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最近幾個(gè)月到基層調(diào)查，發(fā)現(xiàn)不少農(nóng)村中除了原有的征地、拆遷、計(jì)劃生育、宅基地、選舉、干部貪污等熱點(diǎn)問(wèn)題以外，又增加了一個(gè)新的話題：“村財(cái)鄉(xiāng)管”。顧名思義，就是“村子里的財(cái)務(wù)”讓“鄉(xiāng)政府來(lái)管著”

“村財(cái)鄉(xiāng)管”的具體形式

記者所調(diào)查的幾個(gè)縣幾十個(gè)鄉(xiāng)，對(duì)“村財(cái)鄉(xiāng)管”采取的具體方式是，有的對(duì)所有的村全部采用這種方式；有的抽出一兩個(gè)鄉(xiāng)做試點(diǎn)；還有的因村而宜，如某個(gè)村集體企業(yè)實(shí)力雄厚，村集體資金較多，或有被大量征地、搞建設(shè)項(xiàng)目，村集體積累數(shù)額較大，易發(fā)生違規(guī)事情；或者雖然說(shuō)村集體資金數(shù)額不是特別大，但村班子渙散，村民反映比較強(qiáng)烈等，這幾種情況中有任何一種出現(xiàn)，都對(duì)該村實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”。

“村財(cái)鄉(xiāng)管”的具體操作方式，各地也不盡相同。最基本的做法是，村里的錢(qián)和會(huì)計(jì)的賬都保存在鄉(xiāng)里，村里要花錢(qián)，需要由村委會(huì)寫(xiě)出申請(qǐng)，村民理財(cái)小組同意，然后報(bào)鄉(xiāng)里批準(zhǔn)。報(bào)賬時(shí)也是這個(gè)程序。也有的鄉(xiāng)管的更具體，連村委會(huì)的公章也要統(tǒng)一集中到鄉(xiāng)政府保管，如村里需要用公章，有村干部寫(xiě)證明到鄉(xiāng)里去蓋章。為了確保資金的安全，鄉(xiāng)村兩級(jí)互相制約，取款時(shí)用的財(cái)務(wù)章和法人印鑒鄉(xiāng)、村各保管一個(gè)。不過(guò)，這種情況比較少，多數(shù)還是都保存在鄉(xiāng)里。

雖然各地對(duì)“村財(cái)鄉(xiāng)管”的操作方式管理的很具體，但從縣到鄉(xiāng)的政府部門(mén)很少有制定一套適合本地特點(diǎn)的規(guī)范性文件，包括“村財(cái)鄉(xiāng)管”的運(yùn)行方式、各自的職責(zé)、以及發(fā)生問(wèn)題后如何追究責(zé)任等。

基層政府：“這是逼出來(lái)的辦法。”

不少縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的有關(guān)人員在談到“村財(cái)鄉(xiāng)管”時(shí)，對(duì)記者談的最多的一個(gè)原因是，這是逼出來(lái)的辦法?？h里的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，作為村級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部，在掌握了集體資金后，如征地、租賃、企業(yè)收益等，如果監(jiān)督措施跟不上，就有可能要出大問(wèn)題，揮霍、貪污、賭博、投資失誤等隨時(shí)都可能發(fā)生。他們說(shuō)，在沒(méi)有實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”以前，曾有這樣的教訓(xùn)：有個(gè)村在上級(jí)撥給幾十萬(wàn)元的征地補(bǔ)償款以后，村干部大肆揮霍，一頓飯就吃掉幾千元，也有的把村集體的錢(qián)用來(lái)買(mǎi)彩票、或借給別人開(kāi)公司，最后事情敗露，有的受處分，有的被判刑。這都是教訓(xùn)，我們政府應(yīng)當(dāng)對(duì)村民的錢(qián)，對(duì)村干部負(fù)責(zé)。

鄉(xiāng)里的干部認(rèn)為，其實(shí)“村財(cái)鄉(xiāng)管”我們并不情愿。因?yàn)樯霞?jí)不給增加編制，增加了我們的工作量，還增加了不小的責(zé)任。尤其是對(duì)村里的一些大筆開(kāi)支，需要通過(guò)相應(yīng)的方式?jīng)Q定，需要調(diào)查了解，如打井、修路、上項(xiàng)目最難，一投入幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)元，一旦決策失誤上級(jí)和村民都有意見(jiàn)。比如有個(gè)村國(guó)家修高速公路時(shí)被征走耕地500多畝，村集體獲得補(bǔ)償費(fèi)近600萬(wàn)元，老百姓祖祖輩輩那見(jiàn)過(guò)這么多錢(qián)?。看謇镆媒?00萬(wàn)元到外地投資一個(gè)橡膠廠項(xiàng)目，我們鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)首先要說(shuō)服村干部，在考察環(huán)節(jié)一定要有群眾代表參加，整個(gè)決策過(guò)程必須公開(kāi)透明。后來(lái)這個(gè)項(xiàng)目得到村民的支持。但是，大多數(shù)村子的大筆支出沒(méi)有這樣的程序，所以村民有意見(jiàn)，政府不放心，就采取“村財(cái)鄉(xiāng)管”的方式。你說(shuō)，我們鄉(xiāng)里為此要付出多大的精力，到最后項(xiàng)目成功了誰(shuí)都好說(shuō)，要是不成功，怎么向村民交待？

村民的不滿和擔(dān)心具體表現(xiàn)在這樣三個(gè)方面：

一是道理上想不通。本來(lái)是我們村集體的錢(qián)，憑什么你鄉(xiāng)政府來(lái)管？名義上管的是村集體的錢(qián)，實(shí)際上行使的是村委會(huì)的權(quán)利。因?yàn)榘凑照５牡览?，村集體的錢(qián)所有權(quán)屬于村子，其支配權(quán)應(yīng)當(dāng)由村領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。因?yàn)榕麓甯刹俊俺鍪隆?，就把“錢(qián)”收上去，照這樣的邏輯，村里的事務(wù)不就都有鄉(xiāng)里來(lái)包辦了嗎？

二是程序上不公開(kāi)。包括兩層意思。一層是經(jīng)鄉(xiāng)里批準(zhǔn)后，村子里搞的大型公益事業(yè)項(xiàng)目不公開(kāi)，如招標(biāo)、價(jià)格、質(zhì)量等，鄉(xiāng)里包辦的多；另一層是村集體財(cái)務(wù)狀況本應(yīng)每月或每季向村民公開(kāi)，接受村民質(zhì)詢(xún)，但村里往往對(duì)村民答復(fù)說(shuō)，現(xiàn)在實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，賬目都在鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)里安排公開(kāi)才能公開(kāi)。而鄉(xiāng)里工作較多，村財(cái)公開(kāi)的事常不能及時(shí)安排；

三是對(duì)村集體的大筆資金放在鄉(xiāng)里，擔(dān)心鄉(xiāng)干部或鄉(xiāng)政府挪用，給村集體財(cái)產(chǎn)造成損失。這種擔(dān)心并非多余，有的地方已經(jīng)發(fā)生，這其中有的是個(gè)人行為。3月29日，新華社報(bào)道的安徽省淮南市泥河鎮(zhèn)分管土地的副鎮(zhèn)長(zhǎng)謝昭金，就挪用屬于村集體的土地補(bǔ)償款855萬(wàn)元參與賭博，被檢察機(jī)關(guān)依法逮捕。有的屬于集體行為，如政府急于用錢(qián)時(shí)，作為下級(jí)的村領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)能說(shuō)不行，誰(shuí)敢說(shuō)不行？作為上級(jí)政府部門(mén)有什么措施讓村民們相信，自己的錢(qián)在鄉(xiāng)里保管不會(huì)被挪用？這是需要我們認(rèn)真考慮的。

行政權(quán)利的一種錯(cuò)用

“村財(cái)鄉(xiāng)管”的方式，無(wú)論政府部門(mén)說(shuō)出多少條理由，來(lái)支撐和證明這種方式的正確性，但從法律的層面看，卻屬于基層政府行政權(quán)利的一種錯(cuò)用。因?yàn)榘凑瘴覈?guó)“憲法”和“村民委員會(huì)組織法”的相關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)級(jí)政府是縣級(jí)政府權(quán)利的延伸，鄉(xiāng)級(jí)政府的管理是行政行為；而村級(jí)的管理是自治行為?！按迕裎瘑T會(huì)組織法”第5條第3款明確規(guī)定：“村民委員會(huì)依法管理屬于村集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。”這就是說(shuō)，村級(jí)財(cái)務(wù)從法律上說(shuō)，應(yīng)該由村民自己管理。其實(shí)，我國(guó)的大多數(shù)村集體也是這么管理的。而“村財(cái)鄉(xiāng)管”的做法，使本來(lái)應(yīng)以村民自我管理的自治行為，變成了以鄉(xiāng)管理的政府行為，因?yàn)榛ㄥX(qián)要向鄉(xiāng)里申請(qǐng)，報(bào)銷(xiāo)要經(jīng)鄉(xiāng)里批準(zhǔn)，這不就是鄉(xiāng)里把村里的財(cái)權(quán)完全控制了嗎？

其實(shí)，按照我國(guó)目前的制度設(shè)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的管理，應(yīng)主要體現(xiàn)在：

事前的幫助。如按照國(guó)家政策，要求村集體把大筆的資金專(zhuān)款專(zhuān)用，像征地補(bǔ)償款就必須用于失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，村里的公益事業(yè)等，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較大的投入，應(yīng)提醒決策者考慮利害，慎重行事；事中的監(jiān)督。如各種法定的民主程序，公開(kāi)方式，紀(jì)檢檢察部門(mén)應(yīng)當(dāng)參與，但這只是配合工作，不能取代村委會(huì)的職責(zé)；還有事后的追蹤、考核與處理。村集體的資金，經(jīng)過(guò)合法的民主程序支付以后，鄉(xiāng)政府的有關(guān)部門(mén)有責(zé)任對(duì)其進(jìn)行追蹤和考核，看是否按原定的方案執(zhí)行了？執(zhí)行中存有什么問(wèn)題以及及時(shí)提出并糾正。這樣的運(yùn)做方式，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是符合現(xiàn)在的制度設(shè)計(jì)的，也體現(xiàn)了村民自治的原則，加大了村級(jí)干部的責(zé)任。如果繼續(xù)執(zhí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”的模式，一旦造成失誤，村委會(huì)和鄉(xiāng)政府就會(huì)互推責(zé)任，政府不僅將行政權(quán)利錯(cuò)用，還因此影響了政府在群眾中的形象。

根本措施在于加強(qiáng)村級(jí)民主建設(shè)公務(wù)員之家版權(quán)所有

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國(guó)的村級(jí)財(cái)務(wù)管理中，確實(shí)存在著諸多問(wèn)題，如組織不健全，財(cái)務(wù)科目不健全，收入不入賬，白條入賬，私分貪污，吃喝送禮，公款私用等，村民意見(jiàn)比較大，很多上訪的原因都是因村財(cái)不公開(kāi)、不透明造成的。

但是，對(duì)這些問(wèn)題我們應(yīng)當(dāng)客觀的分析，造成這些問(wèn)題的根源是什么？是不是一執(zhí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”問(wèn)題就解決了？實(shí)事求是的講，恐怕不是那么簡(jiǎn)單的事情，因?yàn)樵趫?zhí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”以后，僅僅是對(duì)村主要干部的“財(cái)權(quán)”進(jìn)行了限制，原有的許多弊端并沒(méi)有相應(yīng)的得到解決。我們認(rèn)為，要從根本上解決村級(jí)財(cái)務(wù)的規(guī)范性管理問(wèn)題，還是應(yīng)該在加強(qiáng)村級(jí)的民主建設(shè)上下功夫。按照“村民委員會(huì)組織法”規(guī)定的自治內(nèi)容和程序，認(rèn)真落實(shí)中辦、國(guó)辦“關(guān)于實(shí)行村務(wù)公開(kāi)的若干意見(jiàn)”去辦事，健全村級(jí)民主理財(cái)組織，因地制宜建立制度，只有村民和村干部認(rèn)真去做，就沒(méi)有做不好的事情。在村財(cái)管理上，各地創(chuàng)造了許多行之有效的理財(cái)方式，有的采用“村代會(huì)”制度，每5—10戶(hù)出一個(gè)代表，和村兩委班子一起，決策村內(nèi)的重大事情，真正體現(xiàn)自治的原則；有的采用“三段章”方式，就是把報(bào)賬用的公章分為三部分，村理財(cái)小組組長(zhǎng)、村會(huì)計(jì)、村長(zhǎng)各持一段，缺一不可，互相制約，也收到一定效果。這些都是在村民自治前提下的實(shí)踐，與“村財(cái)鄉(xiāng)管”的思路是有質(zhì)的區(qū)別的。

中國(guó)是一個(gè)有幾千年封建意識(shí)的“官”本位的社會(huì)，“官”的具體體現(xiàn)就在“權(quán)”上，而“權(quán)”的表現(xiàn)形式最主要的是“人”權(quán)和“財(cái)”權(quán)。這一點(diǎn)從上到下，從古到今是一樣的。在對(duì)待村財(cái)?shù)墓芾砩希绻覀儼逊少x予的村民自治的“財(cái)”權(quán)，以防止管理混亂的理由上收，實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，對(duì)村干部來(lái)說(shuō)他們內(nèi)心是不滿意的，不應(yīng)當(dāng)成為我們的最優(yōu)選擇，而把功夫下在對(duì)村級(jí)的民主建設(shè)上才是上策。

我們必須清醒的認(rèn)識(shí)到，“村財(cái)鄉(xiāng)管”只應(yīng)是過(guò)度性的措施，不應(yīng)報(bào)過(guò)高的期望，這種政府行政權(quán)利的錯(cuò)用不宜長(zhǎng)久。因?yàn)楫吘勾謇锏氖虑檫€是由村民參與、民主決策，這才是依法治村的長(zhǎng)久之計(jì)。