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內(nèi)容提要從鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村公共物品供給制度的內(nèi)在關(guān)系角度考察傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的公共物品供給制度、時(shí)期的公共物品供給制度和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)村公共物品供給制度，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的農(nóng)村公共物品制度仍然是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下供給制度的延續(xù)，其特征包括以制度外供給為主、自上而下的決策體制以及供給主體與收益主體二者利益相分離等。這些特征表明，農(nóng)村公共物品供給制度與當(dāng)前鄉(xiāng)村治理模式不能實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)一，從而導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、鄉(xiāng)村政府債務(wù)危機(jī)和城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大以及農(nóng)村公共物品供需失衡等問題。因此，必須積極探討對(duì)鄉(xiāng)村治理模式與農(nóng)村公共物品供給制度進(jìn)行創(chuàng)新的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞鄉(xiāng)村治理公共物品供給制度

引言

農(nóng)村公共物品供給的匱乏不僅是農(nóng)民收入增長(zhǎng)的重大障礙，而且也是農(nóng)村居民消費(fèi)水平提高的制約因素，并進(jìn)而影響到我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，對(duì)這一問題的研究主要從三個(gè)方面展開：一是基于20世紀(jì)90年代以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的事實(shí)，認(rèn)為在缺乏監(jiān)督的現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給體制下，各種集資、攤派會(huì)逐漸增加以及自上而下的供給決策機(jī)制等因素是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重和農(nóng)村公共物品供給不合理的重要原因；二是從分稅制尤其是稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱的角度，認(rèn)為基層政府承擔(dān)了與其財(cái)力極不相稱的事權(quán)責(zé)任，基層政府沒有能力提供農(nóng)村所需要的公共物品是農(nóng)村公共物品供給匱乏的根本原因；三是從公共物品和公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)差異出發(fā)，認(rèn)為傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成的城鄉(xiāng)“二元”的公共物品供給體制是造成農(nóng)村公共物品供給短缺的重要因素。

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)并沒有涉及對(duì)農(nóng)村公共物品供給具有重大影響的鄉(xiāng)村治理問題。鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村公共權(quán)威(包括基層政府和民間組織)處理鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)，保持鄉(xiāng)村社會(huì)正常生產(chǎn)和生活秩序的各種活動(dòng)以及制度安排，其本質(zhì)就是為鄉(xiāng)村社會(huì)提供所需要的公共物品。從鄉(xiāng)村治理發(fā)展的歷史看，不同時(shí)期鄉(xiāng)村治理的主體、客體以及治理模式是不同的，而與其相對(duì)應(yīng)的鄉(xiāng)村公共物品供給制度也存在顯著差別，尤其鄉(xiāng)村治理模式會(huì)直接影響其職能的發(fā)揮，并進(jìn)而影響公共物品的有效供給?？梢哉f，有效的鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共物品合理籌資和有效供給的前提，而有效的鄉(xiāng)村公共物品供給制度又成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有效途徑。

基于鄉(xiāng)村治理視角的農(nóng)村公共物品供給制度歷史演進(jìn)分析

從鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村公共物品供給制度的內(nèi)在關(guān)系上考察，農(nóng)村公共物品供給制度的歷史演進(jìn)可劃分為三個(gè)時(shí)期：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的公共物品供給制度、時(shí)期的公共物品供給制度和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)村公共物品供給制度。

(一)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的公共物品供給制度

從歷史上看，在漫長(zhǎng)的封建社會(huì)國(guó)家行政權(quán)雖然能夠延伸到社會(huì)最基層，但是實(shí)際上國(guó)家行政機(jī)構(gòu)止于縣級(jí)，這一點(diǎn)已成為學(xué)術(shù)界公認(rèn)的歷史事實(shí)，即中國(guó)幾千年的封建社會(huì)一直都是“皇權(quán)”不下鄉(xiāng)。國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制或治理更多與鄉(xiāng)村社會(huì)自治權(quán)威結(jié)合在一起。這些自治權(quán)威往往是由鄉(xiāng)村社會(huì)的族長(zhǎng)、鄉(xiāng)紳和地方名流組成，他們實(shí)際上承擔(dān)了對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)行日常生活管理的責(zé)任。因此，很多學(xué)者(如杜贊奇、梁漱溟、俞可平等)稱傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)是一種以鄉(xiāng)紳為主導(dǎo)的治理模式。這一治理模式的特征有：(1)長(zhǎng)期運(yùn)行的科舉制為鄉(xiāng)村治理主體提供了精神支持?！凹覈?guó)同構(gòu)”的社會(huì)意識(shí)形態(tài)顯示了國(guó)家意識(shí)形態(tài)與社會(huì)文化習(xí)俗的高度融合，而實(shí)現(xiàn)這一融合的依托在于把經(jīng)典意識(shí)形態(tài)作為考核標(biāo)準(zhǔn)的科舉制度?？婆e制度不僅滿足了鄉(xiāng)紳精英實(shí)現(xiàn)讀書做官、光宗耀祖的愿望，而且也使鄉(xiāng)紳從這種文化和意識(shí)形態(tài)中獲得鄉(xiāng)村治理的精神支持。(2)“家族”土地所有制為鄉(xiāng)村治理主體提供了經(jīng)濟(jì)支持。歷史研究發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)南方的某些省份，家族規(guī)定把共有“族田”、“廟田”等的收益的一個(gè)固定部分用于家族范圍的公共事務(wù)，這種制度安排為鄉(xiāng)村治理主體提供了經(jīng)濟(jì)支持。(3)鄉(xiāng)村治理主體的合法性來源于國(guó)家政權(quán)與社會(huì)權(quán)威的有效結(jié)合。從傳統(tǒng)社會(huì)的鄉(xiāng)紳治理模式來看，鄉(xiāng)村治理主體與被治理的客體——鄉(xiāng)村社會(huì)存在內(nèi)在利益的一致性，從而也決定了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)公共物品供給的制度安排。在漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)本身是一種自給自足的自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于一種低技術(shù)壁壘和低生產(chǎn)協(xié)作化形態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以個(gè)體農(nóng)戶家庭為單位，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出品也主要作為家庭內(nèi)部的消費(fèi)品。這些自然經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)導(dǎo)致鄉(xiāng)村民眾之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系微弱，公共利益空間窄?。煌瑫r(shí)，農(nóng)耕社會(huì)所形成的血緣關(guān)系紐帶部分地滿足或替代了民眾對(duì)鄉(xiāng)村公共物品的訴求。因而，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村公共物品的需求水平和數(shù)量處于較低層次，其需求內(nèi)容包括養(yǎng)老保障、教育、治安、與農(nóng)業(yè)有關(guān)的較大型水利設(shè)施建設(shè)、低層次的生態(tài)保護(hù)和單個(gè)家庭成員難以承擔(dān)的公共生活事務(wù)。從鄉(xiāng)村公共物品供給來看，鄉(xiāng)村公共物品的供給與組織主體主要由鄉(xiāng)村治理主體承擔(dān)。一方面，由于這些鄉(xiāng)紳精英非常注重在鄉(xiāng)村社會(huì)的聲譽(yù)、威望而不是單純追求經(jīng)濟(jì)上的利益；另一方面，根據(jù)“智豬博弈”原理，經(jīng)濟(jì)富裕的大戶和鄉(xiāng)紳等社會(huì)精英實(shí)際上必須承擔(dān)起“智豬博弈”中的大豬角色，否則，無法避免公共物品供給上的組織困境。顯然，在這里鄉(xiāng)村治理主體、公共物品供給主體以及受益主體(鄉(xiāng)村社會(huì)利益共同體)基本上實(shí)現(xiàn)了內(nèi)在統(tǒng)一，從而減少了公共物品供給的外溢效應(yīng)。因而，從一定意義上說，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的公共物品供給制度是與以鄉(xiāng)紳為主導(dǎo)的治理模式以及自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)相適應(yīng)的，其鄉(xiāng)村公共物品供給制度在一定范圍內(nèi)可以說是有效的。但是，這種傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的公共物品供給制度僅能局限于鄉(xiāng)村社會(huì)較小的范圍內(nèi)，并且對(duì)大型公共物品或公共設(shè)施提供往往力不從心，如涉及到大型的水利設(shè)施建設(shè)等，就會(huì)因財(cái)力不足和組織成本高昂而陷入困境。歷史上曾多次出的大江大河治理不善而造成的生態(tài)和社會(huì)災(zāi)難就是最好的證明。

(二)時(shí)期的農(nóng)村公共物品供給制度

新中國(guó)在原有農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)上，迅速完成了化改造，在全國(guó)范圍內(nèi)建立了以“”為組織載體的國(guó)家主導(dǎo)型集權(quán)治理模式。這一治理模式的特征有：(1)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理主體——，既是一個(gè)組織管理社會(huì)生活和政治生活的農(nóng)村基層政權(quán)，又是一個(gè)組織管理經(jīng)濟(jì)生活的集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家行政權(quán)力體制和鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織體制合二為一，即“政社合一”。(2)推行“三級(jí)管理制度”。(3)是鄉(xiāng)村社會(huì)唯一的合法性治理主體。在時(shí)期，鄉(xiāng)村公共物品供給主要來自自身的制度外供給，它與當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村治理模式是緊密結(jié)合、內(nèi)在統(tǒng)一的。

(1)從鄉(xiāng)村公共物品供給的組織主體與受益主體來看，二者實(shí)現(xiàn)了有效統(tǒng)一。由于政社合一的對(duì)單個(gè)農(nóng)戶和成員私有財(cái)產(chǎn)的剝奪，造成農(nóng)戶個(gè)體沒有經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立權(quán)，從而也喪失了與平等談判的地位，農(nóng)戶或公社成員只是公共物品供給的被動(dòng)接受者。因而，鄉(xiāng)村公共物品的獨(dú)立需求主體或者直接受益主體仍然是或者生產(chǎn)大隊(duì)，而供給主體也主要是，從而較好地解決了公共物品供給與需求的信息不對(duì)稱問題，使“自上而下”的公共物品供給決策體制較為有效?？陀^地看待時(shí)期的制度外公共物品供給，將會(huì)發(fā)現(xiàn)這一供給制度在當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)分割的“二元”經(jīng)濟(jì)體制下，較為成功地化解了農(nóng)村公共物品供給的組織困境，提高了鄉(xiāng)村公共物品供給水平，緩解了城鄉(xiāng)居民在分享公共物品方面的差距。

(2)從鄉(xiāng)村公共物品供給的籌資方式上看，充分利用了治理的組織權(quán)威，在分配制度框架中預(yù)先對(duì)公共物品供給所需物資和經(jīng)費(fèi)予以扣除，從而保證了鄉(xiāng)村公共物品供給的經(jīng)濟(jì)來源。從表1中，可以看出，時(shí)期公共物品供給經(jīng)費(fèi)主要源自于集體經(jīng)濟(jì)組織，而與經(jīng)費(fèi)籌集密切相關(guān)的是的分配制度。時(shí)期的分配制度是工分制，公社成員的名義勞動(dòng)報(bào)酬以工分來計(jì)量，而實(shí)際勞動(dòng)報(bào)酬主要以糧食等物質(zhì)產(chǎn)品的分配來實(shí)現(xiàn)。從鄉(xiāng)村公共物品制度外供給成本分?jǐn)倎砜?，主要采用兩種方式：一是物質(zhì)成本由公積金和公益金的形式從的勞動(dòng)成果中預(yù)先扣除；二是組織成本和人力成本主要利用組織的治理權(quán)威和增加總工分?jǐn)?shù)從而稀釋工分值的方式予以彌補(bǔ)。在時(shí)期，更多的是采取勞動(dòng)替代資本的方式增加公共物品供給。

(3)從決策體制來看，時(shí)期公共物品供給是典型的“集權(quán)式”組織體制和“自上而下”的決策體制。在時(shí)期，國(guó)家充分利用了集權(quán)式鄉(xiāng)村治理模式的優(yōu)勢(shì)，把農(nóng)民高度地組織起來舉辦了許多過去無法辦到的公共事業(yè)，極大地提高了鄉(xiāng)村社會(huì)公共物品的供給水平。同時(shí)，由于廣大公社成員或者農(nóng)戶本身沒有私有財(cái)產(chǎn)，具有較高的同質(zhì)性，從而對(duì)公共物品的需求缺乏主動(dòng)性和差異性，使得自上而下、集中而統(tǒng)一的公共物品供給決策體制變得非常便捷高效。

(三)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的公共物品供給制度

體制下的鄉(xiāng)村治理模式是特定社會(huì)環(huán)境下政治推動(dòng)的產(chǎn)物，它充分利用了高度集權(quán)式的組織權(quán)威，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)行超強(qiáng)的政治和經(jīng)濟(jì)控制，從而在組織上和經(jīng)濟(jì)上為鄉(xiāng)村公共物品的制度外供給提供了重要保證。但是，這種高度集權(quán)、政社合一的計(jì)劃體制本身存在很多弊端，如生產(chǎn)上的命令主義、瞎指揮、任意調(diào)撥公社的勞動(dòng)成果以及分配的平均主義等，限制了勞動(dòng)者積極性的發(fā)揮，也破壞了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。

家庭承包責(zé)任制在很大程度上改變了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，使農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)了由生產(chǎn)者到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的根本性轉(zhuǎn)變，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，有力地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，國(guó)家對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變：一是取消體制建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；二是在農(nóng)村取消生產(chǎn)隊(duì)體制，實(shí)行“村民自治”。這樣，“鄉(xiāng)人民政府—村民委員會(huì)—村民小組”這一新的治理體制取代了原有的“—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)”三級(jí)集權(quán)式治理體制，鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。這一治理模式的特征有：

(1)鄉(xiāng)村治理主體逐步多元化。鄉(xiāng)村治理主體不再僅限于國(guó)家基層政府，而村民自治組織日益在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用。此外，還存在農(nóng)民自發(fā)形成的民間組織，如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、“農(nóng)民協(xié)會(huì)”以及農(nóng)民個(gè)體等也在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用。

(2)鄉(xiāng)村治理主體——農(nóng)村基層政府逐漸從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中退出，蛻變?yōu)橐环N完全的行政組織。

(3)鄉(xiāng)村治理主體之間存在“雙重”的委托關(guān)系。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，其合法權(quán)威來自于國(guó)家或者上級(jí)政府的授權(quán)，從而與上級(jí)政府之間構(gòu)成第一層次的委托關(guān)系；同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是農(nóng)民的人，農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間構(gòu)成第二層次的委托關(guān)系，這種雙重角色往往導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府容易在履行公共事務(wù)角色時(shí)發(fā)生沖突。

家庭承包制下鄉(xiāng)村治理模式的新特點(diǎn)必然要求對(duì)鄉(xiāng)村公共物品供給制度進(jìn)行相應(yīng)變革。但是，中國(guó)鄉(xiāng)村公共物品供給制度在改革開放20多年內(nèi)，仍然是時(shí)期制度外供給制度的繼承和延伸，從而造成鄉(xiāng)村治理模式與農(nóng)村公共物品供給制度之間不能實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)一，表現(xiàn)在：

(1)鄉(xiāng)村公共物品組織供給主體與受益主體利益關(guān)系的不一致。從農(nóng)村公共物品的供求關(guān)系來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村公共物品供給或者生產(chǎn)的人，而農(nóng)民是公共物品生產(chǎn)的成本承擔(dān)者和需求主體。盡管農(nóng)民是各級(jí)政府的委托人，但是由于委托人本身的弱勢(shì)地位，農(nóng)民雖然人數(shù)眾多，但因居住分散且缺乏組織性，從而很難通過有效的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制來約束政府的行為。因此，農(nóng)村基層政府往往會(huì)通過“攤派”、“收費(fèi)”等方式強(qiáng)制性地向農(nóng)民提供公共物品。

(2)鄉(xiāng)村公共物品制度外籌資對(duì)象和籌資方式發(fā)生了顯著變化，農(nóng)民負(fù)擔(dān)直接化、顯性化。一是籌資對(duì)象由過去的集體組織轉(zhuǎn)向了以農(nóng)戶個(gè)體為主，農(nóng)戶成了費(fèi)用的直接承擔(dān)者；二是鄉(xiāng)村組織的制度外公共物品籌資方式是直接向農(nóng)戶收取，這種籌資方式無疑是對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)剩余的直接分割，從而使農(nóng)民負(fù)擔(dān)由過去的隱性化轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性化。林萬龍?jiān)媒y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)將時(shí)期和家庭承包制時(shí)期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)做了一個(gè)粗略的比較，結(jié)果表明，時(shí)期農(nóng)民間接負(fù)擔(dān)占上年人均純收入的比例最高達(dá)到了35.2%，最低為20.0%，一般在25%左右，平均值為24.8%。⑩根據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)資料，20世紀(jì)90年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)平均值為25.8%左右。如果考慮到兩個(gè)時(shí)期所存在的剪刀差的不同，那么時(shí)期農(nóng)民所承擔(dān)的公共物品供給的真實(shí)成本將會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過家庭承包責(zé)任制下的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但是，時(shí)期并沒有形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)村公共物品制度外供給成本之間的尖銳矛盾。這一定程度上說明，如果鄉(xiāng)村治理模式與農(nóng)村公共物品供給制度能相互適應(yīng)，便可以部分化解農(nóng)村公共物品供給制度所存在的內(nèi)在缺陷和矛盾。

(3)從鄉(xiāng)村公共物品供給的組織生產(chǎn)方式看，家庭承包責(zé)任制下農(nóng)民對(duì)自身勞動(dòng)力享有支配權(quán)，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共物品供給過程中不能無償使用農(nóng)民的勞動(dòng)力，致使鄉(xiāng)村治理主體喪失了利用勞動(dòng)替代資本的方式來增加公共物品供給的可能。隨著市場(chǎng)化程度的提高以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動(dòng)力也開始由絕對(duì)過剩向相對(duì)過剩轉(zhuǎn)變，甚至在部分地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力已成為“稀缺”資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在組織鄉(xiāng)村公共物品供給過程中，農(nóng)民所承擔(dān)的義務(wù)工和積累工開始由活勞動(dòng)方式變?yōu)樨泿胖苯又Ц斗绞?。這樣，當(dāng)農(nóng)民越來越多地使用貨幣直接支付鄉(xiāng)村公共物品供給的成本時(shí)，作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體的農(nóng)戶對(duì)公共物品制度外供給的負(fù)擔(dān)就更加敏感化。

農(nóng)村公共物品供給的危機(jī)

家庭承包責(zé)任制下的鄉(xiāng)村治理與公共物品供給制度特征說明，盡管家庭承包責(zé)任制下鄉(xiāng)村治理主體、治理客體和治理模式與時(shí)期相比已發(fā)生了顯著的變化，但是鄉(xiāng)村公共物品供給制度并沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，只是舊制度的延續(xù)，其結(jié)果必然導(dǎo)致公共物品供給制度無法適應(yīng)農(nóng)村治理模式變革的需要，其突出矛盾表現(xiàn)在：一方面，農(nóng)村公共物品制度直接帶來農(nóng)村公共物品供需的嚴(yán)重失衡；另一方面，農(nóng)村公共物品制度外供給又成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、鄉(xiāng)村政府債務(wù)危機(jī)和城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大的重要原因。

(一)農(nóng)村公共物品制度外供給加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使“三農(nóng)”問題進(jìn)一步惡化

農(nóng)村公共物品供給制度仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的城鄉(xiāng)“二元”供給制度的延續(xù)，農(nóng)村公共物品供給存在著制度內(nèi)供給的缺失問題。從需求來看，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民對(duì)公共物品的需求越來越強(qiáng)烈，這一需求在“城鄉(xiāng)二元”供給體制下只能依靠本轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度外供給得以滿足。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際面臨兩方面壓力：一是上級(jí)政府對(duì)其所轄社區(qū)治理績(jī)效考核的壓力；二是源于本社區(qū)內(nèi)居民對(duì)公共物品實(shí)際需求的壓力。這兩方面因素將促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加制度外公共物品的供給。從前面的分析我們知道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想獲得制度外供給的資金以及政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)唯一辦法是向農(nóng)民“攤派”和“集資”，“三提五統(tǒng)”、“一事一議”等收費(fèi)項(xiàng)目都是這一背景下的產(chǎn)物，其必然結(jié)果將導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重和“三農(nóng)”問題進(jìn)一步惡化。

(二)農(nóng)村公共物品供需的嚴(yán)重失衡

首先，農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重不足，主要表現(xiàn)在：(1)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足。許多地方的水利設(shè)施因維修經(jīng)費(fèi)短缺，致使渠道淤積堵塞，喪失了抗災(zāi)抗旱的基本職能；大型農(nóng)用固定資產(chǎn)短缺，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平低；交通和通訊設(shè)施落后等。(2)農(nóng)業(yè)科技供給匱乏。從財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支出結(jié)構(gòu)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)支出占財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的94%左右，而農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用所占比重不到1%。農(nóng)業(yè)科技投入的不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技成果推廣力度較弱，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的示范效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)不強(qiáng)。(3)農(nóng)村義務(wù)教育供給不足。農(nóng)村義務(wù)教育投入與其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)不相稱，使廣大農(nóng)村地區(qū)(尤其貧困地區(qū))義務(wù)教育供給不足問題十分突出。

其次，農(nóng)村公共物品供給相對(duì)過剩，主要表現(xiàn)在：(1)與政府“政績(jī)”、“利益”掛鉤的非生產(chǎn)性公共物品供給過剩。(2)臃腫的政府機(jī)構(gòu)本身就是一種過剩的公共物品。按照我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制原則，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為30～50人，但實(shí)際上平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在300人左右。(3)農(nóng)村公共物品供給不能反映農(nóng)民的需求偏好。錢克明以2000年為例，按效率排列財(cái)政支農(nóng)優(yōu)先次序應(yīng)為農(nóng)業(yè)科技支出>農(nóng)村教育支出>農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支出。但是，事實(shí)上自1980年以來，我國(guó)農(nóng)村公共物品供給的實(shí)際次序?yàn)檗r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施支出>農(nóng)村教育支出>農(nóng)業(yè)科技支出。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)危機(jī)

從公共物品的制度外供給分析看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民的集資和攤派，誘發(fā)了農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重和“三農(nóng)”問題持續(xù)惡化，農(nóng)村稅費(fèi)改革正是這一背景的產(chǎn)物。農(nóng)村稅費(fèi)改革以“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”為目標(biāo)，試圖在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，將農(nóng)民多年來以體制外方式承擔(dān)的公共品成本有選擇地用稅收的形式固定下來，合理的加以規(guī)范，不合理的加以取消，從而遏制鄉(xiāng)村政府打著各種幌子隨意向農(nóng)民亂收費(fèi)。農(nóng)村稅費(fèi)改革是解決農(nóng)民沉重負(fù)擔(dān)的重大舉措。但是，由于國(guó)家沒有將鄉(xiāng)村公共物品供給納入國(guó)家財(cái)政資金的預(yù)算軌道，稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度外財(cái)政收入銳減，而相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度沒有建立，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府歷史遺留債務(wù)無法化解，陷入了繁重的債務(wù)危機(jī)。

(四)城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大

現(xiàn)行鄉(xiāng)村公共物品供給制度不僅是農(nóng)民收入增長(zhǎng)的制約因素，而且也是農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的重要原因，也成為城鄉(xiāng)關(guān)系失衡和城鄉(xiāng)發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大的重要因素。2002年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7703元，農(nóng)民人均純收入僅為2475.6元，城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大為3.11倍。如果把城市養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等福利性保障考慮在內(nèi)，那么城鄉(xiāng)收入的實(shí)際差距為6倍左右。在消費(fèi)方面，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)額是農(nóng)村居民人均消費(fèi)額的2.69倍；在儲(chǔ)蓄方面，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的儲(chǔ)蓄是農(nóng)戶的4.65倍；在社會(huì)保障方面，農(nóng)村社會(huì)基本保障難以真正落實(shí)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障存在較大差距。城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大和失衡不僅使農(nóng)業(yè)為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民為弱勢(shì)群體、農(nóng)村為落后地區(qū)的格局得以強(qiáng)化，而且以犧牲公平為代價(jià)，影響整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生重大負(fù)面影響。

農(nóng)村公共物品供給制度的創(chuàng)新

從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)矛盾和問題出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)社會(huì)主義“新農(nóng)村”，首要的問題是為農(nóng)民、農(nóng)村提供基本而有保障的公共物品。因而，必須改變目前城鄉(xiāng)分治的政策框架和制度安排，對(duì)農(nóng)村公共物品供給制度進(jìn)行創(chuàng)新。

(一)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共物品供給制度

陳錫文認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)容十分廣泛，不僅指財(cái)政方面，而且指整個(gè)國(guó)家的發(fā)展，包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展兩個(gè)大的方面，物質(zhì)文明、精神文明和政治文明三個(gè)方面都要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌。我們認(rèn)為，政府需要在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略”理念指導(dǎo)下，按照公共物品特性、國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共物品供給區(qū)分為三個(gè)層次：一是對(duì)影響整個(gè)國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略以及整體國(guó)民福利的公共物品，中央政府有責(zé)任實(shí)現(xiàn)全國(guó)性公共物品的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給；二是從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展戰(zhàn)略的視角，區(qū)域政府(省級(jí))有責(zé)任實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部公共物品的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給；三是從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展戰(zhàn)略視角，地方政府有責(zé)任實(shí)現(xiàn)地方性公共物品的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給。從構(gòu)建和諧社會(huì)的視角出發(fā)，政府對(duì)城鄉(xiāng)公共物品統(tǒng)籌的內(nèi)容和范圍應(yīng)逐步由小到大，直至實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品供給水平的均等化。

(二)進(jìn)一步深化鄉(xiāng)村基層治理體制改革

鄉(xiāng)村治理體制與農(nóng)村公共物品供給制度的有效性具有內(nèi)在聯(lián)系，有效的鄉(xiāng)村治理體制是化解農(nóng)村公共物品供給匱乏和不合理的重要途徑。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)政府許多職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置完全類同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際在代替縣級(jí)政府履行職能，而村級(jí)組織代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能。

因而，應(yīng)把縣級(jí)政府作為基層政權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)只作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。這樣，一方面，可以減少地方行政機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置，降低行政管理成本；另一方面，作為派出機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“公務(wù)人員”，較多來自鄉(xiāng)村社會(huì)的民主選舉，可以化解和消除當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了追求政績(jī)而侵犯村民自治權(quán)利的行為，保證農(nóng)村公共物品供給的有效性。

(三)建立農(nóng)村公共物品供需的民主談判制度

現(xiàn)行農(nóng)村公共物品制度外供給與需求脫節(jié)的根本原因在于沿襲了傳統(tǒng)“自上而下”的公共物品供給決策體制，使農(nóng)村基層政府和村委會(huì)壟斷了農(nóng)村公共物品供給，而廣大農(nóng)民無法表達(dá)自己的需求意愿，解決公共物品最優(yōu)供給必須建立公共物品供給與需求的民主談判制度。農(nóng)民對(duì)公共物品的需求意愿可以：一是通過定期村民代表大會(huì)對(duì)公共物品供給的“一事一議”程序直接表達(dá)；二是通過村集體代表、農(nóng)民協(xié)會(huì)或者自發(fā)團(tuán)體參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)代表大會(huì)進(jìn)行間接表達(dá)。

(四)進(jìn)一步完善對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

當(dāng)前，農(nóng)村公共物品制度內(nèi)供給缺位的集中表現(xiàn)就是公共財(cái)政缺位，也就是沒有建立規(guī)范的中央政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，致使相當(dāng)一部分縣、鄉(xiāng)財(cái)政入不敷出，財(cái)政缺口越來越大，基層政府沒有能力向農(nóng)村社會(huì)提供基本的公共物品。因而，從中央層面上，應(yīng)改進(jìn)和規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，盡快制定轉(zhuǎn)移支付法，促進(jìn)國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的法制化、規(guī)范化。

(五)倡導(dǎo)政府與市場(chǎng)相結(jié)合的農(nóng)村公共物品供給模式

現(xiàn)有的研究表明，農(nóng)村部分公共物品，如小型水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)機(jī)械服務(wù)等，由私人提供更有效；部分農(nóng)村良種、專用品種栽培技術(shù)、市場(chǎng)信息等，可由“龍頭”企業(yè)提供。也就是說，那些外部性不強(qiáng)，且排他性消費(fèi)成本不高，可通過向消費(fèi)者收取費(fèi)用彌補(bǔ)供給成本的準(zhǔn)公共物品，可以制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)民間私人資本參與提供。倡導(dǎo)政府與市場(chǎng)相結(jié)合的公共物品供給模式不僅可以打破政府壟斷供給導(dǎo)致資源配置低效率的局面，而且可以優(yōu)化公共物品供給的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，減少重復(fù)供給的發(fā)生。