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不斷增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。改革開放20多年來，市場取向農(nóng)村改革不斷深入，農(nóng)民日益成為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，農(nóng)村已不可逆轉(zhuǎn)地融入城市化、現(xiàn)代化的進(jìn)程中。然而，由于我國公共產(chǎn)品的供給長期是“重城市，輕農(nóng)村”，城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給政策，致使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺，農(nóng)村公共服務(wù)長期不足，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展舉步維艱。如何合理配置公共產(chǎn)品資源，真正賦予農(nóng)民國民待遇，讓公共財(cái)政的陽光普照農(nóng)村，成為當(dāng)前迫切需要研究和解決的重大課題。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品：邊界范圍與基本特征

農(nóng)村公共產(chǎn)品是指滿足農(nóng)村公共需求，市場不能提供或者不能完全由市場提供，具有非競爭性和非排他性的社會(huì)產(chǎn)品或服務(wù)[1](P89—94)。很顯然，這些社會(huì)產(chǎn)品或服務(wù)會(huì)使農(nóng)村受益，農(nóng)民受惠，但外部性的存在又使得其中有些社會(huì)產(chǎn)品或服務(wù)的受益范圍不僅僅局限于農(nóng)村地區(qū)。

根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的功能和不同發(fā)展階段的需求變化，我們將農(nóng)村公共產(chǎn)品分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展型、公共服務(wù)型、社會(huì)保障型和生態(tài)保護(hù)型四種類型。經(jīng)濟(jì)發(fā)展型指對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起支撐和促進(jìn)作用的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)氣象、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究和技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品市場信息等；公共服務(wù)型指保障農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定和農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的公共產(chǎn)品，如鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織的公共管理、公共服務(wù)、公共安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)則等；社會(huì)保障型指為提高農(nóng)民社會(huì)福利水平和基本生活保障的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、農(nóng)村文化與體育設(shè)施等；生態(tài)保護(hù)型指有助于推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)和諧共存，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村生態(tài)保護(hù)、環(huán)境建設(shè)、村莊綠化、農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治等。

農(nóng)村公共產(chǎn)品既具有公共產(chǎn)品的一般屬性，還具有特殊性，具體表現(xiàn)為：一是運(yùn)行成本高與利用效率低并存。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性和村莊布局的松散性，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的組織成本和運(yùn)行成本較高；農(nóng)村人口密度不高且分布不均衡，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率較低，公眾受益范圍較小。二是高依賴性與低供給率并存。由于制度變遷，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度裂變?yōu)闉閿?shù)眾多的農(nóng)戶，農(nóng)戶的分散經(jīng)營決定了其生產(chǎn)和生活對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的高度依賴；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)的交織，農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力有限，需要政府支持，但是，長期以來，我國在公共產(chǎn)品的供給上一直是重城市，輕農(nóng)村，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。三是高外在經(jīng)濟(jì)性與低內(nèi)在經(jīng)濟(jì)性并存。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的高低影響到農(nóng)業(yè)外的其他產(chǎn)業(yè)，但是農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)戶的脆弱性使得農(nóng)村公共產(chǎn)品具有較低的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)性。農(nóng)村公共產(chǎn)品能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改善農(nóng)民生活，是國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，是社會(huì)和諧的重要內(nèi)容，它有較強(qiáng)的外在經(jīng)濟(jì)性。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給：基本格局與問題透視

隨著改革開放的不斷深入，公共財(cái)政框架的逐步形成，特別是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村新階段的到來，農(nóng)村公共產(chǎn)品的覆蓋范圍不斷拓展，公共產(chǎn)品的供給有了長足進(jìn)步。然而，必須看到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、結(jié)構(gòu)單一、區(qū)域布局不合理、供給效率低下等問題仍然比較突出，并嚴(yán)重影響著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，成為制約社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的主要瓶頸。

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給規(guī)模。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給規(guī)模指經(jīng)濟(jì)發(fā)展型、公共服務(wù)型、社會(huì)保障型和生態(tài)保護(hù)型四類公共產(chǎn)品供給的數(shù)量。近幾年來，隨著公共財(cái)政框架的建立，我國各級(jí)財(cái)政加大了對(duì)農(nóng)村的投入力度，2004年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出總量達(dá)到2626.2億元。國債資金在總規(guī)模減少的情況下，中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資規(guī)模達(dá)到550億元。但總體上看，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量仍然嚴(yán)重不足。表現(xiàn)為：(1)農(nóng)田水利設(shè)施年久失修，帶病運(yùn)轉(zhuǎn)。據(jù)調(diào)查，目前全國病險(xiǎn)水庫約有3萬座，占水庫總數(shù)的36％，其中大中型水庫的病險(xiǎn)占有率接近30％，小型水庫的病險(xiǎn)占有率更高，結(jié)果是農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力下降，大部分地區(qū)還是靠天吃飯。(2)農(nóng)村生活居住環(huán)境不容樂觀。統(tǒng)計(jì)顯示，目前全國一半的行政村沒有通自來水，60％以上的農(nóng)戶沒有用上衛(wèi)生廁所，“露天廁、泥水街、壓水井、雞鴨院”是對(duì)農(nóng)民生活居住環(huán)境的形象描述。(3)農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展滯后。目前城鄉(xiāng)社保覆蓋率之比高達(dá)22∶1，社會(huì)保障體系主要限于城市，基本上沒有延伸到農(nóng)村；占全國總?cè)丝?0％左右的農(nóng)村居民僅享用了20％左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源，九成左右的農(nóng)民是無保障的自費(fèi)醫(yī)療群體；農(nóng)村中學(xué)生是城市的4倍，但教育經(jīng)費(fèi)只占全部教育經(jīng)費(fèi)總額的38％。

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，既有制度內(nèi)的原因，也有制度外的原因。一是長期以來，城鄉(xiāng)分割、工業(yè)優(yōu)先、城市傾斜的發(fā)展戰(zhàn)略一直占據(jù)主導(dǎo)地位。我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為國家財(cái)政做出了巨大貢獻(xiàn)，為促進(jìn)工業(yè)化和社會(huì)事業(yè)發(fā)展提供了原始積累和資金保證。但由于國家在公共產(chǎn)品的供給上長期是重城市，輕農(nóng)村，實(shí)行的是城鄉(xiāng)差別政策，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要靠農(nóng)民自籌解決，國家提供少量補(bǔ)助，造成公共產(chǎn)品供給的巨大差距。二是受分稅制影響，基層政府承擔(dān)了大量事權(quán)，但卻沒有穩(wěn)定的財(cái)源，由于財(cái)權(quán)和事權(quán)分離，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重。如義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練等是典型的公共產(chǎn)品，理應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)，而事實(shí)上這些事權(quán)卻下放到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于基層財(cái)力有限，長期入不敷出，無力承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)指經(jīng)濟(jì)發(fā)展型、公共服務(wù)型、社會(huì)保障型和生態(tài)保護(hù)型四類公共產(chǎn)品的數(shù)量構(gòu)成和比例。我國現(xiàn)行社會(huì)管理體制是一種自上而下、層層分解指標(biāo)的行政化體制。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，大多由各級(jí)政府按照自己的意愿來提供，農(nóng)民缺少實(shí)質(zhì)性的參與。這種方式直接導(dǎo)致了供給與需求的脫節(jié)，供需結(jié)構(gòu)失衡。據(jù)調(diào)查，近幾年來，農(nóng)村居民消費(fèi)支出中，增幅較快的是交通、通訊支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、基礎(chǔ)教育支出，說明農(nóng)民對(duì)交通道路、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育的公共產(chǎn)品需求增長很快，但在實(shí)際供給中，鄉(xiāng)村道路和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等嚴(yán)重不足。統(tǒng)計(jì)表明，國家教育經(jīng)費(fèi)投向農(nóng)村的不到1/3，農(nóng)民人均醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)僅為城市居民的1/4。相反，一些地方政府熱衷于升級(jí)達(dá)標(biāo)，傾心于“政績工程”、“面子工程”、“樣板工程”，不僅造成公共資源浪費(fèi)，而且直接導(dǎo)致地方債務(wù)的增加。

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡的原因主要有：(1)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序一直是“自上而下”，決策機(jī)制沿襲的是以行政手段強(qiáng)制性供給機(jī)制，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給主要不是農(nóng)民需求的表達(dá)，沒有體現(xiàn)農(nóng)民意愿，而是由上級(jí)的指令決定。在這種決策機(jī)制下，中央給地方的轉(zhuǎn)移支付和支出結(jié)構(gòu)容易出現(xiàn)錯(cuò)位。(2)由于縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，基層政權(quán)的財(cái)政收入主要用于保運(yùn)轉(zhuǎn)，無力進(jìn)行公共產(chǎn)品供給，我國財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的60％～70％用于人員供養(yǎng)和行政開支，而用于基礎(chǔ)建設(shè)的支出比重不高。(3)基層政權(quán)的目標(biāo)函數(shù)和農(nóng)民的目標(biāo)函數(shù)并不總是一致?；鶎诱?quán)追求的主要是政績，農(nóng)民追求的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益最大化和消費(fèi)的效用最大化。比如，政府為了政績工程，可能將更多的財(cái)政資金用于大水利，而農(nóng)民直接受益的是小水利。但是，由于農(nóng)民組織化程度不高，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給談判中處于弱勢地位，造成公共產(chǎn)品供給比例不協(xié)調(diào)。

3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率指經(jīng)濟(jì)發(fā)展型、公共服務(wù)型、社會(huì)保障型和生態(tài)保護(hù)型四類公共產(chǎn)品配置不存在帕累托改進(jìn)?？傮w上看，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)村居住的分散性，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民生產(chǎn)和生活息息相關(guān)，關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，關(guān)系到糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。從水利投資看，“十五”期間，計(jì)劃的農(nóng)村飲水解困任務(wù)提前一年完成，全國5700多萬群眾告別飲水困難；對(duì)213個(gè)大型灌區(qū)和23個(gè)重點(diǎn)中型灌區(qū)進(jìn)行續(xù)建配套節(jié)水改造，全國節(jié)水灌溉面積達(dá)到3.2億畝，可以說是成績斐然[2]。但是國家對(duì)農(nóng)村小水利建設(shè)、人畜飲水、灌區(qū)節(jié)水、水土保持、農(nóng)村水電等農(nóng)村小型水利建設(shè)的財(cái)政支農(nóng)機(jī)制尚未建立。部分地區(qū)不顧農(nóng)村的客觀條件，熱衷于投資一些見效快，易出政績的短期公共項(xiàng)目，而不愿提供一些見效慢、期限長且具有戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品。一些貧困落后地區(qū)大力修建農(nóng)貿(mào)市場、休閑廣場、歌舞劇院、高檔賓館等，還冠之為建設(shè)新農(nóng)村、改善農(nóng)民生活條件的美名，而實(shí)際上這些公共設(shè)施的利用效率并不高，公共資源沒有得到充分有效地利用。

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下的原因：(1)信息不對(duì)稱造成了供給效率低下。一方面，農(nóng)民由于受信息渠道和手段的限制，獲取和擁有的信息不充分、不對(duì)稱；另一方面，政府在沒有充分的市場調(diào)查情況下，又不能提供真實(shí)準(zhǔn)確的農(nóng)產(chǎn)品市場供求信息，因而，常常出現(xiàn)一哄而上和一哄而下的進(jìn)入和退出現(xiàn)象，造成資源浪費(fèi)，供給效率低下。(2)逆向選擇導(dǎo)致了供給效率低下。在政府有限問責(zé)制度下，項(xiàng)目申請(qǐng)人的收益不可能小于零，并可以通過項(xiàng)目尋租，卻不需要承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。假定項(xiàng)目的收益一定，只有那些成功時(shí)收益較高的項(xiàng)目才會(huì)申請(qǐng)；但是，給定期望收益相同，較高的成功收益意味著較低的成功概率(較大的風(fēng)險(xiǎn))。這樣，高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目驅(qū)走了低風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)逆向選擇，財(cái)政支農(nóng)資金得不到高效率利用。(3)長期博弈下的低水平均衡。政府的公共投資水平很大程度上取決于前一期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而農(nóng)戶居住的分散性和低水平的組織化程度，使得農(nóng)村公共投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率低于平均水平，這勢必會(huì)在下期降低公共投資在公共財(cái)政中所占比例，進(jìn)一步降低公共投資對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率，農(nóng)村公共投資將收斂于一個(gè)較低的水平，帶來供給效率的低下。

三、增加和改善公共產(chǎn)品供給，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的政策思路

從我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際出發(fā)，建立和完善社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)所需的公共產(chǎn)品供給制度，真正賦予農(nóng)民國民待遇，這是一個(gè)長期而又艱巨的任務(wù)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的問題是多種因素綜合作用的集中表現(xiàn)。單一的政策選擇、制度變革或資本注入并不能完全改變農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、結(jié)構(gòu)失衡、效率低下的現(xiàn)實(shí)，必須統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、創(chuàng)新機(jī)制、完善政策。

1.建立各級(jí)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的共同承擔(dān)機(jī)制。一是各級(jí)政府應(yīng)明確職責(zé)。農(nóng)村公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)性、外溢性特征和供給的現(xiàn)狀迫切要求政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，加大有效供給力度。各級(jí)政府作為公共產(chǎn)品供給的主體，應(yīng)著眼于全體公民、全部社區(qū)，盡快改變公共產(chǎn)品供給上的“重城市、輕農(nóng)村”的政策傾向，真正承擔(dān)起農(nóng)村社會(huì)最起碼的公共產(chǎn)品供給[3]。二是重新界定各級(jí)政府的財(cái)政職能，合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)范圍，明確縣、鄉(xiāng)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任。農(nóng)村公共產(chǎn)品構(gòu)成上的層次性決定了各級(jí)政府間責(zé)任劃分的原則：屬于全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府承擔(dān)，屬于地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由地方政府承擔(dān)，一些跨地區(qū)的公共項(xiàng)目和工程可由地方政府承擔(dān)為主，中央政府在一定程度上參與和協(xié)調(diào)。三是加大對(duì)農(nóng)村基層的轉(zhuǎn)移支付力度，建立政府間合理的轉(zhuǎn)移支付制度，將農(nóng)村公共產(chǎn)品的制度外供給轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫葍?nèi)供給，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給有足夠的資金來源。要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，理順公共分配關(guān)系，加大對(duì)農(nóng)村基層的轉(zhuǎn)移支付力度。對(duì)于應(yīng)有中央政府提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品，中央政府必須提供必要的轉(zhuǎn)移支付。

2.明確農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先序。在國家財(cái)力有限的情況下，公共財(cái)政不可能覆蓋到農(nóng)村所有領(lǐng)域，也不可在短期內(nèi)大規(guī)模增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。有研究者依據(jù)公共產(chǎn)品供給的回報(bào)率，了解農(nóng)民最需要的公共產(chǎn)品。從研究結(jié)果看，對(duì)全國而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先序依次是科研、教育、道路、通訊、電力和灌溉。國家財(cái)政部農(nóng)業(yè)司在實(shí)際調(diào)研中設(shè)計(jì)了相關(guān)問卷[4]，結(jié)合對(duì)浙江、四川、陜西、河南四省的調(diào)查，財(cái)政部農(nóng)業(yè)司認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的基本優(yōu)先序，對(duì)東部地區(qū)而言，第一，建立農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫體系和農(nóng)村大病醫(yī)療救助制度；第二，加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育，重點(diǎn)是農(nóng)村中小學(xué)必要設(shè)備的配置和師資隊(duì)伍的培訓(xùn)；第三，逐步建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度；第四，農(nóng)村文化建設(shè)。而中西部地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先序主要是：(1)保障基層機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，主要是編制內(nèi)的人員工資支出和公用經(jīng)費(fèi)支出；(2)確保農(nóng)村義務(wù)教育政策的全面貫徹落實(shí)，重點(diǎn)是中小學(xué)危房改造、必要教學(xué)設(shè)備的配置和師資隊(duì)伍的培訓(xùn)；(3)支持鄉(xiāng)村道路建設(shè)和清潔飲水主要設(shè)施建設(shè)；(4)支持農(nóng)村公共衛(wèi)生和醫(yī)療防疫體系建設(shè)，重點(diǎn)是農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫體系建設(shè)、農(nóng)村大病醫(yī)療救助；(5)逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，支持弱勢群體發(fā)展，主要是農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)、農(nóng)村扶貧開發(fā)；(6)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，重點(diǎn)放在中部糧食主產(chǎn)區(qū)。

在符合WTO規(guī)則的基礎(chǔ)上，綜合考慮國家財(cái)政的實(shí)力，農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求以及農(nóng)民的關(guān)注度，筆者認(rèn)為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給優(yōu)先序是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展型：農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與農(nóng)民培訓(xùn)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品市場信息；公共服務(wù)型：鄉(xiāng)村債務(wù)化解、鄉(xiāng)村規(guī)劃、公共服務(wù)；社會(huì)保障型：基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)救助；生態(tài)保護(hù)型：農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治、生態(tài)建設(shè)、村莊綠化、環(huán)境保護(hù)。

3.構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的多元籌資機(jī)制。各類農(nóng)村公共產(chǎn)品具有不同的性質(zhì)和受益范圍，因而其適應(yīng)性的供給機(jī)制和制度安排也就有所不同。誠然，政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體，但政府供給并不意味著完全由政府提供，我們認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，既要考慮公共產(chǎn)品供給的效率，又要保證社會(huì)公眾的福利最大化[5](P224—228)。根據(jù)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，在公共產(chǎn)品的供給上，應(yīng)廣辟渠道，逐步建立政府主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新機(jī)制。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體主要應(yīng)是政府，政府不能推卸責(zé)任，但政府絕不是惟一的供給主體。政府在目前有限的財(cái)力下，不可能在短期內(nèi)提供充足的公共產(chǎn)品來滿足農(nóng)村發(fā)展的需要。因此，必須在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的條件下，積極引進(jìn)民間投資，通過投資主體多元化，動(dòng)員社會(huì)資源來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，這樣一方面可減輕財(cái)政供給公共產(chǎn)品的壓力，另一方面也滿足了農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求。實(shí)際上我國目前已出現(xiàn)了農(nóng)村公共產(chǎn)品的誘致性變遷現(xiàn)象，如村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的民間供給和小型農(nóng)田水利設(shè)施或大中型農(nóng)機(jī)具的私人化等。政府應(yīng)創(chuàng)造條件誘導(dǎo)和促進(jìn)這些創(chuàng)新行為，以充分利用民間資本，拓寬公共產(chǎn)品籌資渠道，形成公共產(chǎn)品供給主體多元化格局。一是采用許可證經(jīng)營的方法，吸引市場資金提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。如學(xué)校、農(nóng)資供應(yīng)、小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村衛(wèi)生院等公共產(chǎn)品，以發(fā)放許可證的方式，吸引私營企業(yè)進(jìn)入經(jīng)營領(lǐng)域，讓農(nóng)民代表監(jiān)督。今后，在明晰產(chǎn)權(quán)、加強(qiáng)管理的前提下，要有多元化投資的思路，多渠道融資，按照“誰受益、誰投資”的原則，逐步擴(kuò)大范圍和增加內(nèi)容。二是實(shí)行政府與市場共同分擔(dān)的籌資機(jī)制。改變過去單一的政府投入機(jī)制和“以農(nóng)為本”的籌資機(jī)制，逐步建立政府主導(dǎo)、多元主體參與的新機(jī)制，政府可以對(duì)不同類型的公共產(chǎn)品分別采用委托、公開招標(biāo)等方式為農(nóng)村公共產(chǎn)品籌集資金。

4.建立“由下而上”的需求表達(dá)機(jī)制。增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率，必須重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策程序和需求表達(dá)機(jī)制。一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度應(yīng)隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變遷，目前，須逐步將“自上而下”的供給模式變?yōu)椤白韵露稀钡墓┙o模式，滿足廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的實(shí)際需求，構(gòu)建新的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序。另一方面，建立公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制，變由外生變量即來自社區(qū)外部的各種因素來決策公共產(chǎn)品的供給為由社區(qū)內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品的供給機(jī)制，使一個(gè)村或一個(gè)鄉(xiāng)范圍內(nèi)多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)。這是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)“管理民主”的要求，也充分體現(xiàn)了村民自治。由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對(duì)本社區(qū)的公益事業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行投票表決，使農(nóng)民通過直接或間接的渠道充分表達(dá)自己對(duì)公共產(chǎn)品的意見。

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[5]陳池波.中國農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展論[M].北京：中國財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社，2003.