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關(guān)鍵詞：村民自治民主選舉民主決策民主管理民主監(jiān)督

民主是政治發(fā)展的內(nèi)容，也是政治發(fā)展的目標(biāo)。村民自治在我國(guó)實(shí)施近20年來(lái)，以基層民主化為制度目標(biāo)，以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為重要內(nèi)容，是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中第一次持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、范圍最廣的一項(xiàng)農(nóng)村基層民主實(shí)踐活動(dòng)。這一制度從根本上影響了村民自治在我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展態(tài)勢(shì)，極大的推動(dòng)了中國(guó)農(nóng)村的政治發(fā)展。

一、村委會(huì)產(chǎn)生與民主選舉

歷史的長(zhǎng)河中，曾有這樣一個(gè)鏡頭讓人感動(dòng)：陜甘寧邊區(qū)普選中，農(nóng)民用向碗里投黃豆的樸素辦法，選舉自己中意的干部。幾十年彈指一揮間，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)的基層民主建設(shè)取得前所未有的發(fā)展："投豆選舉"早已"鎖"進(jìn)歷史檔案，即使在農(nóng)村，農(nóng)民們也手持選票，走進(jìn)秘密劃票間，規(guī)范、自由地表達(dá)自己的意愿。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定：村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共三至七人組成。村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。

村委會(huì)選舉是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重大制度創(chuàng)新。特別是1998年10月黨的十五屆三中全會(huì)提出來(lái)"全面推進(jìn)村民自治"的戰(zhàn)略部署以來(lái)，全面推進(jìn)村委會(huì)直接選舉就提到了重要的議事日程。1998年11月4日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，該法對(duì)村委會(huì)的選舉程序和操作步驟做出了具體規(guī)定。此外，各地方省級(jí)人大常委會(huì)也普遍制定了選舉辦法，規(guī)范本行政區(qū)域的村委會(huì)直接選舉。

截至目前為止，全國(guó)農(nóng)村村委會(huì)普遍進(jìn)行了六次換屆選舉，規(guī)范化程度逐屆提高，數(shù)百萬(wàn)"村官"，實(shí)現(xiàn)了由過(guò)去的任命制到直接選舉的轉(zhuǎn)換。在長(zhǎng)期的村民自治的實(shí)踐中，人們總結(jié)出了一些指導(dǎo)村委會(huì)選舉的原則。一是當(dāng)家作主原則。根據(jù)這一原則，村委會(huì)成員的任免，應(yīng)該而且必須由農(nóng)民說(shuō)了算，而不能由上級(jí)部門(mén)隨意指定、委派或撤換。現(xiàn)在《村民委員會(huì)組織法》和各省、自治區(qū)、直轄市頒布的村民委員會(huì)選舉辦法，對(duì)村民委員會(huì)候選人提名，對(duì)村民委員會(huì)成員選舉、罷免的規(guī)定，都始終貫穿著村民當(dāng)家作主的原則。二是普遍選舉權(quán)原則。社會(huì)主義國(guó)家人民當(dāng)家作主的主要標(biāo)志，是人民普遍享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。普遍選舉權(quán)原則就是指法定選民人人都享有選舉權(quán)，而不是少數(shù)選民享有選舉權(quán)。我國(guó)憲法和《選舉法》都規(guī)定，凡年滿十八周歲的中華人民共和國(guó)公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況和居住年限，除被剝奪政治權(quán)利的人之外，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。三是平等選舉權(quán)原則。所謂平等選舉權(quán)原則，是指享有選舉權(quán)的選民在行使選舉權(quán)上是一律平等地。具體地說(shuō)，就是每一位選民在同一次選舉中只能投一張選票，每張票的實(shí)際效力完全相等。四是直接選舉的原則。村民委員會(huì)必須由選民直接投票選舉，而不能由村民代表或戶代表投票選舉，這是由村民委員會(huì)的性質(zhì)和職能決定的。村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治組織，它主要有自治功能和協(xié)助行政功能。因此村委會(huì)的選舉產(chǎn)生涉及到每一個(gè)村民的切身利益，村委會(huì)應(yīng)該而且只能由選民直接投票選舉產(chǎn)生。這樣保證了選民充分行使自己的選舉權(quán)利，選出為廣大選民擁護(hù)信賴(lài)的"當(dāng)家人"，真正體現(xiàn)村民自治的本質(zhì)，真正實(shí)行村民自治。五是差額選舉的原則。實(shí)行差額選舉，既可以為村民提供更大的選擇余地，保證他們?cè)诟嗟娜瞬胖刑暨x出最信賴(lài)的"當(dāng)家人"，達(dá)到優(yōu)中選優(yōu)；又可以為候選人踴躍競(jìng)爭(zhēng)提供激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)造客觀條件，促進(jìn)人才脫穎而出。六是公開(kāi)的原則。是指選舉的每一個(gè)環(huán)節(jié)都必須公開(kāi)，置于廣大選民的監(jiān)督之下，這既是廣大選民的強(qiáng)烈要求，也是保證選舉公平、公正的基本條件。根據(jù)這一原則，在各地的選舉過(guò)程中，除了選民秘密劃票之外，選舉的計(jì)劃、過(guò)程和結(jié)果，都要及時(shí)向選民通告或者在選民當(dāng)面進(jìn)行。為此，不僅村民選舉委員會(huì)成員、選民名單、村委會(huì)候選人名單、選舉的時(shí)間和地點(diǎn)要公開(kāi)，而且選舉大會(huì)的會(huì)場(chǎng)的投票箱的開(kāi)啟、唱票計(jì)票也要公開(kāi)。這樣就能為選民行使民主監(jiān)督提供條件，確保選舉工作依法公平公正地進(jìn)行。

在當(dāng)前普遍推行的村委會(huì)選舉中，農(nóng)民表現(xiàn)出了高度的參與熱情。按照國(guó)家民政部的不完全統(tǒng)計(jì)，各地農(nóng)民的投票率一般都在80％以上。這表明農(nóng)民在農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程中開(kāi)始具有現(xiàn)代民主觀念和權(quán)利意識(shí)，他們逐漸以公民的身份投入到村民委員會(huì)的選舉之中。

現(xiàn)在在我國(guó)廣大農(nóng)村，村級(jí)民主選舉日益規(guī)范，村委會(huì)選舉的程序和方式不斷完善與更新，民主程度明顯增強(qiáng)。20世紀(jì)80年代初，各地在村民委員會(huì)的組建過(guò)程之中就嘗試進(jìn)行了村民委員會(huì)的選舉，迄今有的地方已經(jīng)進(jìn)行了八屆之多。一個(gè)明顯的事實(shí)是，隨著村民自治及村級(jí)選舉的相關(guān)法規(guī)不斷完善，各地村民自治的組織方式及民主選舉的方式和方法也不斷規(guī)范。包括選舉委員會(huì)的組成、選民的確認(rèn)、選票的設(shè)計(jì)、候選人的提名、差額選舉的標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)場(chǎng)的布置以及監(jiān)票和計(jì)票等都有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。比如，公開(kāi)提名候選人，擺脫了一直以來(lái)由主持選舉工作的機(jī)構(gòu)操縱提名的情況；以預(yù)選方式?jīng)Q定候選人；允許和安排候選人進(jìn)行競(jìng)選活動(dòng)；形成了較完善的秘密投票方法，包括設(shè)立秘密劃票間等。尤其是在各地選舉中創(chuàng)造了不少新的方式，如吉林梨樹(shù)的"海選"、四川達(dá)川的"公推公選"等都強(qiáng)調(diào)選民對(duì)候選人直接提名，并組織候選人進(jìn)行競(jìng)選演說(shuō)，由選民現(xiàn)場(chǎng)提問(wèn)、秘密投票、當(dāng)場(chǎng)計(jì)票并確認(rèn)候選人，使村民委員會(huì)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性和民主性大為增強(qiáng)。這些方式正被越來(lái)越多的人們所接受并在越來(lái)越多的省市得到推廣?？梢哉f(shuō)，十多年村級(jí)民主選舉過(guò)程，不僅是村級(jí)民主選舉的范圍不斷擴(kuò)大的過(guò)程，同時(shí)也是村級(jí)民主從動(dòng)員選舉到自動(dòng)參與、從組織提名到自由提名、從等額選舉到差額選舉、從內(nèi)定人選到自由競(jìng)選的發(fā)展過(guò)程。當(dāng)然對(duì)于選舉制度比較完善的國(guó)家和地區(qū)來(lái)說(shuō)，上述措施并無(wú)特別之處，但在缺乏選舉傳統(tǒng)，尤其是對(duì)教育文化水平比較落后的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，這些措施卻是極大的創(chuàng)新，需要克服許多不利條件才能建立起來(lái)。現(xiàn)在農(nóng)村的選舉就是因?yàn)槠涿裰餍远鴤涫芊Q(chēng)贊，中國(guó)政府在對(duì)外宣傳上，也往往援引農(nóng)村選舉作為中國(guó)民主有所發(fā)展的佐證。

二、村民會(huì)議與民主決策

在我國(guó)農(nóng)村村民自治的實(shí)踐中，所謂民主決策就是按照有關(guān)法律和法規(guī)，在農(nóng)村設(shè)立村民大會(huì)或者村民代表會(huì)議，由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議共同研究村中大事和群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，然后依據(jù)多數(shù)人的意見(jiàn)做出決定。所以民主決策主要是通過(guò)村民的會(huì)議來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

根據(jù)對(duì)全國(guó)各地的調(diào)查，村民會(huì)議的具體形式大約有以下幾種：一是全體18周歲以上的村民參加的村民會(huì)議，即全體村民會(huì)議。這是村民會(huì)議的最高形式，也是最完整的形式。二是村民代表會(huì)議，它是由村民選舉出一定數(shù)量的代表組成的會(huì)議。這是由于好多地方召開(kāi)全體村民會(huì)議有實(shí)際困難而設(shè)立的，在1998年頒布的《村民委員會(huì)組織法》中對(duì)此有專(zhuān)門(mén)規(guī)定："人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開(kāi)會(huì)。"其職權(quán)是討論決定由村民會(huì)議授權(quán)的事宜，代表村民行使自治權(quán)。三是戶代表會(huì)議和部分村民會(huì)議，主要討論與部分村民有關(guān)的事情。此外，有些地方的村民在自治實(shí)踐中，還請(qǐng)一些有經(jīng)驗(yàn)、有能力的老黨員、老干部、老村民，組成"三老會(huì)"或者"黨員議事會(huì)"、"村民議事會(huì)"等組織，進(jìn)行民主協(xié)商和討論，幫助村委會(huì)進(jìn)行決策和解決難題。

按照《村民委員會(huì)組織法》第19條的規(guī)定，涉及村民利益的下列事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，主要有：（1）鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳辦法，村提留的收繳及使用；（2）本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；（3）村集體經(jīng)濟(jì)所得受益的使用；（4）村辦學(xué)校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案；（5）村級(jí)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案；（6）村民的承包經(jīng)營(yíng)方案；（7）宅基地的使用方案；（8）村民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。一般來(lái)說(shuō)，民主決策事項(xiàng)的多少反映著村民民主決策權(quán)力的大小。民主決策作為我國(guó)農(nóng)民參與村級(jí)社會(huì)事務(wù)的一個(gè)有效渠道，是我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的必然要求。我國(guó)基層民主政治建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容就是進(jìn)行村民自治，而村民自治的內(nèi)在精神和涵義就是擴(kuò)大廣大農(nóng)民對(duì)村級(jí)社會(huì)事務(wù)的參與，讓廣大農(nóng)民能夠在關(guān)系到自己切實(shí)利益的問(wèn)題上有更多、更大的發(fā)言權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自己辦自己的事情。

由于全國(guó)各地千差萬(wàn)別，實(shí)際情況也各不相同，所以民主決策的形式和具體內(nèi)容也有所不同。但是一般來(lái)說(shuō)都有以下幾種情況：（1）由全體村民進(jìn)行集中民主決策。這一般通過(guò)召開(kāi)村民會(huì)議來(lái)實(shí)現(xiàn)，它是一種參與人數(shù)最多、規(guī)模最大，反映村民利益和愿望最直接而又最權(quán)威的一種方式。在這種由本村18周歲以上有選舉權(quán)的成年村民組成的會(huì)議上，主要是就有關(guān)村級(jí)民生大計(jì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、日常生活等問(wèn)題進(jìn)行民主討論，在盡量汲取大多數(shù)人意見(jiàn)的基礎(chǔ)之上，通過(guò)民主集中制的原則，使民主決議的內(nèi)容形成文字表述或者決議，以全體村民遵照?qǐng)?zhí)行的方式得以貫徹落實(shí)。（2）召開(kāi)村民代表大會(huì)進(jìn)行民主決策。這種民主決策形式是針對(duì)我國(guó)廣大農(nóng)村的實(shí)際，為切實(shí)保障農(nóng)民當(dāng)家作主的權(quán)力落到實(shí)處，使村中事務(wù)能及時(shí)得到處理，在實(shí)踐中創(chuàng)造的一種村民大會(huì)的代議制形式，它在某種程度上彌補(bǔ)了實(shí)現(xiàn)村民會(huì)議制度可能存在的某些不足和缺陷。它是由村民代表和村委會(huì)成員以及村民小組長(zhǎng)共同組成，是僅次于村民會(huì)議的村民自治組織中的決策性和權(quán)利性組織。經(jīng)村民會(huì)議授權(quán)，村民代表會(huì)議可以討論決定除村民委員會(huì)村委會(huì)換屆選舉、罷免村委會(huì)成員，審訂全村的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，制定村民自治章程和村規(guī)民約以外的事情。村民代表會(huì)議是人民群眾創(chuàng)造的，并逐漸成為制度的農(nóng)村民主政治建設(shè)的有效組織形式，它有效地推進(jìn)了農(nóng)村民主政治的建設(shè)，重建了村級(jí)組織的合法性；也為村民參與農(nóng)村事務(wù)的管理提供了可靠的組織形式；還有效合理地配置了農(nóng)村的各種社會(huì)資源，促進(jìn)了農(nóng)村兩個(gè)文明的建設(shè)和發(fā)展。同時(shí)還有利于增強(qiáng)村民的凝聚力，因?yàn)榇迕翊韥?lái)自全村各個(gè)層次、各個(gè)方面，在群眾中有較高威信。他們的工作就是表達(dá)民意，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)村民的利益，所以容易得到村民的認(rèn)同、信任和支持。這樣既理順了群眾的心情，也促進(jìn)了村干部的工作，密切了干群關(guān)系。此外，實(shí)行村民代表會(huì)議制度以后，村干部的活動(dòng)在村民代表會(huì)議的監(jiān)督之下，不僅通過(guò)民主決策，可以在重大問(wèn)題上約束村干部的不軌行為，保護(hù)村民的根本利益，而且還可以通過(guò)帳目公開(kāi)，財(cái)務(wù)監(jiān)督，防止村干部對(duì)集體財(cái)產(chǎn)和村民利益的侵犯，從而制約了有些村干部的不良行為，這就從制度上制止了干部腐敗的滋生。（3）召開(kāi)戶代表會(huì)議進(jìn)行民主決策。即一家一戶派一名代表參加的民主決策會(huì)議。這種決策形式由于吸收了以家庭為單位的不同利益集團(tuán)的參加，因此有利于民主決策后決議方案的貫徹執(zhí)行。這種決策方式還有省時(shí)省力、形式活潑、較為人民容易接受的特點(diǎn)，因此在農(nóng)村十分普遍。它一般適用于布置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)，討論村中的生產(chǎn)、生活和建設(shè)問(wèn)題。（4）由部分當(dāng)事人參加的小范圍內(nèi)的民主決策。這種決策形式一般適用于決策的內(nèi)容和對(duì)象具有片面性，不涉及其他村民的具體事宜，其決策的結(jié)果也不具有擴(kuò)散的效力，一般只對(duì)參加會(huì)議的部分村民有效，一般也只限于解決一些具體的生產(chǎn)和生活福利方面的事務(wù)。

在村民自治的具體實(shí)踐中，不僅民主決策的內(nèi)容是重要的，而且很多情況下決策的形式和程序也影響村民民主權(quán)利的發(fā)揮。對(duì)此，各地也探索出了一些適合本地特色的民主決策程序。例如四川樂(lè)山農(nóng)村實(shí)行的"八步法"就是一個(gè)典范。他們的決策程序主要包括提出議題、安民告示、召開(kāi)會(huì)議、報(bào)告工作、聽(tīng)取意見(jiàn)、宣布議題、表決通過(guò)、組織實(shí)施等八個(gè)環(huán)節(jié)。山東日照市東港區(qū)濤雒鎮(zhèn)實(shí)行的"村務(wù)公決制度"也取得了很好的效果。他們把村中大事全交給村民自己決定，并制定了《濤雒鎮(zhèn)村務(wù)公決制度》，這項(xiàng)制度規(guī)定：凡村集體投資2萬(wàn)元以上的工副業(yè)項(xiàng)目、土地調(diào)整、農(nóng)田水利基本建設(shè)項(xiàng)目、公益福利事業(yè)、經(jīng)濟(jì)園林更新等重大事務(wù)，村"兩委"都要根據(jù)會(huì)議討論，然后進(jìn)行民主評(píng)議。

由此可見(jiàn)，在我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中，以村民大會(huì)或者村民代表會(huì)議等會(huì)議作為村民民主決策的物質(zhì)載體，作為我國(guó)農(nóng)村村民民主"參政"、"議政"的一種行之有效的組織形式，已經(jīng)在村民自治的生動(dòng)實(shí)踐中越來(lái)越顯示出重要地位。

三、建章立制與民主管理

在各項(xiàng)村務(wù)中，最經(jīng)常、最大量的是管理工作。在傳統(tǒng)的村務(wù)管理體制中，管理權(quán)和決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)基本上是一致的，黨支部可說(shuō)是集三權(quán)于一身。實(shí)行村民自治以后，不僅黨支部和村民委員會(huì)的職責(zé)分開(kāi)了，而且管理權(quán)與決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間也有了初步明確的劃分。這種管理再也不是原來(lái)意義上的管理，而是同民主選舉和民主決策一樣，由全體村民共同參與，實(shí)行民主管理。在"四個(gè)民主"中，民主管理是貫穿始終、連接各個(gè)環(huán)節(jié)的，是村民自治的重要內(nèi)容。

民主管理就是指村民依照一定的法規(guī)制度參與村級(jí)事務(wù)的管理，它是農(nóng)村民主政治建設(shè)的重點(diǎn)。村民自治中的民主管理，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是通過(guò)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，讓村民就村內(nèi)事務(wù)發(fā)表意見(jiàn)直接參與管理；二是依據(jù)黨的方針政策和國(guó)家法律法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際，制定村規(guī)民約或者村民自治章程，讓村民和村干部自我約束、自我教育、自我管理。其中，村民會(huì)議或村民代表大會(huì)是農(nóng)民進(jìn)行民主管理，行使民主權(quán)利的重要形式，是民主管理的主要物質(zhì)載體；而村規(guī)民約、村民自治章程則是民主管理活動(dòng)的制度遵循，是民主管理活動(dòng)和過(guò)程的外化形態(tài)。

一般來(lái)看，國(guó)有國(guó)法，家有家規(guī)，村也有自己的村規(guī)。一個(gè)村就是一個(gè)小社會(huì)，村民在日常生活中經(jīng)常會(huì)遇到一些國(guó)家法律、政策沒(méi)有涉及、沒(méi)有具體規(guī)定的事情。這時(shí)就需要建章立制，實(shí)行制度管理。在現(xiàn)在農(nóng)村的村民自治過(guò)程中，主要包括以下幾種類(lèi)型的村級(jí)規(guī)約：

一是村民自治章程，有的地方也叫村自治章程、依法自治章程等，有的甚至稱(chēng)村務(wù)規(guī)范化管理規(guī)定。它是最高層級(jí)的村級(jí)規(guī)約，村民稱(chēng)為"村級(jí)小憲法"，它具有完備、規(guī)范、原則等特征。是其它村級(jí)規(guī)約制定的基礎(chǔ)。，村民自治章程包括一下一些內(nèi)容：（1）村級(jí)組織方面的規(guī)定。如村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的組成、職權(quán)和會(huì)議制度以及他們的具體產(chǎn)生辦法、職責(zé)和工作制度；村民委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)；村民小組的劃分和村民小組的產(chǎn)生辦法；村干部的行為規(guī)范；村民委員會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村黨支部和集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系等。（2）村民權(quán)利和義務(wù)方面的規(guī)定。如村民的選舉權(quán)、被選舉權(quán)、對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督和批評(píng)的權(quán)利以及建議權(quán)；村民應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和責(zé)任等。（3）農(nóng)村社會(huì)事務(wù)和精神文明建設(shè)方面的規(guī)定。如社會(huì)風(fēng)俗、社會(huì)治安、家庭關(guān)系、鄰里關(guān)系、計(jì)劃生育等。（4）村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容和方法。如公開(kāi)的事項(xiàng)、公開(kāi)的時(shí)間等。（5）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理方面的規(guī)定。如農(nóng)村土地管理、承包方案的確定、提留及統(tǒng)籌的提取和使用、民主理財(cái)、對(duì)村辦企業(yè)的管理等。

二是村規(guī)民約，個(gè)別地方也叫村民公約、村民行為規(guī)范等。這是比村民自治章程低一個(gè)層次的管理制度，它對(duì)全村的各項(xiàng)管理制度進(jìn)行更為詳盡具體的規(guī)定。村規(guī)民約是隨著村民委員會(huì)的建立而出現(xiàn)的一種群眾自治的行為規(guī)范，是村民委員會(huì)組織村民進(jìn)行民主自治的章程，是廣大農(nóng)民群眾民主意愿的體現(xiàn)。它是在黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著村民委員會(huì)的建立，在繼承以前農(nóng)村各種公約的基礎(chǔ)之上發(fā)展為今天的村規(guī)民約。它具有以下幾個(gè)特征：（1）群眾性。是指村規(guī)民約由本村村民自己提出條文，自己討論制定，由此集中體現(xiàn)了本村村民的利益和愿望，當(dāng)然也只對(duì)本地區(qū)的村民有約束力，這個(gè)特征使它與法律嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)。（2）合法性。這是從村規(guī)民約的內(nèi)容而言，對(duì)此《村民委員會(huì)組織法》第16條明確規(guī)定："村規(guī)民約的內(nèi)容不得與憲法、法律和法規(guī)相抵觸。"（3）針對(duì)性。這是指在內(nèi)容合法的基礎(chǔ)之上，要緊密聯(lián)系本居住地區(qū)的實(shí)際有針對(duì)性地制定。因?yàn)樯鐣?huì)情況十分復(fù)雜，各地由于經(jīng)濟(jì)狀況、文化程度和地理環(huán)境的不同，所要解決的側(cè)重點(diǎn)也不同，因此村規(guī)民約的內(nèi)容不能千篇一律。這是村規(guī)民約的生命力之所在。（4）通俗性。這是指村規(guī)民約要根據(jù)本居住地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)，分別采用農(nóng)民群眾容易接受的表達(dá)方式，如"十要、十不要"、"十提倡、十反對(duì)"、"三字經(jīng)"等。

村規(guī)民約作為一種新的行為規(guī)范，它在整個(gè)社會(huì)規(guī)范結(jié)構(gòu)中具有不可替代的地位和作用。它既不同于黨的政策和國(guó)家法令，也不同于社會(huì)道德和風(fēng)俗習(xí)慣。它是農(nóng)村村民在基層社會(huì)生活領(lǐng)域開(kāi)展自治活動(dòng)的章程，是發(fā)展農(nóng)村物質(zhì)文明建設(shè)的保證，也是農(nóng)村精神文明建設(shè)的一種形式。需要說(shuō)明的是，有的地方將村民自治章程與村規(guī)民約合而為一，制定出一個(gè)既原則又具體、既有政策條款又有獎(jiǎng)罰措施的統(tǒng)一的綜合性的管理制度。

三是各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)約，包括村務(wù)公開(kāi)制度、財(cái)務(wù)管理制度、干部廉潔制度、村民檔案管理制度、村民代表會(huì)議議事規(guī)則、計(jì)劃生育公約、村委會(huì)及下屬各委員會(huì)的工作職責(zé)等等，這些是與村民自治章程、村規(guī)民約并行不悖的有關(guān)各種專(zhuān)門(mén)組織、專(zhuān)項(xiàng)事務(wù)的工作規(guī)章，現(xiàn)在幾乎在每個(gè)村都有這類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定。

四是臨時(shí)性的制度規(guī)定，如選舉方案、村民代表選舉辦法等。

總之，村規(guī)民約和自治章程等村級(jí)規(guī)約的制定和執(zhí)行，使我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村在村民自治活動(dòng)中有了新的制度依靠，使農(nóng)村農(nóng)民進(jìn)行民主管理變得具體而又可能，大大增強(qiáng)了村內(nèi)的團(tuán)結(jié)，促進(jìn)了社會(huì)主義農(nóng)村的穩(wěn)定和繁榮，使我國(guó)農(nóng)村走上了一條可持續(xù)發(fā)展的健康之路。

四、村務(wù)公開(kāi)與民主監(jiān)督

村民自治中的民主監(jiān)督就是指村民群眾依照黨和國(guó)家的方針、政策、法律、法規(guī)以及村民自治章程、村規(guī)民約，運(yùn)用多種監(jiān)督形式，對(duì)村民自治的各項(xiàng)工作，特別是對(duì)決策以及決策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，以及對(duì)村民委員會(huì)及其成員的工作情況進(jìn)行監(jiān)察、督促的過(guò)程。它在整個(gè)村民自治中，起著一個(gè)整合、糾錯(cuò)和保護(hù)的作用。其目的是為了保證村民自治健康發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村兩個(gè)文明建設(shè)。

依照我國(guó)村民自治的現(xiàn)行體制，從民主監(jiān)督的對(duì)象和內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村村民的民主監(jiān)督主要有三種形式：一是通過(guò)定期召開(kāi)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，聽(tīng)取和審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，對(duì)村委會(huì)的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。二是制定群眾評(píng)議干部和村務(wù)制度，通過(guò)包括村民會(huì)議和村民代表會(huì)議等各種形式，對(duì)村委會(huì)干部的工作能力、工作業(yè)績(jī)、工作作風(fēng)和其他行為以及村級(jí)事務(wù)進(jìn)行全面的評(píng)議。三是通過(guò)建立健全村務(wù)公開(kāi)制度，推行民主監(jiān)督的經(jīng)?；?。

在村民自治實(shí)踐活動(dòng)中，民主監(jiān)督的形式多種多樣。但經(jīng)實(shí)踐證明，村務(wù)公開(kāi)無(wú)疑是最有效的而且是最重要的形式。村務(wù)公開(kāi)是村民委員會(huì)把涉及村民利益和村民普遍關(guān)注的事項(xiàng)定期及時(shí)向村民公布，自覺(jué)接受村民的監(jiān)督?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，"村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度"。"村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布下列事項(xiàng)，其中涉及財(cái)務(wù)的事項(xiàng)至少每六個(gè)月公布一次，接受村民的監(jiān)督：（1）本法第十九條規(guī)定的由村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)及其實(shí)施情況；（2）國(guó)家計(jì)劃生育政策的落實(shí)情況；（3）救災(zāi)救濟(jì)款物的發(fā)放情況；（4）水電費(fèi)的收繳以及涉及本村村民利益、村民普遍關(guān)心的其他事項(xiàng)。"同時(shí)還規(guī)定了"村委會(huì)應(yīng)當(dāng)保證公布內(nèi)容的真實(shí)性，并接受村民的查詢(xún)"。如果"村委會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)反映，有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。"

為了鞏固農(nóng)村職權(quán)，保持農(nóng)村的穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)絕大多數(shù)地方都先后實(shí)施了村務(wù)公開(kāi)的制度。其中較早進(jìn)行村務(wù)公開(kāi)探索的是河北的嵩城縣和山東的萊西市。后來(lái)，為了在全國(guó)范圍內(nèi)推行和完善村務(wù)公開(kāi)制度，1997年民政部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步建立健全村務(wù)公開(kāi)制度，深化農(nóng)村村民自治工作的通知》。民政部的這一通知對(duì)村務(wù)公開(kāi)在全國(guó)范圍內(nèi)的推行和村務(wù)公開(kāi)的制度化建設(shè)有著里程碑的意義。

在我國(guó)村民自治的具體實(shí)踐中，廣大村民遵循使用方便、節(jié)儉的原則，在村務(wù)公開(kāi)中堅(jiān)持把固定公開(kāi)與靈活公開(kāi)結(jié)合起來(lái)，把文字公開(kāi)與口頭公開(kāi)結(jié)合起來(lái)，創(chuàng)造了多種多樣的村務(wù)公開(kāi)形式。其中，村務(wù)公開(kāi)主要以"一欄、一卡、一會(huì)"的形式表現(xiàn)出來(lái)。"一欄"是指村民委員會(huì)和村民小組在村中最醒目的位置設(shè)置固定公開(kāi)欄，公開(kāi)欄設(shè)綜合欄、專(zhuān)項(xiàng)欄兩種。專(zhuān)項(xiàng)公開(kāi)欄適用于財(cái)政收支、計(jì)劃生育、電費(fèi)收繳等項(xiàng)內(nèi)容，其他內(nèi)容可在綜合欄中公開(kāi)。"一卡"是指明白卡，主要用于夏糧征購(gòu)、統(tǒng)籌提留、勞動(dòng)積累工等涉及村民切身利益的事項(xiàng)，填發(fā)明白卡，每戶一卡。"一會(huì)"是指通過(guò)村民代表會(huì)議將村中的興辦公益事業(yè)、企業(yè)項(xiàng)目的上馬和村干部責(zé)任目標(biāo)等事項(xiàng)向村民公布。此外，隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，有的地方還通過(guò)下發(fā)公開(kāi)文、公開(kāi)表的方式公開(kāi)村務(wù)，有的還用廣播特別是電視等媒體進(jìn)行村務(wù)公開(kāi)。通過(guò)這些形式，廣大農(nóng)民成了村民自治的真正主體，村民自治獲得真正落實(shí)，農(nóng)村社區(qū)有了行之有效的管理模式，從而從根本上擺脫了無(wú)組織和無(wú)序狀態(tài)。

村務(wù)公開(kāi)制度的建立和運(yùn)行，鞏固了村委會(huì)換屆選舉成果，深化了村民示范活動(dòng)，有效地推行了民主治村的全國(guó)落實(shí)。第一，村務(wù)公開(kāi)滿足了廣大村民參政議政的愿望，增強(qiáng)了村民當(dāng)家作主的主人翁精神，改善了干群關(guān)系，化解了矛盾，消除了農(nóng)民群眾對(duì)村干部的疑慮。實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度以后，農(nóng)村基層干部的工作透明度增大了，農(nóng)民群眾對(duì)村干部工作的理解增強(qiáng)了，支持更大了。用村民和村干部的話說(shuō)："村務(wù)公開(kāi)亮了村干部的箱底，兜了集體的家底，明了百姓的心底。"真可謂"給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白"。達(dá)到村民對(duì)村委會(huì)成員放心，村民委員會(huì)成員舒心，干群之間連心的效果。第二，村務(wù)公開(kāi)特別是財(cái)務(wù)公開(kāi)，有力地推動(dòng)了農(nóng)村基層干部的廉潔，改善了村干部的工作作風(fēng)。財(cái)務(wù)公開(kāi)是村務(wù)公開(kāi)的一個(gè)重點(diǎn)，在實(shí)行財(cái)務(wù)公開(kāi)的過(guò)程中，許多地區(qū)推行了"民議、村審、鄉(xiāng)管、縣查"的運(yùn)行機(jī)制，徹底改變了以前農(nóng)村財(cái)務(wù)混亂的狀況。使農(nóng)村財(cái)務(wù)走上了規(guī)范化的道路。農(nóng)村財(cái)務(wù)公開(kāi)給基層廉政建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，增強(qiáng)了村干部的廉潔自律意識(shí)，不僅村干部難以多吃多占，也有效地遏制了縣鄉(xiāng)干部到村里吃拿要的行為。第三，村務(wù)公開(kāi)增強(qiáng)了村民的相互監(jiān)督和自我約束，減少了村民之間、村民和村干部之間的誤會(huì)與摩擦，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和兩個(gè)文明的建設(shè)。近20年村民自治的實(shí)踐證明，村民自治的確是解決農(nóng)村問(wèn)題的金鑰匙，而村務(wù)公開(kāi)更是村干部解決工作難題的法寶。比如號(hào)稱(chēng)"天下第一難"的計(jì)劃生育工作，由于實(shí)行村務(wù)公開(kāi)，干部也好，村民也好，每家的婚姻狀況和生育指標(biāo)都張榜公布，這樣，自覺(jué)自愿按規(guī)章制度辦事的人多了，無(wú)理取鬧的少了。此外，村務(wù)公開(kāi)還推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)部門(mén)的政務(wù)、警務(wù)等方面的公開(kāi)。村務(wù)公開(kāi)取得了廣泛的社會(huì)效益，尤其是在推進(jìn)廉政建設(shè)、改善干群方面，村務(wù)公開(kāi)發(fā)揮的作用比制定幾十個(gè)文件和宣傳教育更大。它從制度上消除了腐敗產(chǎn)生的根源，使腐敗分子無(wú)機(jī)可乘，因而直接影響和推動(dòng)了上級(jí)部門(mén)的廉政勤政建設(shè)，也推動(dòng)了政府由統(tǒng)治型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)化，加快了民主政治的建設(shè)。公務(wù)員之家版權(quán)所有

袁金輝（1972-），男，漢族，重慶巫溪人，法學(xué)博士，國(guó)家行政學(xué)院教師，主要從事農(nóng)村政治學(xué)、農(nóng)村社會(huì)學(xué)的研究。

村里制定的各種規(guī)章制度是開(kāi)展農(nóng)村規(guī)范化管理的前提，這些規(guī)章制度涉及多個(gè)層次和方面，既有綜合性的，也有單項(xiàng)制度，為方便起見(jiàn)，文中統(tǒng)一稱(chēng)為"村級(jí)規(guī)約"。