄浮、墨守成規(guī)、辦事拖拉、工作推諉等“機(jī)關(guān)病”提供了土壤，少數(shù)干部工作不在狀態(tài)、得過且過，大錯(cuò)不犯、小錯(cuò)不斷的問題不好解決；個(gè)別“太平宮”在其位不謀其政，平平安安占位子、疲疲塌塌混日子。行政問責(zé)制的缺乏，首先使不少官員生成了一種“為官”的誤區(qū)，當(dāng)官只要不貪不腐就算是好官；其次催生了政府對(duì)官員管理工作中低姿態(tài)化的趨向，即只側(cè)重于關(guān)注官員在行使權(quán)力時(shí)的合法性和廉潔性，相反對(duì)官員們?cè)趯?shí)施行政行為時(shí)的合理性和效率性卻被有意無意地忽略了。這樣不僅耗損了行政資源，而且影響黨和政府形象，常識(shí)告訴我們，任何一名官員的權(quán)力都來自于人民，為人民服務(wù)和承擔(dān)相應(yīng)的服務(wù)責(zé)任乃是天經(jīng)地義的，有權(quán)必有責(zé)，這個(gè)責(zé)任不僅是“出事”所必須擔(dān)負(fù)的責(zé)，而且還包括“不作為”、“私作為”、“不服務(wù)”、“亂服務(wù)”所應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的責(zé)。行政問責(zé)制的深入發(fā)展將打破這種觀念，凸顯“不作為”、“不在狀態(tài)”也要受處罰的新理念。那些平平庸庸、百姓不滿意的官員，也要被責(zé)令辭職，直至免職。倡導(dǎo)求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)，官員“無功就是過，無為即無位”。問責(zé)應(yīng)該從追究安全責(zé)任事故向追究崗位平庸推進(jìn)，從追究“有過”官員向追究“無為”官員轉(zhuǎn)變。各級(jí)政府職能部門要明確崗位職責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任制，有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)要作為，不作為必須調(diào)離，只有每個(gè)崗位上工作的官員都能履行職責(zé)，都有作為，才能有效減少各種安全隱患，減少各類影響社會(huì)和諧的不穩(wěn)定因素。政府的日常運(yùn)作是通過在不同工作崗位的公務(wù)員來實(shí)現(xiàn)的，強(qiáng)化各級(jí)行政部門的崗位責(zé)任制是關(guān)鍵，問責(zé)應(yīng)該問“有過”之責(zé)，更應(yīng)該問崗位“不作為”之責(zé)，只有這樣才能有效減少各種社會(huì)問題，提高政府運(yùn)作效率。

從當(dāng)前的行政問責(zé)發(fā)展趨勢(shì)來看，我國行政問責(zé)的發(fā)展受新公共管理理論與實(shí)踐的影響。因此，在順應(yīng)行政問責(zé)發(fā)展新趨勢(shì)的前提下，結(jié)合我國實(shí)際，既要重視基礎(chǔ)制度建設(shè)，也要把握公共管理改革的方向，突出對(duì)行政結(jié)果的問責(zé)機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)前瞻性的“決策責(zé)任”的追究，在實(shí)踐中不斷完善具有我國特色的行政問責(zé)體系。行政問責(zé)作為我國建設(shè)責(zé)任政府、推進(jìn)民主政治進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)政府良政治理提供了契機(jī)，并成為我國行政體制改革和社會(huì)政治文明發(fā)展的重要內(nèi)容?？梢灶A(yù)見，行政問責(zé)將在繼續(xù)推動(dòng)行政機(jī)構(gòu)的優(yōu)化設(shè)計(jì)，權(quán)責(zé)體系的科學(xué)界定，權(quán)力運(yùn)行的透明，政務(wù)信息的公開，政府職能的轉(zhuǎn)變等方面繼續(xù)發(fā)揮積極作用?？梢哉f，行政問責(zé)必將成為中國新一輪行政體制改革的亮點(diǎn)及突破點(diǎn)。