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摘要

隨著改革開放不斷深化，并伴隨我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立，對國有資產(chǎn)管理體制的改革探索也不斷推進，特別是以國有企業(yè)為主的經(jīng)營性國有資產(chǎn)改革取得了不少成功的經(jīng)驗。與之相比，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革，滯后于以國有企業(yè)為代表的經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制的改革。因此，改革現(xiàn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟的新型行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，已成為當前中國經(jīng)濟體制改革的重要任務(wù)。為構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟的新型行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制。文章認為：我們可以借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的政府財產(chǎn)管理的有益經(jīng)驗，按照我國社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政體系的要求，提出從資產(chǎn)管理全過程出發(fā)，建立資產(chǎn)形成科學、使用合理、處置優(yōu)化、監(jiān)督公正、管理高效的新型行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位事業(yè)單位的定義特征行政管理改革現(xiàn)狀及背景

引言

事業(yè)單位的產(chǎn)生有著十分復雜的社會背景，隨著特殊背景和特殊制約因素的變化，事業(yè)單位經(jīng)歷了一系列變革。長期以來，事業(yè)單位定義和外延不規(guī)范，事業(yè)單位的基本定位和公益服務(wù)的目標模糊。因此，進行事業(yè)單位改革，完善公益服務(wù)體系，需要在規(guī)范事業(yè)單位定義、劃清事業(yè)單位范圍的基礎(chǔ)上，明確事業(yè)單位在市場經(jīng)濟體制中的基本定位。目前我國有關(guān)法律法規(guī)對事業(yè)單位的定義主要有兩個：一個是1998年國務(wù)院，2004年修訂的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，將事業(yè)單位定義為：“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。”另一個是1999年全國人大常委會通過的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，定義為：“依法成立的，從事公益事業(yè)的不以營利為目的的教育機構(gòu)、科學研究機構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、社會公共文化機構(gòu)、社會公共體育機構(gòu)和社會福利機構(gòu)等?！备鶕?jù)事業(yè)單位的基本屬性，概括上述兩個定義，事業(yè)單位的概念可表述為：“事業(yè)單位是依法設(shè)立的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等公益服務(wù)，不以營利為目的的社會組織”。

按照上述概念，事業(yè)單位應(yīng)當具備四個特征：一是依法設(shè)立。事業(yè)單位的設(shè)立，應(yīng)區(qū)分不同情況由法定審批機關(guān)批準，依法登記，或者依照法律規(guī)定直接進行法人登記。二是從事公益服務(wù)。事業(yè)單位從事的是教育、科技、文化、衛(wèi)生等涉及人民群眾公共利益的服務(wù)活動，一般不履行行政管理職能。三是不以營利為目的。事業(yè)單位一般不從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，經(jīng)費來源有的需要財政完全保證，有的可通過從事一些經(jīng)批準的服務(wù)活動取得部分收入，但取得的收入只能用于事業(yè)單位的再發(fā)展，不得用于管理層和職員分紅等。四是社會組織。事業(yè)單位是組織機構(gòu)而不是個人，要有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所，有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的從業(yè)人員和經(jīng)費來源，能夠獨立承擔民事責任。

正文事業(yè)單位是我國整個組織機構(gòu)系統(tǒng)中一個重要組成部分，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展不可缺少的一支重要力量，為國家的經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)的發(fā)展作出了重要貢獻，發(fā)揮了巨大作用。然而，我國的事業(yè)單位體制是在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下建立和發(fā)展起來的。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和行政管理體制改革的不斷深入，傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理體制與社會主義市場經(jīng)濟不相適應(yīng)的矛盾越來越突出，事業(yè)單位管理體制改革刻不容緩。因此，深入探討事業(yè)單位的基本定義，充分認識事業(yè)單位的基本特征，正確把握事業(yè)單位法人與其他法人的本質(zhì)區(qū)別，對于強化事業(yè)單位監(jiān)督管理、規(guī)范事業(yè)單位法人行為、深化事業(yè)單位管理體制改革都具有十分重要的意義。

一、當前對事業(yè)單位的幾種不同認識

長期以來，人們對“什么是事業(yè)單位”這個看似直白、簡單，實則十分復雜的問題有著種種不同認識，正所謂仁者見仁，智者見智。歸納起來主要有五種認識：一是以編制性質(zhì)界定。認為凡是使用事業(yè)編制的，無論其承擔何種職責，服務(wù)對象是誰，都統(tǒng)稱為事業(yè)單位，反之，使用行政編制的就是行政單位，使用企業(yè)編制的就是企業(yè)，不使用編制的就是社團組織；二是以社會功能界定。認為凡是從事服務(wù)工作，不管其行業(yè)、服務(wù)對象、服務(wù)范圍，都稱為事業(yè)單位；三是以價值取向界定。認為事業(yè)單位的活動不以盈利和國家積累資金為目的。換句話說，事業(yè)單位提供的公益產(chǎn)品、公共服務(wù)應(yīng)該是無償?shù)摹⒚赓M的；四是以投資主體界定。認為事業(yè)單位應(yīng)該是黨政機關(guān)、群眾團體利用國有資產(chǎn)或集體資產(chǎn)舉辦的，社會其他組織或個人參與投資舉辦的則非真正意義上的事業(yè)單位；五是以服務(wù)領(lǐng)域界定。認為事業(yè)單位只能限定在科、教、文、衛(wèi)、體領(lǐng)域，超出這個范圍，則不能列為事業(yè)單位。由于上述種種認識不同，進而導致了對“什么是事業(yè)單位”的概念不清、性質(zhì)不定、職責不明、功能不分，形成了“事業(yè)單位是個筐，不是行政、企業(yè)就往里裝”的習慣做法。比如，每一輪黨政機構(gòu)改革時，一些地方往往因機構(gòu)編制數(shù)量有限，就將一些行使行政職能的機構(gòu)轉(zhuǎn)為事業(yè)單位，改用事業(yè)編制。這樣一來，不僅造成事業(yè)單位和人員以及經(jīng)費與整個國民經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展不相協(xié)調(diào)的狀況，而且給事業(yè)單位改革與管理帶來阻礙和困難。

二、準確理解事業(yè)單位的基本涵義

對于什么是事業(yè)單位的問題雖然存在著不同看法和意見分歧，但1998年國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，給了事業(yè)單位一個比較權(quán)威的說法和界定。該《條例》指出：事業(yè)單位是以社會公益為目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。運用辨證觀點和與時俱進的精神加以理解，筆者認為，事業(yè)單位具有以下主要特征：

1、公益性。公益性是事業(yè)單位的社會功能和市場經(jīng)濟體制的客觀要求決定的，事業(yè)單位特定的角色定位使事業(yè)單位所追求的首先是社會整體效益和國家的長遠利益。事業(yè)單位的公益性不是唯一性，它在保證社會公益的前提下，為實現(xiàn)事業(yè)單位的健康持續(xù)發(fā)展和社會服務(wù)系統(tǒng)的良性循環(huán)，允許其按照國家規(guī)定的服務(wù)價格標準向接受服務(wù)的單位和個人收取一定的服務(wù)費用?？梢?，事業(yè)單位的公益性既包括社會效益，也包括一定的經(jīng)濟效益；既提供無償服務(wù)，也提供有償服務(wù)。

2、國有性。事業(yè)單位的國有性是國家職能和社會公共需要所決定的，也是區(qū)別民辦非企業(yè)的主要特征之一。由于舉辦事業(yè)單位的主要目的是為社會提供公共物品和公共服務(wù)，滿足全體公民的公共利益和公共需要，而非經(jīng)濟利益驅(qū)動，況且納稅人已為公益服務(wù)納稅，因而政府理應(yīng)保證大多數(shù)事業(yè)單位從事公益服務(wù)所需的人力和財力。如承擔義務(wù)教育的中小學；承擔公益任務(wù)的農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、文化等公益事業(yè)單位。當然，國家和各級政府不可能也沒有必要包辦一切事業(yè)。因此，事業(yè)單位既要以國家舉辦或投資為主，又要鼓勵、提倡和支持多種形式的聯(lián)合舉辦或參與投資，如公助民辦、公辦民助、合資合作和股份制。

3、服務(wù)性。服務(wù)性是事業(yè)單位最基本、最鮮明的特征。事業(yè)單位主要分布在教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域，專業(yè)技術(shù)人才是主要的人員構(gòu)成，運用科技文化知識是其為社會各方面提供服務(wù)的主要手段，所以事業(yè)單位是保障國家政治經(jīng)濟文化生活正常進行的社會服務(wù)支持系統(tǒng)，缺乏這些系統(tǒng)的服務(wù)支持，生產(chǎn)力發(fā)展將會受制約，并同時影響社會穩(wěn)定。實踐證明，經(jīng)濟愈發(fā)展，社會愈進步，對服務(wù)體系的要求標準就愈高。

從以上分析我們可以看到，事業(yè)單位的社會角色定位是社會服務(wù)組織，具有公益性、國有性、服務(wù)性三個最明顯的特征，而且其特征是相互聯(lián)系的整體。然而，任何事物都是發(fā)展變化的，事業(yè)單位也不是一成不變的事物，它是隨著人類社會經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生，必然也隨著社會進步而變化，今天需要事業(yè)單位承擔的功能，也許明天就不一定需要事業(yè)單位來承擔，。如各地賓館、招待所由過去以公益為主變成以營利為主；律師、會計事務(wù)所由過去的公辦變?yōu)榻裉斓拿褶k；按照事業(yè)單位分類改革的要求，這些事業(yè)單位必然要退出事業(yè)單位序列。所以，無論是從目前事業(yè)單位的現(xiàn)狀來分析，還是從事業(yè)單位今后發(fā)展的趨勢來預測，事業(yè)單位都是一個發(fā)展變化的過程，有的是量變，有的則是質(zhì)變。

事業(yè)單位有以下特征：

服務(wù)性——為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)；

公益性——設(shè)立的目的是為了公眾福祉，本身是非營利的機構(gòu)，重社會效益；

公有性——95%的事業(yè)單位是利用國有資產(chǎn)舉辦的，也有一小部分民辦的非企業(yè)組織；

實體性——是法人實體，有一定的人財物自主權(quán)；

文化性——事業(yè)單位多是智力密集型組織，知識分子集中，大約集中了中國60％的知識分子。

事業(yè)單位的規(guī)模在我國也很龐大，有130萬個事業(yè)單位，從業(yè)人員有3000萬人，相當于國企職工人數(shù)的2/3，占公共部門就業(yè)人數(shù)的34%，國家用于事業(yè)單位的財務(wù)支出占財政支出的30％以上。事業(yè)單位的分布廣泛，主要分布在教育、衛(wèi)生、科技、文化、農(nóng)技服務(wù)等領(lǐng)域，種類極其繁雜，屬于第二大社會法人。事業(yè)單位在GDP中的比重約占5%～10%。規(guī)模最大的教育、衛(wèi)生、科研和文化四個行業(yè)，約占GDP的5.1%。

國家對事業(yè)單位進行了大量的資源投入，如60%的受過高等教育的勞動力、每年經(jīng)常性財政開支的約1/3、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的大部分、大量國有土地等。

隨著市場化經(jīng)濟的發(fā)展，事業(yè)單位現(xiàn)有的體制已經(jīng)阻礙了事業(yè)單位的經(jīng)營和發(fā)展。主要表現(xiàn)為：政事不分，職責不清；管理模式單一，管理機制僵化；管理自主權(quán)不到位；機構(gòu)性質(zhì)行政化；價值取向偏離；管理不規(guī)范；人員無法進行合理流動；分配激勵機制不健全；等等。

事業(yè)單位管理改制為什么

因此，國家要對事業(yè)單位進行改革，主要的辦法就是改制。目前事業(yè)單位的改制從根本上是由國家承擔無限責任向承擔有限責任轉(zhuǎn)變，也是從計劃、半計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，與國企的改革很相似。事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制對社會經(jīng)濟的發(fā)展有著重要的意義。

首先，改制有助于服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2003年我國人均GDP突破1000美元，標志著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻變化，特征是服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重上升。但我國服務(wù)業(yè)還相當落后，因為傳統(tǒng)事業(yè)單位的體制和機制制約了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

其次，改制將促進社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善。事業(yè)單位改革涉及產(chǎn)權(quán)制度、勞動人事制度、社會保險制度、監(jiān)管制度和政府職能等諸多改革，是社會主義市場經(jīng)濟體制完善的難點和重點。

第三，改制有助于經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

當前，我國的社會領(lǐng)域發(fā)展落后于經(jīng)濟發(fā)展，事業(yè)單位改革將推動社會事業(yè)的發(fā)展。

事業(yè)單位改制的目的有四個大的方面。一是加快事業(yè)單位市場化、社會化、產(chǎn)業(yè)化改革，充分發(fā)揮服務(wù)經(jīng)濟的職能；二是事業(yè)單位聚集國內(nèi)大量人才，通過創(chuàng)新制度用好人才、留住人才，形成人才競爭的新優(yōu)勢；三是形成事業(yè)單位科學化和法制化的新體制；四是減輕財政負擔。

事業(yè)單位改制的方向是，將主要履行行政職能的事業(yè)單位改為行政機構(gòu)，或者參照行政機構(gòu)管理辦法管理，將已具備市場化條件的單位改為企業(yè)，分類采用不同管理辦法。事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制，旨在實現(xiàn)公司化的經(jīng)營和運作，提升單位運作的效率。

改制的基本目標如下：

建立一個新體制——符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求、符合事業(yè)單位特點、符合人才成長規(guī)律；政事職責分開、分類管理到位、單位自主用人、人員自主擇業(yè)、政府依法監(jiān)管；

形成一套新機制——競爭上崗機制；雙向選擇機制；利益驅(qū)動機制；優(yōu)勝劣汰機制；

完善一套新制度——建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度；

健全一套新法規(guī)——規(guī)模適中、素質(zhì)精良、結(jié)構(gòu)合理、活力強盛；

建設(shè)一支好隊伍——人員能進能出、職務(wù)能上能下、待遇能高能低；

營造一種新局面——能夠適應(yīng)市場競爭、開拓創(chuàng)新的現(xiàn)代企業(yè)形象。

事業(yè)單位管理體制改革如何改

事業(yè)單位改制后的首要問題是生存與發(fā)展，有三個方面的問題要解決：一是改制后的事業(yè)單位要成為按照市場規(guī)律運作的企業(yè)；二是要能夠獨立生存，并且不斷發(fā)展壯大；三是要根據(jù)戰(zhàn)略定位，構(gòu)建符合自身特點的贏利模式，把體制內(nèi)的資源轉(zhuǎn)化為在市場上可以銷售的東西。

事業(yè)單位改制的重點表現(xiàn)在兩個制度上，一是勞動制度，要推行全員聘用制和崗位管理制度，二是分配制度，要按市場經(jīng)濟和價值規(guī)律衡量貢獻，進行按勞分配?，F(xiàn)在，事業(yè)單位的領(lǐng)導都有行政級別，這是與公司化運作很不相適應(yīng)的。世界上有很多知名的大企業(yè)的管理人員都是沒有行政級別的，比如麥當勞公司等。

事業(yè)單位改制的方向是轉(zhuǎn)向企業(yè)化經(jīng)營?，F(xiàn)代企業(yè)是由一組領(lǐng)取薪水的高、中層經(jīng)理人員所管理的，企業(yè)資產(chǎn)所有者和經(jīng)營者相分離的多單位企業(yè)?，F(xiàn)代企業(yè)制度是市場經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)，公司制度是現(xiàn)代企業(yè)制度的主體。

所謂公司制度，就是指適應(yīng)社會化大生產(chǎn)和現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求的公司法人制度，其表現(xiàn)形式主要有兩種：一是有限責任公司，人合資合兼具、股東人數(shù)有上限、募股集資是封閉的、組織結(jié)構(gòu)是簡單的；二是股份有限公司，它是典型的資合公司、股東人數(shù)有下限、募股集資公開、全部股份是等額的、股份可自由轉(zhuǎn)讓、設(shè)立要求嚴格。

現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)容可概括為四句話：產(chǎn)權(quán)明晰、責權(quán)明確、政企分開、管理科學?，F(xiàn)代企業(yè)制度由產(chǎn)權(quán)制度、組織制度和管理制度三部分組成。

現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度確立了企業(yè)的法人地位和企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)

這里，要注意，法人不是人，法人是機構(gòu)。財產(chǎn)權(quán)如何理解，舉個例子，假設(shè)你有10萬塊錢，存在銀行，這是你的個人財產(chǎn)，但如果你用它入股了某個企業(yè)，這10萬塊錢就由資金變成了資本，你有了這些股份所對應(yīng)的產(chǎn)權(quán)，你不想要了可以轉(zhuǎn)讓，這保證了法人財產(chǎn)的穩(wěn)定。

現(xiàn)代企業(yè)組織制度確立了公司治理形式，要以合理的企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，確定所有者、經(jīng)營者和職工三者的制約關(guān)系。

現(xiàn)代企業(yè)管理制度確立了公司的運行規(guī)則：企業(yè)要承擔風險和創(chuàng)造利潤，就要按規(guī)律運行。要建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，在管理思想、管理方法、管理手段、管理技術(shù)等方面實現(xiàn)現(xiàn)代化，建立戰(zhàn)略管理、組織管理、營銷管理、生產(chǎn)管理、研發(fā)管理、人力資源管理、財務(wù)管理、質(zhì)量管理等一系列管理體系，保證企業(yè)健康運轉(zhuǎn)。

改制難在哪里

事業(yè)單位改革的難點之一是觀念的轉(zhuǎn)變。事業(yè)單位的領(lǐng)導人員和全體員工如何將計劃經(jīng)濟下“等靠要”的觀念，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟下“競爭與效益”的觀念，這是一個難點。

難點之二是生存發(fā)展。即如何在市場中找到自己的定位和核心能力，推出適應(yīng)市場需求的產(chǎn)品和服務(wù)，創(chuàng)造效益，求得生存，謀求發(fā)展。

難點之三是人員的去留。即如何將適應(yīng)市場競爭需要的優(yōu)秀人才吸引來、留得住，如何將不適應(yīng)市場競爭的富余人員妥善安置。

事業(yè)單位改制的核心問題是：觀念落后、機制僵化、規(guī)范缺乏。

從事業(yè)單位到企業(yè)，要經(jīng)歷巨大的轉(zhuǎn)變，其中全體人員的觀念轉(zhuǎn)變最重要。報業(yè)的改革比國企的改革更難，因為國企原來就已經(jīng)是一個經(jīng)濟單位了，本身就是企業(yè)，只是體制僵化、不適應(yīng)市場經(jīng)濟而已，而報業(yè)原來是屬于公共管理范圍的，其組織結(jié)構(gòu)等完全就不是為創(chuàng)造利潤而設(shè)的，因此，這將是一個巨大的變革。在變革中，變革方案要“目中有人”，考慮到員工的承受力與觀念轉(zhuǎn)變的平衡；要認識到這是大環(huán)境下的改革，是人的觀念、利益、心態(tài)的調(diào)整問題；要引導員工樹立起市場競爭、客戶服務(wù)、價值創(chuàng)造為導向的理念；要創(chuàng)造科學的競爭、評價、分配機制，形成干部能上能下的競爭機制，從而為有才華的年輕人創(chuàng)造脫穎而出的機會。另外，還要注意用規(guī)范固化機制和行為、支撐理念，進而搭建職業(yè)化的管理平臺。

改制帶來什么

改制對各方的利益都會產(chǎn)生影響。

對國家政府來講，主要是稅收與就業(yè)。通過政府行為（手段主要是產(chǎn)權(quán)改造），讓產(chǎn)權(quán)能買能賣、企業(yè)能生能死。通過企業(yè)改制，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，解除國家對企業(yè)的無限責任，實現(xiàn)企業(yè)角色轉(zhuǎn)變，將企業(yè)推向市場。

對企業(yè)來講，主要是經(jīng)營與管理。通過企業(yè)行為（手段主要是合同制度、用工制度、人事制度、分配制度），讓員工能進能出，管理人員能上能下，收入能增能減。通過機制轉(zhuǎn)變，理順勞動關(guān)系，解除企業(yè)對員工的無限責任，實現(xiàn)員工角色的轉(zhuǎn)變，將員工推向市場。

對職工來講，主要是職業(yè)與發(fā)展，可以有更大的發(fā)揮潛能的空間。