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內(nèi)容提要農(nóng)村稅費改革后，空前的財政壓力使以往單一主體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式面臨著更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了擺脫困境，促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化，形成政府、私人和第三部門的協(xié)同機制，應(yīng)該是一種最優(yōu)選擇。多元主體充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵是政府要優(yōu)化自身的行為策略，變中央政府與地方政府的不合作博弈為合作博弈，約束乃至消除政府官員背離和損害農(nóng)村公共利益的驅(qū)動力。同時，政府還要優(yōu)化與民間主體的行為關(guān)系，努力完善政府與民間主體之間伙伴關(guān)系的實現(xiàn)形式，健全政府對民間主體的激勵與約束。

關(guān)鍵詞農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給行為優(yōu)化

改革開放以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不斷發(fā)生變化，許多學(xué)者從不同角度對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題進(jìn)行了研究，其成果主要集中在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀與問題、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給關(guān)系、稅費改革對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民增收關(guān)系、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制改革等方面。但是，在現(xiàn)有成果中，專門從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體角度進(jìn)行相應(yīng)研究的還不多。我們認(rèn)為，當(dāng)前解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的結(jié)構(gòu)與行為優(yōu)化問題是保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、提升新農(nóng)村建設(shè)水平的關(guān)鍵。因此，必須重點研究如何實現(xiàn)供給主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，構(gòu)建政府、私人、第三部門多元互動的制度格局，并著力優(yōu)化多元供給主體的行為策略和行為關(guān)系。

供給主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化：由政府單一主體轉(zhuǎn)向政府和民間多元主體

新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，政府壟斷公共產(chǎn)品供給，不可能實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。長期以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體單一，缺乏政府以外的其他參與者，從根本上降低了供給水平，制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。有關(guān)資料顯示，截止到2002年底，全國83%的村不能飲用自來水，13%的村不通公路，53%的村不通電話；農(nóng)村用電電壓不穩(wěn)、電價偏高，平均電費是城鎮(zhèn)的2倍以上；盡管有93%的村能接收電視，但信號相當(dāng)微弱；交通不便，距汽車站20公里以上的村占34%。此外，大部分農(nóng)民基本被排除在社會保障體系之外，完全不能接受醫(yī)療、養(yǎng)老等公共保險消費?？梢?，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問題相當(dāng)嚴(yán)重。而且，政府作為唯一的供給主體，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道過于單一，在政府供給能力不足、其他供給渠道又沒有形成的情況下，為了確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的運轉(zhuǎn)，政府就不得不強行向農(nóng)民攤派各種費用，集資興辦社會公益事業(yè)，結(jié)果必然加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這些，對于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展都是很不利的。

農(nóng)村稅費改革后，空前的財政壓力使單一主體的公共產(chǎn)品供給模式面臨著更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了擺脫困境，必須追求結(jié)構(gòu)優(yōu)化、實現(xiàn)由政府單一主體向政府和民間多元主體的轉(zhuǎn)變。

(一)在供給主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程中，政府仍應(yīng)充當(dāng)關(guān)鍵主體、發(fā)揮核心作用

以薩繆爾森為代表的西方福利經(jīng)濟學(xué)家們認(rèn)為，由于公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性的特征，若通過市場方式提供，很容易出現(xiàn)“搭便車”和投資不足的問題，并且在規(guī)模經(jīng)濟上缺乏效率。如果由具有強制力的政府來提供，則可以克服市場供給的缺陷。那么，由此而得出的結(jié)論是：政府應(yīng)該是公共產(chǎn)品的天然提供者?？梢姡峁┕伯a(chǎn)品是現(xiàn)代政府的重要職能。在新農(nóng)村建設(shè)中，公共支出政策的關(guān)鍵在于確保政府有效地提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，政府要把提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)納入財政制度框架，真正成為農(nóng)村優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的提供者，讓廣大農(nóng)民能像城鎮(zhèn)居民一樣享受到政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。并且，政府作為公共產(chǎn)品最重要的供給主體，要盡力在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上，將農(nóng)民承擔(dān)的制度內(nèi)公共產(chǎn)品成本和制度外公共產(chǎn)品成本都壓縮在最小限度。

對于全國性的純公共產(chǎn)品，包括社會治安、貨幣穩(wěn)定、公平分配、政府活動等，應(yīng)該由政府無償足額提供，而不應(yīng)再讓農(nóng)民承擔(dān)任何成本。其理由如下：(1)廣大農(nóng)民在工業(yè)化初期，就通過農(nóng)業(yè)稅及工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”等形式將大部分農(nóng)業(yè)積累轉(zhuǎn)為工業(yè)積累，為城市工業(yè)化做出了貢獻(xiàn)。

在城市工業(yè)具備了自我積累、自我發(fā)展的能力后，政府應(yīng)無償為農(nóng)民提供上述公共產(chǎn)品，作為對農(nóng)民長年來超額貢獻(xiàn)的補償。(2)農(nóng)民收入明顯太低，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，并進(jìn)一步延緩了工業(yè)化進(jìn)程，同時也使農(nóng)民出現(xiàn)了不滿情緒，形成了社會不穩(wěn)定的隱患。對農(nóng)民無償提供全國性的公共產(chǎn)品，這是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高農(nóng)民收入的一個有效途徑。(3)農(nóng)民不為政府提供的公共產(chǎn)品直接繳納稅費，并不意味著農(nóng)民就不為此負(fù)擔(dān)稅費。農(nóng)民實際上還通過農(nóng)用生產(chǎn)資料、生活用品及勞務(wù)的購買，支付含在商品零售價格中的流轉(zhuǎn)稅，其中的增值稅和消費稅絕大部分體現(xiàn)在城市的稅收收入中，并由國家與城市分享。因而，政府對農(nóng)村供應(yīng)全國性的公共產(chǎn)品并不是完全無償?shù)摹?/p>

對于其他主體不能提供或不能高質(zhì)量地提供的一些農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府要尋求最優(yōu)供給機制，保證提高供給水平。

(二)供給主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化要十分重視以私人作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體

盡管政府應(yīng)該是公共產(chǎn)品的天然提供者，但當(dāng)公共產(chǎn)品完全由政府供給時又存在非市場缺陷。查爾斯·沃爾夫曾詳細(xì)探討了這類缺陷：一是使成本和收入分離。非市場活動的收入具有非價格來源，主要由政府稅收支付成本，易導(dǎo)致多余和增加的成本。二是形成內(nèi)在性。私人的或組織的成本和利潤很可能支配公共決策。三是派生外在性。非市場活動可能產(chǎn)生無法預(yù)料的遠(yuǎn)離公共目標(biāo)的副作用。四是分配不公。非市場活動會產(chǎn)生權(quán)力或特權(quán)(而不是收入和財富)的分配不公。這些非市場缺陷會直接導(dǎo)致政府部門內(nèi)部的低效率，引致公共產(chǎn)品有效供給不足。因此，考慮以私人作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體就顯得十分必要。對于公共產(chǎn)品私人供給的可能性，戈爾丁、史密茲、德姆塞茨以及科斯等人早就從理論與經(jīng)驗方面作了論證。戈爾丁提出了“選擇性進(jìn)入”的概念，即消費者只有在滿足一定的約束條件，例如付費后，才可以進(jìn)行消費。戈爾丁認(rèn)為，福利經(jīng)濟學(xué)忽視了公共產(chǎn)品供給方式上的“選擇性進(jìn)入”，若公共產(chǎn)品不能通過市場手段被充分地供給消費者，那是因為把不付費者排除在外的技術(shù)還沒有產(chǎn)生或者在經(jīng)濟上不可行，而不是不能由市場提供。戈爾丁的分析尤其是他提出的“選擇性進(jìn)入”方式是極富創(chuàng)見性的。繼戈爾丁之后，德姆塞茨指出，在能夠排除不付費者的情況下，私人企業(yè)能夠有效地提供公共產(chǎn)品。他進(jìn)一步認(rèn)為，由于不同的消費者對同一公共產(chǎn)品有不同的偏好，因此可以通過價格歧視的方法來對不同的消費者收費。另一位學(xué)者史密茲認(rèn)為，在公共產(chǎn)品的供給上，消費者之間可訂立契約，根據(jù)一致性同意原則來供給公共產(chǎn)品，從而解決“免費搭車”問題。如果說上述學(xué)者是從理論角度論證了私人提供公共產(chǎn)品的可能性，科斯則是從經(jīng)驗的角度論證了這種可能性。

科斯在其經(jīng)典論文《經(jīng)濟學(xué)上的燈塔》中認(rèn)為，從17世紀(jì)開始，在英國，燈塔作為公共產(chǎn)品一直是由私人提供的，并且不存在不充分供給的情況，政府的作用僅限于燈塔產(chǎn)權(quán)的確定與行使方面。在1820年，英格蘭和威爾士共有46座燈塔，其中34座由私人建造。因此，英國歷史上的燈塔基本上是由私人供給的。⑦科斯的研究表明，一向被認(rèn)為必須由政府經(jīng)營的公共產(chǎn)品也是可以由私人提供和經(jīng)營的。借鑒西方學(xué)者從理論角度和經(jīng)驗角度的論證、研究結(jié)論，我國對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給也完全可以采取以私人為主體的方式。

但是，由私人提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品一般限于以下兩類：(1)準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由于純公共產(chǎn)品一般具有規(guī)模大、成本高的特點，只能由政府利用其規(guī)模經(jīng)濟和“暴力潛能”優(yōu)勢來較為經(jīng)濟地提供。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的規(guī)模和范圍一般較小，涉及的消費者數(shù)量有限，正如布魯貝克爾和史密茲所認(rèn)為的，這容易使消費者根據(jù)一致性同意原則，訂立契約，自主地通過市場方式來提供。由于消費者數(shù)量有限，因此達(dá)成契約的交易成本較小，從而有利于公共產(chǎn)品的供給。(2)具有排他性技術(shù)、可以將“免費搭車者”排除在外的公共產(chǎn)品。這即是戈爾丁提出的“選擇性進(jìn)入”的公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品由于同時具有非排他性和非競爭性，因此很難排除“免費搭車”等問題。而“選擇性進(jìn)入”的產(chǎn)品則可以有效地將“免費搭車者”排除在外，因此可以大幅度地降低私人提供產(chǎn)品的交易成本，從而激勵私人提供某些公共產(chǎn)品。相反，如果缺乏某種排他性技術(shù)，則私人提供的公共產(chǎn)品難免會陷入“公地悲劇”。

(三)供給主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化還應(yīng)該以第三部門作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體

農(nóng)村社區(qū)和各種合作性的非盈利性農(nóng)村社會服務(wù)機構(gòu)都屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的第三部門的范疇。許多國家的實踐表明，第三部門在公共產(chǎn)品的供給中扮演著重要角色。以美國為例，各類非營利部門一年的運作資金相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的7%～8%。如果把這些組織中義務(wù)工的貢獻(xiàn)折算成金錢，非營利組織活動的價值接近國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%。我國2005年的國內(nèi)生產(chǎn)總值已超過2萬億美元，假設(shè)從比重上我國的非營利部門能達(dá)到美國一半的水平，它一年便可為社會提供價值約9000億人民幣的服務(wù)，比政府的整個社會開支(包括福利性開支、轉(zhuǎn)移性支付和社會保障開支)規(guī)模還要大。由此可見，利用非營利部門提供公共產(chǎn)品將會具有戰(zhàn)略性的意義，而利用非營利部門提供農(nóng)村公共產(chǎn)品同樣具有巨大的潛力。

第三部門可以在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中對政府和市場的雙重失靈形成積極回應(yīng)。第三部門作為一個獨立的部門，能夠?qū)φ安辉摴堋薄ⅰ肮懿涣恕?、“管不好”的事進(jìn)行有效彌補，能夠在決策咨詢、政策宣傳、政策實施、矛盾疏導(dǎo)、表達(dá)民意等方面起橋梁紐帶作用，能夠靈活、高效、低成本地提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。因此，以第三部門作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體有著明顯的好處：

首先，第三部門可以更好地滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的多元性需求。對于“市場失靈”的一些公共產(chǎn)品，單靠政府供給是不能滿足人們的需求的。因為農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求是多元的，但政府提供公共產(chǎn)品的方式只能是一種。在市場和政府雙雙失靈的情況下，民間非營利的第三部門可以拾漏補缺。它們是非營利的，不會利潤掛帥，因此愿意提供公共產(chǎn)品；它們是民間的，不必行動劃一，因此可以為需求較高的人群提供額外的公共產(chǎn)品，為需求特殊的人群提供特別的公共產(chǎn)品，從而滿足政府和市場都滿足不了的社會偏好。

其次，第三部門可以更好地滿足農(nóng)民對信息不對稱性產(chǎn)品的需求。信息不對稱的產(chǎn)品有兩類，一類是服務(wù)的購買者并不是最終消費者，中間隔了一層；另一類是服務(wù)本身的性質(zhì)太復(fù)雜，消費者對它難以評估。信息不對稱的產(chǎn)品在不必由政府提供的情況下，若靠以營利為目的的私營機構(gòu)來提供會造成一些問題，它們很可能會利用自己在信息不對稱關(guān)系中的優(yōu)勢地位，以次充優(yōu)、以少充多，欺騙消費者，謀取利潤最大化。第三部門與營利組織不同，非營利組織的性質(zhì)不允許它們分配營業(yè)所得。既然營利不是它們存在的目的，這類組織借信息不對稱之機占消費者便宜的可能性就要小得多。

再次，第三部門的社區(qū)組織提供公共產(chǎn)品能夠很好地弱化“搭便車”問題。“搭便車問題的嚴(yán)重性取決于群體結(jié)構(gòu)的緊密程度如何。在一個結(jié)構(gòu)緊密的社區(qū)內(nèi)，人們個人主義較少并會嚴(yán)格遵從社會規(guī)范，因而搭便車問題不會太嚴(yán)重?！蔽覈r(nóng)民一般生活在村落之中，社區(qū)組織供給這種方式能夠把公共產(chǎn)品的供給范圍縮小到一個以村落為中心、以生活和工作為紐帶的小集團之中，它容易符合農(nóng)村的村情民意和提高農(nóng)民的滿意度，因而會有較高的供給效率。

羅西瑙與林德從實際效果上對比了第三部門與私人營利組織提供公共產(chǎn)品方面的差異，在將149個研究進(jìn)行綜合后，得出結(jié)論：在服務(wù)質(zhì)量、需求者可接近性、成本效益和慈善四個方面，都是第三部門優(yōu)于私人營利組織。

因此，優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給必須充分考慮發(fā)揮第三部門的作用，將其作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的一個重要主體。

政府主體行為策略優(yōu)化：營造合作博弈局面和消除背離公共利益的驅(qū)動力

在供給主體結(jié)構(gòu)中，政府主體是核心，所以政府主體行為策略的優(yōu)化對于提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量至關(guān)重要。理論啟示與實際情況對于政府主體行為策略優(yōu)化的突出要求有兩個：

(一)變中央政府與地方政府的不合作博弈為合作博弈

自建國以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度經(jīng)歷了多次變遷。從本質(zhì)上講，每一次制度變遷過程都是中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體定位、財政資金分配等方面的博弈過程。而中央政府與地方政府充分博弈后形成的契約格局，就是最終所采取的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。雙方的博弈實際上是信息不對稱狀況下的一種動態(tài)博弈。在博弈過程中，地方政府出于本地區(qū)利益的理性考慮，夸大本地區(qū)農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效需求，片面強調(diào)財政缺口，逃避供給責(zé)任，其行為策略可以概括為：“叫苦”和“逃避”。在信息不對稱情況下，中央政府要保證各地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給均衡，幾乎是不可能的，而且中央政府根據(jù)各地區(qū)夸大的有效需求狀況，提供農(nóng)村公共產(chǎn)品、分配供給資金，必然導(dǎo)致嚴(yán)重的財政困難。面對各地方政府夸大農(nóng)村有效需求的行為策略以及自身財政困難的局面，中央政府此時的策略只能是采取一種逆向選擇行為：收回財權(quán)、下放事權(quán)，進(jìn)一步把公共產(chǎn)品供給重點轉(zhuǎn)向城市，其行為策略可以概括為：“收財權(quán)”、“放事權(quán)”和“轉(zhuǎn)方向”?？梢?，農(nóng)村純公共產(chǎn)品供給不足在很大程度上是由于中央政府與地方政府在博弈過程中采取了不合作的行為策略。⑩顯然，要改變這種公共產(chǎn)品供給的尷尬困境，最本質(zhì)的要求是雙方重新選擇行為策略，打破原來的博弈困境，建立起良性互動的合作格局。

要建立和營造中央政府與地方政府的合作格局，首先應(yīng)該劃分清楚中央和地方政府的供給責(zé)任和范圍。責(zé)任和范圍不清是當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中中央和地方政府不合作博弈的癥結(jié)所在，所以界定清楚中央和地方各級政府之間的職責(zé)范圍是解決問題的第一步。

1.強化中央政府與地方政府公共產(chǎn)品供給責(zé)任劃分的兩個要求。

第一，重視農(nóng)村公共產(chǎn)品效益外溢的成本補償。各級政府間對農(nóng)村財政支出責(zé)任縱向配置的實質(zhì)，是如何解決各層級政府之間合理分擔(dān)向農(nóng)村居民提供公共產(chǎn)品的總成本問題。如果考慮到農(nóng)村公共產(chǎn)品的層次性、效益外溢性、公平性、民主性，公共經(jīng)濟責(zé)任在各級政府之間的實際配置關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜。其中對許多農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供而言，為了克服其效益的外溢性、兼顧到效率與公平，不僅其決策責(zé)權(quán)、執(zhí)行責(zé)權(quán)、管理責(zé)權(quán)、監(jiān)督責(zé)權(quán)需要分別配置于兩級以上政權(quán)機構(gòu)，而且其中決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督等每一項責(zé)權(quán)都要從不同的側(cè)面配置于不同層級政權(quán)機構(gòu)。上級政府一定要以不同比例分擔(dān)下級政府負(fù)責(zé)直接提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本，因為這些公共產(chǎn)品具有正效益外溢性，只有在上級政府給予適當(dāng)成本補償?shù)那闆r下，這種公共產(chǎn)品才能在數(shù)量和質(zhì)量上實現(xiàn)最佳提供。第二，要使提供公共產(chǎn)品的責(zé)任與財政籌資能力相適應(yīng)。提供公共產(chǎn)品責(zé)任的落實必須以相應(yīng)層級的政府具有相應(yīng)的籌資能力為基本前提。在某一層級政府籌資能力被經(jīng)濟發(fā)展和居民收入水平客觀限定的情況下，如果賦予其超過這一能力的財政支出責(zé)任，就應(yīng)該允許其量力而行提供低于相鄰地區(qū)水平的公共產(chǎn)品，或者上級政府必須負(fù)責(zé)補充為提供涉及農(nóng)村居民基本生存與發(fā)展權(quán)利的公共產(chǎn)品所需要的財力缺口。

2.明確劃分農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的具體責(zé)任。

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的一個重要原因是農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度外供給，而制度外供給的原因是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分不合理，比如農(nóng)村義務(wù)教育、優(yōu)扶、計劃生育等外溢性極強的公共產(chǎn)品，全部由鄉(xiāng)級政府提供，既不符合公共產(chǎn)品供給的效率原則，也不符合公平原則。因此，必須明確劃分農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的具體責(zé)任：對于農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、農(nóng)村公共衛(wèi)生保健、公共文化事業(yè)、大江大河治理、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等外溢性極強的農(nóng)村公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由多級財政共同承擔(dān)，尤其是中央、省級財政應(yīng)擔(dān)負(fù)主要的責(zé)任；對于電力設(shè)施和小流域防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、社會保障、成人教育、水利設(shè)施、農(nóng)村醫(yī)療等，應(yīng)當(dāng)以主要由縣、鄉(xiāng)兩級政府提供，中央、省、市級政府適當(dāng)補助的形式供給；對于那些在轉(zhuǎn)軌時期出現(xiàn)的特別類型的公共產(chǎn)品，比如農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織發(fā)展、行業(yè)信息提供等，應(yīng)當(dāng)視其外溢性的程度，分別由各級政府負(fù)擔(dān)全部或部分責(zé)任。

(二)約束乃至消除政府官員背離和損害農(nóng)村

公共利益的驅(qū)動力盡管政府是農(nóng)村純公共產(chǎn)品的供給主體，但是作為公共利益代表者的政府并不一定就能按照農(nóng)民的需求合理供給公共產(chǎn)品。公共選擇理論認(rèn)為，政治領(lǐng)域中的人也是“經(jīng)濟人”，均以追求自身利益最大化為目標(biāo)。布坎南指出，政治過程就像市場的交換過程一樣，包含著來自自愿交換的互惠性，是一種正和博弈。每個具有獨立價值和利益的個人，都會要求參加政治決策，以謀求實現(xiàn)其個人的目標(biāo)和利益?！罢拖褚粋€純粹交換經(jīng)濟中的市場一樣，完全被視為匯總或平衡個人對公共政策之需求的一種制度?！?/p>

政府官員為了追求最大化的個人利益，往往會有背離和損害公共利益的驅(qū)動力：(1)自上而下的官員任命體制，導(dǎo)致?lián)碛袥Q策權(quán)的基層政府官員缺乏合理供給公共產(chǎn)品的壓力。在政府內(nèi)部，由于下屬一般只是對上級負(fù)責(zé)，而上級領(lǐng)導(dǎo)往往以看得見的“政績”來評價官員。因此，政府官員往往樂于想方設(shè)法供給能凸現(xiàn)其政績的公共產(chǎn)品，結(jié)果就造成了短期能凸現(xiàn)政府“政績”的公共產(chǎn)品供給過剩，而符合農(nóng)民需求但需要大量政府投資又不能短期見效的公共產(chǎn)品供給不足。(2)政府決策者對“政績”和“利益”的渴求，導(dǎo)致不符合農(nóng)民需求偏好的公共產(chǎn)品供給過剩。農(nóng)民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求偏好受多種因素影響，但收入水平是最重要的因素之一。在一定的收入約束條件下，農(nóng)民會選擇使其效用最大化的私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品消費組合，但是政府的一些決策者往往為了達(dá)到個人的目的而強制改變符合居民意愿的需求組合，導(dǎo)致超越收入水平的公共產(chǎn)品的過度供給，從而不能真正反映農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求偏好。(3)政府與農(nóng)民之間的信息不對稱，使政府工作人員能夠圍繞自身的利益供給公共產(chǎn)品，以致造成了供給不足和供給過剩并存的結(jié)構(gòu)性失衡。按照現(xiàn)代政治學(xué)的基本原則，人民與政府是委托關(guān)系。但是，作為委托人的農(nóng)民由于信息不全很難分清哪些費用是合理的，哪些費用是不合理的；而作為人的基層政府則具有完全信息，在利益驅(qū)動下，基層政府及村組織往往利用信息優(yōu)勢而有意偏離委托人利益最大化目標(biāo)，導(dǎo)致要政府花錢但又不能直接使自己得利的公共產(chǎn)品供給不足，而能直接、短期為政府人員帶來政績或是便于其設(shè)租的公共產(chǎn)品供給過多。

造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡的一個重要內(nèi)因就在于政府官員的自利性，因此，要實現(xiàn)農(nóng)村純公共產(chǎn)品的合理供給，就必須構(gòu)建一系列制度來約束乃至消除政府官員的自利行為。

1.改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制。要通過在鄉(xiāng)村組織中設(shè)立村民對公共產(chǎn)品需求的表達(dá)制度和傳導(dǎo)機制，使多數(shù)村民的需求意愿得以真實體現(xiàn)。一方面，要量化政府官員的自由裁量權(quán)，減少政府官員供給公共產(chǎn)品的隨意性。另一方面，應(yīng)在農(nóng)村積極推進(jìn)村級組織制度改革，推行村委會組成人員直選制度，真正把村委會建設(shè)成為一個村民自治組織，使村委會真正對村民負(fù)責(zé)，把村民對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需求意愿及時、準(zhǔn)確無誤地傳遞給各級政府和組織，為各級政府合理地供給公共產(chǎn)品提供決策依據(jù)。

2.通過改革干部考核制度提升農(nóng)村公共產(chǎn)品

供給的合理程度?？己藭x升干部應(yīng)結(jié)合所管轄農(nóng)民的生產(chǎn)條件、生活的真實改善，通過農(nóng)民對其政績的認(rèn)可程度來決定干部的升遷和獎懲，這樣才能徹底避免侵害農(nóng)民的行為，約束政府官員對農(nóng)村公共產(chǎn)品“隨意供給”的思想，樹立其“合理供給”的思想。首先，要改革現(xiàn)行的基層干部任免制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部的任免應(yīng)充分考慮農(nóng)民的認(rèn)同度。其次，要加強對基層政府工作人員的監(jiān)督和約束，健全基層政府資金收支管理。再次，要完善政府官員決策失誤的問責(zé)制度。要充分發(fā)揮人大的“質(zhì)詢”和“罷免”職能，不斷完善不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制等。

3.推行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的聽證制度。要在確保行政的透明度、擴大農(nóng)民的知情權(quán)的同時，健全和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的聽證制度，擴大農(nóng)民的質(zhì)詢權(quán)和參與決策權(quán)。

多元主體行為關(guān)系優(yōu)化：形成風(fēng)險共擔(dān)和利益共享的伙伴關(guān)系

建立政府與民間主體伙伴關(guān)系的一個潛在的邏輯是：它們在農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供過程中，有各自獨特的優(yōu)勢，同時也有其不足。戴維·奧斯本認(rèn)為，政府的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在穩(wěn)定性、不受偏愛的影響；私人部門的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在革新的能力、產(chǎn)生資本的能力、獲得規(guī)模經(jīng)濟的能力強；第三部門的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在有很強的同情心、責(zé)任心和產(chǎn)生信任的能力。其中，政府最適合政策管理、維護(hù)公平、防止歧視、提高社會凝聚力；私人部門最適合經(jīng)濟任務(wù)、進(jìn)行投資、產(chǎn)生利潤；第三部門最適合社會的任務(wù)、志愿勞動的任務(wù)、加強社區(qū)管理的任務(wù)。

政府與民間主體伙伴關(guān)系的最重要特征在于：二者通過合作追求共同的或者一致的目標(biāo)，協(xié)作的基礎(chǔ)在于相互的利益，強調(diào)風(fēng)險和責(zé)任共擔(dān)。具體而言，民間主體分擔(dān)部分農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)的職能，而政府部門則在承擔(dān)無法讓渡的職能的同時，還要成為一個協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者、管制者。政府需要通過制定規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行、考核績效等方式，承擔(dān)執(zhí)行和管制農(nóng)村公共服務(wù)的角色。

(一)完善政府與民間主體伙伴關(guān)系的實現(xiàn)形式農(nóng)村公共產(chǎn)品提供中政府與民間主體伙伴關(guān)系可以采取的主要形式有：

1.合同承包。由政府確定某種公共產(chǎn)品特許民間主體經(jīng)營的項目的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過競爭性招標(biāo)形式對外承包給民間主體。中標(biāo)者和政府簽訂合同，并按照合同向農(nóng)民提供公共產(chǎn)品，政府則通過財政撥款的方式，購買這種產(chǎn)品，同時對產(chǎn)品的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和考核。這里，政府是公共產(chǎn)品的安排者，民間主體是直接生產(chǎn)者。

2.特許經(jīng)營。政府不是用公共財政購買公共產(chǎn)品，而是把特定的公共產(chǎn)品生產(chǎn)條件租賃給有關(guān)的民間主體，由他們從事經(jīng)營與服務(wù)活動。像合同外包一樣，在特許經(jīng)營方式下，政府成為安排者，民間主體成為生產(chǎn)者。特許經(jīng)營的民間主體可以以明顯低于市場的價格提供公共產(chǎn)品，能有效降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)，改善農(nóng)村社會福利狀況。

3.補助。由政府給予一些能提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的民間主體以補貼，其形式可能是提供資金、減免稅優(yōu)惠、低息貸款等。補助降低了特定物品對于符合資格的農(nóng)民的價格，使他們可以向市場上接受補貼的生產(chǎn)者購買更多物品。在補助安排下，生產(chǎn)者是私人營利組織和第三部門，政府和農(nóng)民是共同的安排者，政府和農(nóng)民都向生產(chǎn)者支付費用。

4.志愿服務(wù)。像慈善組織這樣的民間主體可以通過志愿勞動等，提供很多農(nóng)民所需要的服務(wù)，其他志愿團體也可提供許多社區(qū)服務(wù)。在志愿服務(wù)這種安排中，民間主體中的第三部門可扮演服務(wù)安排者的角色，他們可以運用其雇員直接生產(chǎn)服務(wù)，也可以通過雇用和付費的方式交給其他組織去做。

(二)健全政府對民間主體的激勵與約束機制某些農(nóng)村公共產(chǎn)品由民間主體供給決不意味著要完全脫離政府，相反，政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的民間主體供給中應(yīng)該發(fā)揮至關(guān)重要的激勵與約束作用。

1.為農(nóng)村公共產(chǎn)品的民間供給者提供制度激勵。這包括對公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)的界定以及給予某些激勵措施等，從而為民間主體提供農(nóng)村公共產(chǎn)品創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。產(chǎn)權(quán)作為一種強制性的制度安排，民間無法進(jìn)行界定，只能由具有“暴力潛能”的政府來界定。而且，由于某些公共產(chǎn)品具有高成本、非贏利性等特點，政府可對公共產(chǎn)品的民間供給者給予補貼或其他優(yōu)惠性政策。

2.給消費民間提供的公共產(chǎn)品的農(nóng)民以一定的支持。在民間主體提供公共產(chǎn)品的過程中，政府有必要給予消費公共產(chǎn)品的農(nóng)民某種支持。因為消費公共產(chǎn)品的農(nóng)民一般是分散的理性經(jīng)濟人，他們?nèi)菀紫萑爰w行動的困境，不太可能形成強有力的集體行動同公共產(chǎn)品的民間供給者討價還價。在這種情況下，政府有必要為農(nóng)民提供信息以及其他必要的支持，如組織農(nóng)民成立關(guān)于該種公共產(chǎn)品的協(xié)會等，以采取有效的集體行動，加大同公共產(chǎn)品民間供給者博弈的籌碼，促使民間主體提高其所提供的公共產(chǎn)品的品質(zhì)。

3.加強對私人提供公共產(chǎn)品的制度約束。民間主體提供農(nóng)村公共產(chǎn)品可能會出現(xiàn)某些負(fù)外部性問題，對此政府要進(jìn)行必要的規(guī)制。具體來說，正如政府提供公共產(chǎn)品會產(chǎn)生壟斷等負(fù)外部性問題一樣，民間主體提供公共產(chǎn)品也可能會產(chǎn)生壟斷等負(fù)外部性問題。民間主體取得某一農(nóng)村公共產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)后，可形成某種壟斷優(yōu)勢。民間主體憑借這種壟斷優(yōu)勢，可能會提高此公共產(chǎn)品消費的準(zhǔn)入價格，還有可能不對農(nóng)民提供完全信息，從而欺騙農(nóng)民。再者，此公共產(chǎn)品在使用過程中還可能產(chǎn)生環(huán)境污染等負(fù)外部性問題。針對上述問題，政府有責(zé)任對公共產(chǎn)品的民間供給者進(jìn)行必要的規(guī)制，以切實保護(hù)消費者的權(quán)益。