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一、國外行政改革的理論與實踐

20世紀80年代以來,行政改革運動波及全球。西方發(fā)達國家、新興工業(yè)國家、前蘇聯(lián)東歐國家及發(fā)展中國家,都卷入了改革浪潮中,形成了世界范圍的行政改革潮流。這次改革打破了傳統(tǒng)理論和管理模式的束縛,嘗試用新的理論對行政管理進行根本性或方向性調整,體現(xiàn)為從傳統(tǒng)行政模式向新的行政模式的轉換,被形象地稱之為“政府重塑”、“治道變革”、“政府再造”等。

(一)國外行政改革的理論指導

對國外行政改革實踐產(chǎn)生較大影響的主要理論有:

1·公共選擇理論

公共選擇理論主要從經(jīng)濟學的角度來分析政府的管理活動,強調個人自由和市場作用,打破政府壟斷,建立公私機構之間的競爭機制,從而使公眾獲得自由選擇的機會,并認為這是解決政府困境的根本出路。政策選擇包括:(1)增加服務主體,讓私人企業(yè)、非營利公共組織等,與政府機構一道來參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供;(2)創(chuàng)造市場機制和形成競爭格局,用公私組織之間和公共組織之間的競爭服務來為公眾提供“用腳投票”的機會;(3)破除壟斷,允許不同組織之間在職能和管轄范圍上重疊交叉。

2·新公共管理理論

新公共管理理論是當代國外行政改革的主要理論基礎,影響很大。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)關于發(fā)達國家政府改革的研究報告,對新公共管理的主要內涵作了總結歸納。一般認為,新公共管理與傳統(tǒng)行政管理有所不同,其主要主張有:(1)政府服務應以社會和公眾的需求為導向;(2)更加重視政府的產(chǎn)出、結果、效率和質量;(3)主張放松行政規(guī)制,實行績效目標管理,強調對績效目標完成情況的測量和評估;(4)政府應廣泛采用企業(yè)中成本──效益分析、全面質量管理、目標管理等管理方式;(5)取消公共服務供給的壟斷,對某些公營部門實行民營化,讓更多的私營部門參與公共服務的供給;(6)重視人力資源管理,提高人事管理的靈活性等。

3·企業(yè)型政府理論

所謂企業(yè)型政府,并不是要把政府作為企業(yè)來運作,因為二者畢竟存在很大的差別,而是指用企業(yè)家在經(jīng)營中所追求的講效率、重質量、善待消費者和力求完美服務的精神,以及企業(yè)中廣泛運用的科學管理方法,改革和創(chuàng)新政府管理方式,使政府更有效率和活力。這一理論成為90年代一些西方國家,特別是美國政府改革的主導理論。這一理論的領軍人物、美國學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在他們合著的《改革政府》一書中提出了以企業(yè)家精神改革政府的基本原則,并認為新的政府治理模式終將會代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚主義模式。

4·治理理論

治理理論的核心觀點是主張通過合作、協(xié)商、伙伴關系,確定共同的目標等途徑,實現(xiàn)對公共事務的管理。其理論觀點是:(1)治理意味著管理主體的變化,政府不再是國家唯一的權力中心,各種公共和私人機構也可成為一定層面上的權力中心;(2)公共產(chǎn)品的供應可以由私人部門和第三部門承擔,與政府部門相互依賴,互通資源,分擔政府的責任;(3)治理的目的是達到善治,實現(xiàn)管理者與被管理者的協(xié)調與合作。

(二)國外行政改革的實踐

在上述理論指導下,發(fā)達國家先后展開了一輪接一輪規(guī)模較大、形式各異的行政改革,其主要做法和動向體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.政府職能的市場化在政府職能定位上,根據(jù)市場經(jīng)濟的要求確立政府的職能,其目標是將原來由政府承擔的部分社會職能和經(jīng)濟職能推向社會,推向市場,從而減輕政府負擔,縮小政府規(guī)模,精簡政府人員。政府職能市場化的途徑主要有:一是壓縮社會福利項目,如以勞動換福利,提高領取福利者的資格限制,以市場化的安排來代替政府的安排。二是放松對企業(yè)進出口及價格的管制。在這方面,美國政府的做法最具代表性,市場定價代替了政府定價。三是推行國有企業(yè)民營化改革。

2.公共服務的社會化

當達國家行政改革主要趨勢之一表現(xiàn)為政府在公共服務領域引入市場機制,充分利用市場和社會的力量,推行公共服務的社會化。主要做法是:一是合同出租。即政府通過投標者的競爭和履約行為,將原先壟斷的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)權和提供權向私營公司、非贏利組織等機構轉讓。二是以私補公。即政府通過制定優(yōu)惠政策,吸引和鼓勵私人資本投入到政府包攬的社會保險、退休保障、中小學教育、醫(yī)療服務等公共事業(yè)領域,以彌補政府財力及服務能力的不足。如美國通過發(fā)放“教育券”讓求學者自主擇校,英國通過發(fā)放“醫(yī)療券”讓患者自主擇醫(yī)。三是授權社區(qū)。即政府以授權的方式鼓勵各社區(qū)建立老人院、收容院、殘疾人服務中心等公益事業(yè)。

3.行政權力的分散化

與上述政府職能和公共服務相關聯(lián),發(fā)達國家在推進行政改革的過程中,大都致力于縮小政府行政范圍,分散政府行政權力。從中央與地方之間的分權來看,體現(xiàn)為中央政府將若干權力如項目管理權、法規(guī)制定權等下放給地方政府,使地方政府較之以前擁有更大的權力。從政府內部層級之間的分權來看,主要體現(xiàn)為壓平層級,授權一線。英國的方案是把原政府內的中下層組織轉變?yōu)閳?zhí)行機構,實現(xiàn)決策權能與執(zhí)行權能的分離。做法是執(zhí)行機構與政府簽定責任書,明確本機構的責任范圍、工作目標及考核標準。執(zhí)行機構首長在其職責范圍內享有充分的人事、財政自主權。澳大利亞、丹麥、新加坡、中國香港地區(qū)也有類似的做法。

4.政府管理的電子化

政府管理電子化的核心是電子政務。這是隨著信息技術在世界范圍內的迅猛發(fā)展,特別是互聯(lián)網(wǎng)技術的普及應用,在政府管理領域出現(xiàn)的嶄新事務。它首先于20世紀90年代在美國政府發(fā)展起來,此后,建立以顧客為導向的電子政府迅速發(fā)展起來,幾乎進入了各國政府的管理之中,使政府管理進入了一個新階段。

5.政府管理企業(yè)化

參照企業(yè)管理,以企業(yè)家精神改革政府成為西方國家,特別是美國行政改革的又一主要動向。1993年克林頓上臺后,即以企業(yè)型政府理論為指導發(fā)動了一場歷時8年的政府重塑運動,目標是使政府變得工作更好、花錢更少、更加進取和勤政。主要措施包括:倡導顧客至上理念,制定顧客服務標準;刪除規(guī)章制度;下放權力給基層和一線人員;推動績效評估;將企業(yè)廣泛使用的質量管理、目標管理、項目成本預算等管理模式引入政府管理等。通過8年改革,減裁了42萬多人員,清除了64萬頁規(guī)章制度,節(jié)約財政開支1360億美元,政府公共服務項目獲得了公眾的肯定。英國在撒切爾執(zhí)政時期也曾有計劃地安排所有高中級行政官員到私營企業(yè)中去工作或學習。

二、我國行政改革的探索與進展

在世界性行政改革潮流形成的同時,中國的行政改革也伴隨著改革開放的步伐走過了20多年的歷程。近年來,特別是加入世貿組織前后,我國行政改革步伐有所加快,并在以下幾個方面取得了重大進展。

(一)轉變政府職能

轉變政府職能一直是中國行政改革的核心問題。近年來,政府職能轉變邁出較大步伐,各級政府發(fā)揮作用的重點,正在逐步轉變到經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來,并取得以下進展:

1·轉變經(jīng)濟管理職能。我國已初步建立了以間接手段為主的宏觀調控體系框架,市場在配置資源作用中的基礎性作用日益明顯;加強了對市場的培育、規(guī)范和監(jiān)管功能;政企分開邁出較大步伐,政府部門與所辦企業(yè)實現(xiàn)脫鉤,不再經(jīng)商辦企業(yè),政府對國有企業(yè)管理方式有了重大轉變,并且確定了下一步改革國有資產(chǎn)管理體制的方案框架。

2·改革行政審批制度。加入世貿組織前后,中國著手大規(guī)模清理和減少行政審批項目,簡化審批條件、環(huán)節(jié)和內容,改革和完善行政審批制度。中央政府第一批取消了789項行政審批項目,各級政府同時取消了大量的行政審批事項,政府主要依靠行政審批進行管理的模式正在發(fā)生實質性的轉變。

3·調整政府機構。1998年起啟動的政府機構改革,加強了綜合經(jīng)濟部門和執(zhí)法監(jiān)管部門,撤銷了專業(yè)經(jīng)濟部門,中央政府組成部門由40個減少到29個,人員編制減少約一半,各級政府也進行了相應的調整,同時將部分職能移交給社會中介組織、企事業(yè)單位。

4·公共服務市場化。按照市場化改革的要求,引入市場機制,開放公共服務和公共產(chǎn)品領域,降低行業(yè)準入門檻,如在教育、醫(yī)療、體育、文化、交通、道路建設、城市公用事業(yè)等公共服務領域,允許和鼓勵各種社會主體,如私營企業(yè),以各種形式參與投資建設或經(jīng)營。

5·下放權力。政府將越來越多的權力下放給企業(yè)、中介組織、基層和地方,實行農村村民自治、城市社區(qū)自治、社會組織自我管理、企事業(yè)單位自我管理等。

(二)實行依法行政

確立了依法治國、依法行政的基本方略,1999年國務院作出了全面推進依法行政的決定,廣泛推行了行政執(zhí)法責任制,進行了綜合執(zhí)法改革試點工作,公布了行政訴訟法、行政復議法、國家賠償法、信訪條例等項保障公民權利的基本法律,政府行政立法、行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督得到全面加強。

(三)推行政務公開

大力倡導政務公開,要求各級政府部門盡可能地公布各種政務信息,包括法律政策公開、辦事程序規(guī)則公開,并通過互聯(lián)網(wǎng)向社會政務信息,增強政府管理的透明度。

(四)建立民主參與制度

各級政府開始推行重大事項和政府官員任免的社會公示制度、重大事項的聽證制度、專家和社會參與政府決策的咨詢論證制度、對政府工作由所在地居民公開評議制度等。例如,南京市2002年由萬名市民參與對政府評議,排名靠后的政府部門負責人受到免職或警示處理。

(五)加快電子政務建設

2001年中國政府將電子政務作為今后國家信息化建設的重點,標志著電子政務進入全面發(fā)展階段。至2002年,80%以上的地級市政府在網(wǎng)上設立了辦事窗口,許多城市政府都制定了電子政務規(guī)劃。

(六)加強廉政建設

為了遏制腐敗行為,近年來廉政制度建設的步伐大大加快,制定出臺了一系列措施。主要有:1·嚴禁政府部門經(jīng)商辦企業(yè);2·實行“收支兩條線”改革;3·建立招投標制度,2002年起,國務院明確提出經(jīng)營性土地使用權出讓、工程項目、政府采購和產(chǎn)權交易一律實行公開招投標;4·建立政府采購制度。推行政府集中采購制度,2001年中國政府采購資金達653億元,2002年達1000億元以上,2003年預計可達1500億元,節(jié)約政府采購資金15%左右,2003年1月1日起《政府采購法》正式實施,依法規(guī)范政府采購活動。

另一方面,也必須看到,政府職能和管理方式的轉變還沒有完全到位,與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的要求還有很大差距,政府管理越位、錯位和缺位的現(xiàn)象仍然普遍存在,在機構設置、行政體制、管理方式、廉潔勤政、依法行政等方面還存在著諸多的問題。在行政改革設計和實施方面還存在著改革的理論準備和指導不足,視野不寬,缺乏主動性、前瞻性和整體性等方面的問題。行政體制改革還待于進一步深化。

三、行政管理體制改革的理論和實踐創(chuàng)新

黨的十六大報告提出了深化行政改革的目標和主要任務,在許多方面都有較大突破和發(fā)展。改革的目標是進一步轉變政府職能,改進管理方式,推進電子政務,提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。重點是轉變政府職能,依法規(guī)范中央與地方的職能和權限,推進政府機構改革、行政執(zhí)法體制改革、事業(yè)單位改革和國有資產(chǎn)管理體制改革,建立和完善決策機制、權力監(jiān)督和制約機制,大力推進電子政務建設等項內容。這些改革方案的提出,充分體現(xiàn)了與時俱進、改革創(chuàng)新精神,為進一步深化行政管理體制改革指明了方向。我們要認真領會、全面貫徹十六大精神,以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,加強理論和實踐的研究,吸收借鑒國外先進經(jīng)驗,立足本國實際,不斷探索和創(chuàng)新,才能更好地實現(xiàn)十六大提出的各項改革要求。

(一)建立服務型政府

建立服務型政府是近年來理論界和各級政府在深化行政改革中提出的一個目標選擇。服務型政府本質上是社會本位、民本位,政府管什么不管什么,全看社會和公民是否需要,并以此來作為政府職能定位的依據(jù),它與傳統(tǒng)的以官本位、權力本位為特征的管制型政府相比較,是兩種不同的管理理念和管理方式。將建立服務型政府作為新時期行政改革的一個目標選擇,將有助于從新的視角,把行政改革和政府職能轉變引向深入。在實踐中,已有越來越多的地方政府認識到建立服務型政府的必要性,著手改革以往“重管理、輕服務”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府紛紛提出創(chuàng)建服務型政府的目標,并在創(chuàng)新服務、社會評議、減少管制等方面進行了有益探索。

我國中央、省級政府的主要功能在于決策和宏觀調控,在管理上具有宏觀性、調控性和間接性的特點,同時在決策和管理上也要體現(xiàn)我國服務型政府的本質要求;省以下地方政府直接面對社會、企事業(yè)單位和公眾提供公共服務。因此,不同層級政府的職能定位應有所不同,中央和省級政府可以作為以宏觀管理為主的“決策———服務型政府”,省以下地方政府應為以公共服務為主的“服務型政府”。

(二)建立面向市場的政府

建立面向市場、親市場、以市場為導向的政府等提法的涵義大體相同,都是指在政府與市場的關系上,凡是市場能發(fā)揮優(yōu)勢或能做的事,都應當由市場來做,充分發(fā)揮市場的作用。強調政府要面向市場,將有利于進一步明確市場經(jīng)濟條件下政府與市場的關系,促進政府職能轉變。政府要起好“掌舵”作用、催化作用、促進作用,而不是“劃槳”作用、大包大攬作用;也有助于將政府發(fā)揮職能作用的主要方向,放在加強宏觀調控上,放在創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境上,圍繞市場行使好調節(jié)、培育、監(jiān)管和服務職能。

(三)建立責任政府

責任政府的提法,主要是為了按照依法行政的要求,強化政府責任。在以往權力高度集中的行政體制下,政府權力與責任嚴重脫節(jié)和失衡,強調權力配置而忽視追究責任,重視行使權力而忽視承擔責任,注重虛置監(jiān)督形式而忽視追究責任?，F(xiàn)階段推行依法行政的關鍵,在于強化政府責任,使權力和責任掛鉤,建立責任政府為此,下一步行政改革應力爭取得以下突破:一是賦予權力的同時必須明確責任;二是健全政府責任制度,制定落實法定質詢、罷免等追究責任的具體程序,創(chuàng)設引咎辭職、責令辭職等易于實施的責任制度;三是推行行政執(zhí)法責任制度,并與政府外部評議制度相掛鉤;四是加大執(zhí)法監(jiān)督的獨立性、公開性和民主參與。

(四)依照公共管理理念轉變管理模式

公共管理是從發(fā)達國家引進的管理理念,在消化借鑒的基礎上形成了相對完整的理論體系,各高校已普遍設立了公共管理專業(yè)和系所,成為當前一種最為流行的管理思想。公共管理的核心涵義在于公共性,突出強調管理主體的多元化,管理導向的社會化,公共服務的市場化等新的觀念,與傳統(tǒng)意義上的“行政管理”有較大的差別。在實踐中,各級政府開始運用這一理論,轉變職能,改進管理,推進改革。例如,財政部門提出了建立“公共財政體制”的目標,人事部門提出了人力資源管理戰(zhàn)略,深圳等地政府提出了政府職能從無限到有限、從部門性轉向公共性、從政府單一治理轉向社會共同治理等項改革目標,都是十分有益的探索。

(五)借鑒企業(yè)經(jīng)驗提高政府效能

將企業(yè)管理經(jīng)驗引入政府管理,是許多國家行政改革中采用的做法,盡管這種做法在理論上存在很多爭議,但引進企業(yè)管理經(jīng)驗促進了政府管理創(chuàng)新,并取得了較好效果,已成為不爭的事實。勿需贅言,政府與企業(yè)存在著本質區(qū)別,不能簡單地套用或移植企業(yè)管理方式,而應當根據(jù)政府管理的特點,有選擇地學習借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗,特別是成功大企業(yè)的管理經(jīng)驗,如創(chuàng)新精神、競爭意識、成本效益核算、注重績效管理、目標管理等管理理念、管理方式和管理機制,這對于提高政府效率、降低行政成本、改善政府服務,無疑是有益的,也是可行的。目前一些地方政府在這方面已進行了有益嘗試。如青島市政府通過學習和借鑒海爾的管理經(jīng)驗和理念,改革政府管理、經(jīng)營政府的探索,大連市等城市政府經(jīng)營城市的做法,杭州市將競爭機制引入政府內部管理,實行并聯(lián)式審批的做法等,都是借鑒企業(yè)經(jīng)驗,實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新的寶貴嘗試,并取得了較好的成效。