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*基層政府窮到什么地步了呢？在安徽某鎮(zhèn)，連鎮(zhèn)長(zhǎng)辦公室的電話(huà)都因?yàn)榍焚M(fèi)停機(jī)了。安徽省平芋鎮(zhèn)政府因?yàn)檫€不起酒樓的錢(qián)，政府辦公大樓被法院判給了債權(quán)人。

*基層債務(wù)已經(jīng)造成部分地區(qū)基層政府的癱瘓。湖北一些欠債的基層，鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)都紛紛外出打工了；河南某鎮(zhèn)，除了鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)還上班，其余人都已經(jīng)“罷工”。

*據(jù)農(nóng)村問(wèn)題的專(zhuān)家估計(jì)，縣以下（含縣）的基層債務(wù)總額超過(guò)8000億。

如果按照李昌平的定義，把縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)行政組織所欠的債務(wù)叫基層債務(wù)，其中不包括國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)和事業(yè)單位所欠的債務(wù)。那么具體數(shù)字到底有多少，是誰(shuí)也說(shuō)不清的。

山東一個(gè)3萬(wàn)人的中等鎮(zhèn)負(fù)債4000多萬(wàn)元，2000年對(duì)四川省的100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的抽樣調(diào)查表明，有82個(gè)有明顯的債務(wù)，46%鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)高于100萬(wàn)元，有一些高達(dá)120萬(wàn)元。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至已用光了2015年的預(yù)算收入。截至2003年底，四川省縣級(jí)政府債務(wù)總額達(dá)739.2億元，平均每個(gè)縣負(fù)債4.11億元。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)279.73億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債552萬(wàn)元。（1）安徽省鳳陽(yáng)縣，2003年一年形成的債務(wù)是1.13億。（2）1999年來(lái)自湖南省的一份調(diào)查表明，大約2000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的88%有明顯的債務(wù)；有一些在1999年之前已經(jīng)用光了2003年的預(yù)算收入。

《四川日?qǐng)?bào)》的記者在川、鄂、湘三省采訪結(jié)果顯示，三省縣、鄉(xiāng)、村普遍存在巨額債務(wù)。四川省鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)達(dá)142億元，村級(jí)負(fù)債39億元。全省負(fù)債億元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)7個(gè)，負(fù)債500萬(wàn)以上的村有5個(gè)。部分地市所有鄉(xiāng)村都負(fù)債，地處該省最富庶的成都平原的德陽(yáng)市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均1520萬(wàn)元。同時(shí)，不良債務(wù)巨大，該省鄉(xiāng)村逾期債務(wù)達(dá)123億元，占債務(wù)總額的68%。湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面高達(dá)88%，湖北省連“經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)縣（市）”的縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)都普遍債務(wù)累累，其中“首強(qiáng)”仙桃市光市級(jí)財(cái)政負(fù)債就達(dá)1.4億元，而另一“十強(qiáng)”天門(mén)市則已超過(guò)4億元。湖北省天門(mén)市現(xiàn)有村級(jí)債務(wù)總額為3.34億元，村平近50萬(wàn)元。安徽省和縣2002年全縣縣級(jí)負(fù)債1.5億元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債8865萬(wàn)元，比上一年增加了700多萬(wàn)元，其中負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)1784.9萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債422.1萬(wàn)元。云南省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1590個(gè)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)的有1578個(gè)。2000年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字4.8億元，隱性赤字為9.3億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)為38.2億元，平均鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債331.4萬(wàn)元（按1578個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)算）。

江漢平原某縣的村級(jí)債務(wù)5.5億元，鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)（含管理區(qū)）3億元，縣級(jí)債務(wù)1.5億元，三級(jí)債務(wù)共10億元。在江漢平原，該縣基層債務(wù)不是最多的，屬中等水平。（3）

江蘇省宿遷市截至到2001年底，全市115個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）都有不同程度的債務(wù)負(fù)擔(dān)，負(fù)債總額達(dá)13．36億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債1161．5萬(wàn)元。

中南大學(xué)商學(xué)院國(guó)貿(mào)0203班大二女生曹裕在致總理的信以及《關(guān)于湖南省桃江縣花果山鄉(xiāng)政府負(fù)債情況的報(bào)告》，》透露：該鄉(xiāng)政府負(fù)債高達(dá)400多萬(wàn)元。（4）

有的地方，欠100多萬(wàn)元高利貸的村都有不少。富饒的江漢平原如此，全國(guó)其他基層組織可見(jiàn)一斑。

根據(jù)《新聞周刊》記者獲取的權(quán)威數(shù)據(jù)，湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額為85.4億元；浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債36.4億元。這個(gè)數(shù)字并不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的企事業(yè)單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所欠下的債務(wù)；安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額為59.23億元。

剔除2000年以來(lái)的債務(wù)增長(zhǎng)，按照湖南、浙江、安徽三省截至1999年底的負(fù)債總額進(jìn)行匡算，平均每個(gè)省60億元。

1999年，國(guó)務(wù)院辦公廳曾經(jīng)下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于徹底清理鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)的通知》。但是清查的結(jié)果并沒(méi)有對(duì)外公布，據(jù)外界猜測(cè)當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)已經(jīng)達(dá)到2000多億。所謂的徹底清理，也無(wú)疾而終?；鶎诱膫鶆?wù)終于一拖再拖，終成沉疴。

最近北京的農(nóng)業(yè)問(wèn)題專(zhuān)家開(kāi)列了這樣一組數(shù)字：中國(guó)鎮(zhèn)政府的財(cái)政債務(wù)每年以200多億元的速度遞增，預(yù)計(jì)當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)額超過(guò)5000億元；其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)凈負(fù)債超過(guò)2300億元，村級(jí)預(yù)計(jì)達(dá)2500億元。（5）。如果考慮到縣級(jí)財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的比例，那么縣以下（含縣）的基層債務(wù)總額超過(guò)8000億。

如此巨額的債務(wù)，在世界范圍內(nèi)也是罕見(jiàn)的。因?yàn)檫@一數(shù)字與1999年整個(gè)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值24519.1億相比，其比例之高令人觸目驚心。在外國(guó)足以導(dǎo)致政府破產(chǎn)或者執(zhí)政黨下臺(tái)。那么這些債務(wù)到底是何時(shí)形成的？債務(wù)比例有什么構(gòu)成？有哪些債權(quán)人？農(nóng)村基層債務(wù)到底應(yīng)該怎么消化？是像國(guó)有銀行商業(yè)化改革一樣由中央財(cái)政“注資”；還是有地方政府自我消化？還是讓那些無(wú)法還債的政府破產(chǎn)？回答這些問(wèn)題，需要的不僅是直面現(xiàn)實(shí)的勇氣，更需要從當(dāng)事人政治力量的博弈和該問(wèn)題在執(zhí)政黨視野中的利害來(lái)分析。

一．基層債務(wù)的行成過(guò)程、特點(diǎn)和原因。

有些研究者認(rèn)為縣級(jí)財(cái)政之所以有債務(wù)，是因?yàn)榈胤秸氤稣?jī)，搞了一些形象工程。那么錢(qián)從哪里來(lái)？他們只能從國(guó)有銀行借到錢(qián)。所以“縣級(jí)財(cái)政的債務(wù)其實(shí)也就是銀行的不良貸款”。（6）實(shí)際情況正好相反，眾所周知，1997年中央召開(kāi)的全國(guó)金融工作會(huì)議和中發(fā)（1997）19號(hào)對(duì)國(guó)有銀行改革作了總體部署，國(guó)辦發(fā)（1998）120號(hào)文轉(zhuǎn)發(fā)了《國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)中國(guó)人民銀行國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)改革方案的通知》，明確要求工農(nóng)中建在2000年前要撤并10%的縣支行。中國(guó)銀行首先撤銷(xiāo)了原省分行所在地的26家市分行，實(shí)現(xiàn)省市行人財(cái)物資源的重新組合。在1998～2000年3年間，中國(guó)銀行機(jī)構(gòu)總數(shù)減少2284家，下降15%?？h及縣以下機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)占中行機(jī)構(gòu)的份額也由1997年底的56.2%下降為41%。四大銀行更是嚴(yán)格控制在農(nóng)村的信貸量，向上收縮信貸權(quán)。所以，縣級(jí)債務(wù)銀行不可能是最大債權(quán)人。

那么債務(wù)到底是怎么形成的呢？我們不妨先看一個(gè)個(gè)案。

請(qǐng)看《一個(gè)鎮(zhèn)長(zhǎng)的自白————農(nóng)村基層的債務(wù)是怎樣欠下的》，作者是一名在基層工作多年的鎮(zhèn)長(zhǎng)，他所在的鎮(zhèn)人口4萬(wàn)，負(fù)債1300多萬(wàn)元，財(cái)政赤字240萬(wàn)元，而2001年同級(jí)財(cái)政收入只有134萬(wàn)元。他說(shuō)“據(jù)我所知，全縣60多個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)90％都負(fù)債。我鎮(zhèn)負(fù)債的主要構(gòu)成，一是原來(lái)政府辦的農(nóng)村合作基金會(huì)清盤(pán)關(guān)閉后，為清退農(nóng)民本金，鎮(zhèn)政府把所有的錢(qián)全賠進(jìn)去后，還向中央專(zhuān)貸400多萬(wàn)元；二是基層供銷(xiāo)社原來(lái)大量吸收農(nóng)民入股，成為變相的銀行，高息攬儲(chǔ)。由于經(jīng)營(yíng)不善，管理混亂，嚴(yán)重資不抵債，清理整頓后，要退農(nóng)民的錢(qián)，也由政府兜底，已專(zhuān)貸100多萬(wàn)元，而且還有300萬(wàn)元本金無(wú)錢(qián)退給農(nóng)民；三是“普九”工程欠款；四是其他工程建設(shè)欠款；五是欠上級(jí)水費(fèi)、公路款等。財(cái)政赤字是因?yàn)榘l(fā)不起工資，縣財(cái)政超調(diào)資金形成。本級(jí)收入134萬(wàn)元，而教師和公務(wù)員工資一年就320多萬(wàn)元，怎能不赤字？”。甚至為了完成稅收任務(wù)，確保工資發(fā)放，一些鎮(zhèn)鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人借錢(qián)墊稅，因?yàn)檫B預(yù)征的對(duì)象也沒(méi)有了?；鶎诱桢X(qián)墊稅，加重了債務(wù)，卻也實(shí)出無(wú)奈。他說(shuō)“我們也理解縣上的困難，為保工資，上半年已借了幾千萬(wàn)元，以收定支也是迫不得已。稅收“空轉(zhuǎn)”已經(jīng)十分嚴(yán)重，有的鎮(zhèn)鄉(xiāng)一年稅收“空轉(zhuǎn)”高達(dá)三十四萬(wàn)元。全縣去年年底預(yù)征和空轉(zhuǎn)的稅收應(yīng)該是個(gè)不小的數(shù)字。”（7）

再以李昌平所在的湖北監(jiān)利縣為例。該縣1995年以前基本不欠債，且有80%鄉(xiāng)村有節(jié)余，從1996年開(kāi)始，全縣債務(wù)每年以2億元速度增長(zhǎng)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)款征收慢，上面追得緊，鄉(xiāng)村為了“搶先完成任務(wù)”——借債；機(jī)構(gòu)和人員增長(zhǎng)快，行政支出不足——借債；抗災(zāi)——借債；修房子、買(mǎi)車(chē)子——借債；還舊債——借新債。當(dāng)民間借債有了一定的規(guī)模以后，就形成了債務(wù)的惡性循環(huán)，該縣每年支付基層債務(wù)的利息在1.7億元以上，而每年農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)總額也沒(méi)有1.7億元。（8）

從宏觀環(huán)境來(lái)講，1994年的稅收改革，影響了地方政府的財(cái)政收入。雖然1994年的稅收改革本質(zhì)是建立稅收共享體系，然而，這個(gè)體系使中央政府享有稅收收入的大部分。1980年，地方政府稅收收入占整個(gè)政府收入的75%，而2001年只占整個(gè)政府收入的不到48%。1980年，地方政府開(kāi)支占整個(gè)政府開(kāi)支的46%，而2001年占整個(gè)政府開(kāi)支的近70%。同時(shí)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸走出短缺經(jīng)濟(jì)陰影，地方政府擁有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的效益下降，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入的大大減少。另外，1994年在實(shí)行分稅制改革時(shí)，中央政府與地方政府的事權(quán)劃分未能徹底進(jìn)行，地方政府公共管理職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)并由此造成的開(kāi)支壓力不斷增大，而財(cái)政集中度反而大幅提高：中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重從1993年的22%大幅提高至2002年的54．9%，省級(jí)政府集中的財(cái)力也從1994年的16．8%提高到2000年的28．8%。地方政府的財(cái)源明顯不足，因而不得不舉債度日。然而，這僅僅是構(gòu)成基層政府“債務(wù)機(jī)制”的因素之一。更多的因素，則表現(xiàn)在基層政府在舉債問(wèn)題上嚴(yán)重缺乏自我約束，甚至違背基本的“借貸規(guī)律”。（9）

從1960到1985年的各年，地方政府均有預(yù)算盈余。從1986到1993年，地方政府在一些年有盈余，在另一些年是赤字。1994年的稅收改革完全改變了這一局面。地方政府預(yù)算從1993年的61億元盈余一躍成為1994年的1727億元赤字。從1994年開(kāi)始，各省每年均有預(yù)算赤字。地方政府的赤字從1994年到2001年以16%的年增長(zhǎng)率增加?；?002年預(yù)算，地方政府的債務(wù)在2002年將達(dá)到3630億元，比2001年增加了25%！

最近幾年，中央政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的約50%，但卻僅僅支付了整個(gè)政府支出的大約30%。地方政府請(qǐng)求中央政府撥款，中央政府酌情將款項(xiàng)撥回到地方政府。即使是最富有省份也需要大筆的中央返還才可付清其預(yù)算赤字。例如，1999年中央政府向廣東省返還208.6億元，占該省預(yù)算收入的27%；對(duì)上海返還229億元，占上海預(yù)算收入的54%；對(duì)江蘇省返還203億元，占江蘇預(yù)算收入的59%。

在這樣一個(gè)背景下，從1996年開(kāi)始，基層債務(wù)開(kāi)始大規(guī)模的出現(xiàn)了。

1993年，農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)始大幅漲價(jià)，農(nóng)民收入有了很大的增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)稅和各種亂攤派大幅增加，縣鄉(xiāng)村三級(jí)日子好過(guò)了：工資大漲；機(jī)構(gòu)和人員膨脹；奢華作風(fēng)開(kāi)始盛行，房子、車(chē)子、手機(jī)、電腦等越配越高級(jí)，公費(fèi)考察從國(guó)內(nèi)發(fā)展到國(guó)外，從主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展到一般干部，甚至村民辦教師、小組長(zhǎng)也要出去“考察”。1996年，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格開(kāi)始下滑，內(nèi)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也大面積滑坡，中央出臺(tái)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的13號(hào)文件，縣鄉(xiāng)村的收入增幅減緩，有不少地方出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。但是，支出卻剛性增長(zhǎng)。借債成了普遍采用的緩解財(cái)政危機(jī)的辦法。由于國(guó)有商業(yè)銀行退出縣域經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村信用社實(shí)力有限，借債的手伸向了民間，一種方法是成立農(nóng)村合作基金會(huì)，高息攬存，用于政府消費(fèi)；另一種方法是直接找民間拿月息30‰的高利貸。部分基層干部參與其中。由于高利貸管理混亂，“營(yíng)運(yùn)債務(wù)”一度發(fā)展成為某些干部的生財(cái)之道。

為了吸納更多的錢(qián)維持債務(wù)的惡性循環(huán)，民間借貸的利息從月息15‰增加到了現(xiàn)在的30‰，有的地方達(dá)到40‰以上。這樣債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大，增長(zhǎng)速度越來(lái)越快，潛在的危機(jī)也越來(lái)越深重。

一些地方政府大辦農(nóng)村合作基金會(huì)和供銷(xiāo)社，吸收社會(huì)資金入股曾一度火熱，信用社高息攬儲(chǔ)，年息高達(dá)18％甚至20％以上?；鶎诱凸╀N(xiāo)社根本沒(méi)有管理金融的能力（其實(shí)基層供銷(xiāo)社早已虧損嚴(yán)重，全靠不斷增長(zhǎng)的股金撐著，加之長(zhǎng)期政企不分，體制僵化，早就隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)），使這些金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)重虧損。由此造成農(nóng)民的損失，只得由政府來(lái)兜底。

再以四川省為例。全國(guó)人大代表、原四川省委常委、省紀(jì)委書(shū)記沈國(guó)俊認(rèn)為，該省的基層債務(wù)來(lái)源有三：一是清理整頓地方金融問(wèn)題時(shí)，對(duì)部分個(gè)人債務(wù)采用了政府兜底的方式，使政府背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)；二是基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利等設(shè)施建設(shè)，社會(huì)效益顯著但經(jīng)濟(jì)效益微弱，還貸資金嚴(yán)重不足；三是政府外債巨大。他說(shuō)“基層政府的相當(dāng)一部分負(fù)債是為了改善鄉(xiāng)村學(xué)校、道路、水利、廣播、衛(wèi)生、通訊等公共設(shè)施而形成的?！保?0）

正如一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所描述的，債務(wù)政府通過(guò)三個(gè)階段形成了。第一階段跟銀行、信用社、合作基金會(huì)借。剛開(kāi)始想到的當(dāng)然是銀行，借多了，銀行惜貸，再找信用社，信用社差不多是‘自己’的嘛。信用社抗不住了，就打合作基金會(huì)的點(diǎn)子。這一階段占總債務(wù)的三分之一。

第二階段跟單位借。銀行等金融單位的路子死了，就靠面子找其他單位，或者是好的廠礦公司，或者是縣里的其他日子好過(guò)的部門(mén)，這一階段的借款占總額也有三分之一。

第三階段，跟老百姓借，跟私人借。走到這一步委實(shí)是不得已，眼看我們的償還能力萎縮為零。連單位都不借了，只好打起民間資本的主意。我們?cè)S諾的利息很高。中國(guó)的老百姓，尤其是沒(méi)見(jiàn)過(guò)世面的農(nóng)民，起初特別相信鎮(zhèn)政府，又說(shuō)是高利息借錢(qián)，他們忙不迭地送錢(qián)到政府，有的還托人找關(guān)系借錢(qián)給政府。這個(gè)階段和其他亂七八糟的欠債合在一起，占總額的三分之一。(11)

從我所看到的各種調(diào)查報(bào)告、媒體報(bào)道和在農(nóng)村的經(jīng)歷看，基層債務(wù)具有以下特點(diǎn)：

1.債務(wù)面廣，數(shù)量巨大，利息負(fù)擔(dān)高。浙江麗水的審計(jì)部門(mén)對(duì)該地區(qū)194個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字情況進(jìn)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)：有赤字的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多達(dá)161個(gè)，覆蓋面將近90%；內(nèi)蒙古巴盟地區(qū)今年的調(diào)查顯示，全盟鄉(xiāng)級(jí)負(fù)債面達(dá)95%，村級(jí)負(fù)債面達(dá)90%，幾乎所有鄉(xiāng)村都有負(fù)債。（12）湖北鄉(xiāng)級(jí)負(fù)債面在95％以上，村級(jí)負(fù)債面也在90％以上，幾乎是鄉(xiāng)鄉(xiāng)有債，村村欠錢(qián)。（13）鄉(xiāng)村兩級(jí)的債務(wù)，很少是按國(guó)家規(guī)定的金融利率借款，基本上是高息借貸。湖北省監(jiān)利縣棋盤(pán)鄉(xiāng)從1996年元月到1999年底民間貸款年利率為18%；從2001年元月1日起的民間借貸按年利率10%計(jì)算。同年銀行的貸款利率是2.86%。

2.債務(wù)累積時(shí)間長(zhǎng)且呈逐年蔓延趨勢(shì)。再以湖北監(jiān)利為例，該縣縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)共負(fù)債10億元，已有很多村因欠債無(wú)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)交帳（包括農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”），鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有向縣財(cái)政“結(jié)帳”，完不成財(cái)政上繳任務(wù)（這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)計(jì)今年達(dá)到一半），各級(jí)政權(quán)組織都靠想方設(shè)法繼續(xù)借債維持“生存”，全縣光債務(wù)利息一年就要三千萬(wàn)元。湖南省湘潭縣射埠鎮(zhèn)、石潭鎮(zhèn)、中路鋪鎮(zhèn)近兩來(lái)年均遞增57%，凈增債務(wù)1865萬(wàn)元。債務(wù)象“滾雪球”一樣越滾越大，財(cái)政危機(jī)象火一樣自下往上繼續(xù)蔓延。

3.債務(wù)人主體多元。既有政府欠銀行和其他金融機(jī)構(gòu)、欠上級(jí)政府，也有欠群眾（民間借貸）、個(gè)私老板，還有大量拖欠干部教師工資。既有內(nèi)債，也有外債(世行貸款和外國(guó)政府借款)。湖北監(jiān)利縣縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)十億元債務(wù)比例構(gòu)成，分別為欠國(guó)家債務(wù)（包上級(jí)政府和國(guó)有銀行）30%，全縣欠發(fā)工資20%，民間借貸50%。仙桃市市級(jí)財(cái)政的內(nèi)、外債比例是4：3。

4.不良債務(wù)占絕對(duì)比重，債務(wù)人無(wú)法主張權(quán)利。無(wú)法主張權(quán)利的情況有兩種，一是找不到責(zé)任人，繼任的基層領(lǐng)導(dǎo)又不愿承擔(dān)；而是基層政府賴(lài)著不還，債權(quán)人就算到法院去告，法院也受制于地方，不敢受理或執(zhí)行。況且在中國(guó)訴訟的費(fèi)用之高昂，足以令很多債務(wù)人望而卻步

5.債權(quán)剛性弱、債務(wù)剛性強(qiáng)。政府債權(quán)難以收回，減債難度很大。四川省鄉(xiāng)村兩級(jí)106億元的債權(quán)，多為不良債務(wù)，其中所屬企業(yè)、外單位欠款和農(nóng)戶(hù)欠“三提五統(tǒng)”資金達(dá)65億元，收回難度相大，要么所屬企業(yè)倒閉或無(wú)力償還，要么農(nóng)戶(hù)以一些歷史遺留問(wèn)題為借口而故意拖欠不交。同時(shí)，歷史積存下來(lái)的其他25億元應(yīng)收未收款收回難度更大。然而鄉(xiāng)村債務(wù)的“債主”主要是國(guó)家銀行和信用社；農(nóng)村合作基金會(huì)和單位、個(gè)人，這些債務(wù)具有很強(qiáng)的剛性。照一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的說(shuō)法，“賴(lài)帳”的可能性幾乎沒(méi)有：欠國(guó)家銀行的錢(qián)一分不能少；欠合作基金會(huì)的錢(qián)是農(nóng)民的血汗錢(qián)，不還不行；欠其他單位和個(gè)人的錢(qián)不還，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)就難以安寧。

6.從地區(qū)分布看，主要分布在中西部和東部省份的貧困地區(qū)。

綜合起來(lái)，基層債務(wù)的來(lái)源大體有以下幾種：

1.財(cái)政供養(yǎng)人員太多，冗員充斥，“編外人員”占用了大量支出。

先說(shuō)在編人員，代中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員比例一直受到社會(huì)各界的廣泛詬病。從縱向看，我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員比例在漢代是1∶7948人，唐代是1∶3927人，明代是1∶2299人，清代是1∶911人，1949年是1∶294人（一說(shuō)是1∶600人），而今天是1∶30人（一說(shuō)是1∶28人），有個(gè)別地方甚至達(dá)到了空前的1∶9人（如陜西省黃龍縣是9個(gè)農(nóng)民供養(yǎng)1個(gè)干部）；從橫向上看，1999年在中國(guó)這個(gè)比例是1∶30人，印度尼西亞是1∶98人，日本是1∶150人，法國(guó)是1∶164人，美國(guó)是1∶187人。(14)以山西省為例，到2002年底，全省財(cái)政供養(yǎng)人員已達(dá)136.6萬(wàn)人，與全省財(cái)政總?cè)丝谥葹?：24（詳細(xì)情況見(jiàn)附表一）。（15）

表一.分稅制以來(lái)山西財(cái)政供養(yǎng)人員及占總?cè)丝诒戎刈兓闆r表

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民政部《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》載文稱(chēng)，機(jī)構(gòu)改革還沒(méi)有完成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，機(jī)構(gòu)一般都在20個(gè)左右，機(jī)關(guān)人員都在百人以上。河南省新鄭縣1999年財(cái)政收入比上年增長(zhǎng)153%，但僅新分配的大中專(zhuān)畢業(yè)生等新增人員的工資就支出180萬(wàn)元左右，新增人員吃完新增財(cái)政收入還不夠。來(lái)自安徽省的統(tǒng)計(jì)說(shuō)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于支付人員工資的債務(wù)為5.21億元,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債總額中的比重為8.8%。如果加上因?yàn)槿硕喽鴮?dǎo)致的管理費(fèi)用的欠債，比重立即上升為13.7%。

全國(guó)目前吃財(cái)政飯的人有4000多萬(wàn)，養(yǎng)著400萬(wàn)輛左右公車(chē)，每年耗費(fèi)都在3000億元左右，超過(guò)了我們的國(guó)防費(fèi)用。目前全國(guó)的職務(wù)消費(fèi)已經(jīng)占到全部財(cái)政支出的4成，擠占了其他費(fèi)用，財(cái)力不堪重負(fù)。更為關(guān)鍵的是，為支付眾多供養(yǎng)人員的工資以及日常的行政管理費(fèi)，政府財(cái)政不堪重負(fù)，很多地方尤其是農(nóng)村社會(huì)的基層政府是典型的“吃飯型財(cái)政”，其中行政管理費(fèi)及工資支出占到了當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的80%～90%，政府沒(méi)有什么余錢(qián)去推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展。讓人擔(dān)憂(yōu)的是，供養(yǎng)隊(duì)伍的龐大以及各種腐敗現(xiàn)象的增多一方面導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)膨脹、職能轉(zhuǎn)換困難、政府財(cái)政支出有增無(wú)減，另一方面進(jìn)一步加劇了“官本位”現(xiàn)象，許多人對(duì)當(dāng)官、做公務(wù)員趨之若鶩，是所謂“食之者眾，生之者寡”，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與人員難以真正落到實(shí)處。論者言之鑿鑿，讓人對(duì)當(dāng)代中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員比例以及由此帶來(lái)的種種問(wèn)題憂(yōu)心不已。

再說(shuō)編外人員，也叫“超編人員”。顧炎武在《日知錄》中這樣記載"一邑（縣）之中，食利于官者，亡慮（大約）數(shù)行人（古軍旅一行為25人），恃訟煩刑苛，則得以嚇射人錢(qián)。故一役而恒六七人共之。"吳思在他的《血酬定理》中曾經(jīng)詳細(xì)討論了這個(gè)現(xiàn)象。明朝開(kāi)國(guó)皇帝朱元璋發(fā)現(xiàn)，松江府有一批不務(wù)正業(yè)的人，專(zhuān)門(mén)依附衙門(mén)里的役吏皂隸，借官府之威害民。這些人自稱(chēng)小牢子、野牢子、直司、主文、小官、幫虎，僅松江一府就有1350名，蘇州府還有1521名。四川巴縣的正吏（典吏）不過(guò)15名，一等臨時(shí)工（半正式工）“經(jīng)書(shū)”常有200多人，二等臨時(shí)工“清書(shū)”和“小書(shū)”是經(jīng)書(shū)的徒弟，統(tǒng)稱(chēng)白書(shū)，數(shù)目與師傅相近。朱元璋說(shuō)，這些人不知農(nóng)民的艱辛，農(nóng)忙時(shí)下鄉(xiāng)生事。芒種正是栽種季節(jié)，他們拿著官府批文找到農(nóng)民，從水車(chē)上把人鎖下來(lái)，或者從農(nóng)民手里奪下秧苗，鎖人出田明朝初年松江一府二縣，不過(guò)三個(gè)衙門(mén)，如此平均下來(lái)每個(gè)衙門(mén)就有六七百位白員。明朝一個(gè)縣的正式官員不過(guò)四五位，再加上十幾位吏，縣級(jí)衙門(mén)的“經(jīng)制”名額不過(guò)二十左右，此外還有約二百名額設(shè)衙役，而“幫閑在官”的人竟然超過(guò)這個(gè)數(shù)字的三倍。（16）

李昌平在他的《我向總理說(shuō)實(shí)話(huà)》一書(shū)中記述，2000年，湖北監(jiān)利縣容城財(cái)政所的正式編制為30多人，實(shí)際工作人員140多人，編外人員是編內(nèi)人員的三四倍。一個(gè)省級(jí)貧困縣的財(cái)政所就有110多不在編冊(cè)，卻吃拿卡要的“白員”，全國(guó)有多少更不用說(shuō)了。這些人的開(kāi)支，數(shù)目驚人。（17）

基層政府中供養(yǎng)的財(cái)政人員首先要吃飯，而在獲取財(cái)政分配方面他們往往有背景，有能耐，能夠在財(cái)政虧空的情況下，照樣予取予求。同時(shí)鄉(xiāng)村教學(xué)的教師的工資卻被拖欠克扣。據(jù)安徽省鳳陽(yáng)縣財(cái)政局會(huì)計(jì)中心主任席文珍介紹，2003年鳳陽(yáng)縣財(cái)政收入1.67億元，吃財(cái)政飯的1．3萬(wàn)人，按人均5000元～8000元計(jì)算共需8000萬(wàn)元左右；再加上政策性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，去年實(shí)際支出2．8億元。安徽省和縣2002年全縣財(cái)政供養(yǎng)人員12566人，全縣縣級(jí)負(fù)債1.5億元。郴州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)際在職人員12708人，超員3201人，財(cái)政安排給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員包干經(jīng)費(fèi)人均5000元，實(shí)際人均超過(guò)1萬(wàn)元。這就意味著：僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位“人頭費(fèi)”形成的預(yù)算內(nèi)赤字就達(dá)786億元。（18）

在這種情況下，一個(gè)自然的趨勢(shì)就是借債和亂收費(fèi)。這恰恰是中央政府明令禁止的，我稱(chēng)為“基層政府的非法生存”。如果基層政府財(cái)力充裕，他們就沒(méi)有冒違法的風(fēng)險(xiǎn)去亂收費(fèi)，借債的傾向；如果沒(méi)有那么多冗員，基層政府也不會(huì)如此虧空。簡(jiǎn)言之，借債已成為基層政府（包括它巨量的人員）延續(xù)生存的方式。

我們可以算一筆帳，據(jù)測(cè)算，全國(guó)鄉(xiāng)級(jí)每年至少需要3700億才能維持合法的生存。（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃財(cái)政飯大約有1600萬(wàn)人，這需1600億元左右。（2）約80萬(wàn)個(gè)行政村，460萬(wàn)個(gè)自然村，有村級(jí)干部、公共品維護(hù)員、軍烈屬、五保戶(hù)約1500萬(wàn)人，這需600億元左右。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)約2000億元，每年支付利息300億元左右。（4）全國(guó)有近5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)有15個(gè)部門(mén)，平均每個(gè)部門(mén)年運(yùn)轉(zhuǎn)3萬(wàn)元，這需200多億元。（5）廣大農(nóng)村地區(qū)公共品安排每年至少需要1000億元。這5筆總計(jì)需要3700億元，如果按7折算（考慮地域的不平衡），大約需要農(nóng)村支付2590億元。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)從農(nóng)民身上合法征收400億，從工商稅收收入中分成的約250億元，每年的資源補(bǔ)償收入約100億元。收支相差1840億元。所有的支出都是剛性的。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有非法“創(chuàng)收”才能維持生存。

2.承擔(dān)基層政府責(zé)任的公共支出。

包括基礎(chǔ)設(shè)施，如農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村公路、中小學(xué)校舍、“普六”、“普九”的教育工程及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)、教師等公務(wù)人員的工資、福利、醫(yī)療補(bǔ)助。中央政府現(xiàn)在給農(nóng)村的補(bǔ)貼每年在700億左右，但其中60%多是平抑糧價(jià)的補(bǔ)貼，是通過(guò)糧食購(gòu)銷(xiāo)系統(tǒng)發(fā)放的。這樣算來(lái)，基層政府從上級(jí)政府中每年獲得的補(bǔ)貼實(shí)不足以履行其公共職能。

郴州市某縣1998年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于教育、城建、道路、水利等建設(shè)形成的負(fù)債高達(dá)3159.34萬(wàn)元，占全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字和負(fù)債額的78%。（19）

湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)和補(bǔ)貼的人員46萬(wàn)人，益陽(yáng)市赫山區(qū)僅教師就有萬(wàn)余名，而該區(qū)可用財(cái)力只有6000萬(wàn)元，全部用來(lái)支付教師工資都不夠。郴州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)在編人員有1.2萬(wàn)人,按現(xiàn)行的工資標(biāo)準(zhǔn)和必須的公務(wù)費(fèi)來(lái)開(kāi)支計(jì)算,僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人頭經(jīng)費(fèi)形成的預(yù)算內(nèi)赤字就達(dá)7000萬(wàn)元。河南省90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖欠干部職工工資，有的拖欠一年以上。湖南中部一鄉(xiāng)鎮(zhèn)2000年只發(fā)了3個(gè)月的基本工資。一位全國(guó)人大代表說(shuō)：發(fā)不出教員工資的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到60%—70%。在湖南，至2002年年底，教育負(fù)債達(dá)到31.75億元，其中農(nóng)村中小學(xué)負(fù)債25.3億元。這么大的一筆債務(wù)，主要欠的是當(dāng)年“普九”的基建債。蘇北一個(gè)縣拖欠教師工資2500多萬(wàn)。為了老師們能在他們的節(jié)日里有一點(diǎn)安慰，該縣拍賣(mài)了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小轎車(chē)。在這種窘?jīng)r下，怎么還能奢求基層政府去修路、蓋學(xué)校、義務(wù)教育呢？在廣大的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村公社時(shí)期的水渠，灌溉設(shè)施還是使用；許多鄉(xiāng)村學(xué)校的教室都是危房，乃至露出天來(lái)；鄉(xiāng)村的公路也是村民自己整修；義務(wù)教育更使以“教育費(fèi)附加”的形式，實(shí)際上承擔(dān)在農(nóng)民自己頭上，義務(wù)教育成了“自我教育”。種種現(xiàn)象的根源在于基層政府已經(jīng)喪失了繼續(xù)行使公共職能的財(cái)力。許多地方的基層政府在公共投資這方面基本癱瘓

3.清理整頓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序的“后遺癥”。

四川中江縣為清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)光縣級(jí)財(cái)政就新增了3億元的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是因此而普遍負(fù)債上千萬(wàn)元，這個(gè)“明星縣”因此而危機(jī)四伏。據(jù)該省財(cái)政廳同志介紹，中江縣這樣的情況在四川省180多個(gè)縣是普遍現(xiàn)象，“這是為穩(wěn)定付出的代價(jià)”。湖南“財(cái)政第一強(qiáng)縣”瀏陽(yáng)市北盛鎮(zhèn)黨委書(shū)記對(duì)記者說(shuō)，為了使基金會(huì)能順利并入農(nóng)村信用社，鎮(zhèn)財(cái)政因此負(fù)債900萬(wàn)元，與周邊縣市的兄弟鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，自己的情況還算是好的。

4.為完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)各種任務(wù)舉債。

指標(biāo)正是指令的延續(xù)，也是集中領(lǐng)導(dǎo)的最簡(jiǎn)單的辦法。為了出政績(jī)，上級(jí)指定出各種指標(biāo)層層下達(dá)，基層政府不管死活只有貫徹執(zhí)行的份。這些指標(biāo)五花八門(mén)，如教育達(dá)標(biāo)建校舍，公路達(dá)標(biāo)修建柏油路，治安達(dá)標(biāo)建公安派出所，司法達(dá)標(biāo)建法庭，計(jì)劃生育達(dá)標(biāo)建服務(wù)站，城鎮(zhèn)規(guī)劃達(dá)標(biāo)搞整齊劃一。為了應(yīng)付達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)的檢查考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村只好四處借債搞建設(shè)，以便通過(guò)驗(yàn)收。如四川各地近年圍繞“小康”指標(biāo)，下達(dá)各種達(dá)標(biāo)任務(wù)，全省鄉(xiāng)村僅教育“普九”達(dá)標(biāo)一項(xiàng)就舉債23.8億元。

5.基層干部的吃喝和迎送各類(lèi)上級(jí)人員的招待費(fèi)用。

四川省每個(gè)村年招待費(fèi)大多1至2萬(wàn)元，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)10至15萬(wàn)元，一些縣鄉(xiāng)吃喝用車(chē)鋪張浪費(fèi)、工資發(fā)不出“獎(jiǎng)金”卻高得離譜的怪現(xiàn)象在川、鄂、湘三省各地都不鮮見(jiàn)。益陽(yáng)市赫山區(qū)滄水鋪鎮(zhèn)原是“全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)500強(qiáng)”的明星鎮(zhèn)。在原黨委書(shū)記和鎮(zhèn)長(zhǎng)的帶領(lǐng)下，不到兩年的時(shí)間，滄水鋪鎮(zhèn)以各種名義濫發(fā)獎(jiǎng)金144萬(wàn)元。鎮(zhèn)干部吃喝成風(fēng)，吃喝招待費(fèi)高達(dá)183萬(wàn)元。吃喝花費(fèi)最多的一天，按當(dāng)?shù)匚飪r(jià)標(biāo)準(zhǔn)可擺20多桌。

不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)花錢(qián)大手大腳，揮霍無(wú)度。據(jù)張家界市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委調(diào)查，1998年，該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)支招待費(fèi)512.25萬(wàn)元，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均為5.12萬(wàn)元。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還違規(guī)修建宿舍樓，超額發(fā)放各種名目的獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)助，不顧財(cái)力地購(gòu)買(mǎi)小車(chē)，超額報(bào)銷(xiāo)醫(yī)療費(fèi)、差旅費(fèi)等。腐敗給鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成的債務(wù)，在一些省市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)統(tǒng)計(jì)中，被稱(chēng)作“非生產(chǎn)性支出”或者“其他原因”。一個(gè)中部省份在一份材料中說(shuō)：在鄉(xiāng)村債務(wù)中，屬于各種吃喝招待的費(fèi)用，占21.4%。(20)

6.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的亂投資。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是集體性質(zhì)的，凡是集體的就無(wú)法保證有決策權(quán)力的人在決策時(shí)不違背委托人的意愿。同時(shí)有幾戶(hù)沒(méi)有任何對(duì)錯(cuò)誤投資的懲罰、追究措施。沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)的投資必然是不負(fù)責(zé)任的投資，必然使集體背負(fù)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

90年代初，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的裹挾下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的美好愿望出發(fā)，不允許出現(xiàn)企業(yè)“空白點(diǎn)”，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)四處借貸、集資、聯(lián)合辦廠,大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。但由于缺乏資金技術(shù)，產(chǎn)品沒(méi)有市場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)管理又不善，企業(yè)未見(jiàn)效益即倒閉，或者因?yàn)樾б娌患讯鵁o(wú)法清償債務(wù)。安徽省淮南市鳳臺(tái)縣丁集鄉(xiāng)、潘集區(qū)泥河鎮(zhèn)兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)共欠千萬(wàn)元以上的債務(wù)。來(lái)源正是當(dāng)初在丁集鄉(xiāng)洗衣粉廠，泥河鎮(zhèn)麻紡廠、硫酸廠、磷肥廠匆匆上馬的投資。一位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理部門(mén)工作多年的官員說(shuō)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)有些項(xiàng)目未經(jīng)充分論證，就大舉投資，豈能不倒？如東縣洋口鎮(zhèn)南港漁網(wǎng)廠前幾年投資興辦三信公司搞鰻魚(yú)養(yǎng)殖，結(jié)果本利無(wú)收，背上沉重債務(wù)，資不抵債3241萬(wàn)元。（21）

新華網(wǎng)記者沈錫權(quán)、段羨菊在湖北曾做過(guò)調(diào)查，湖北省天門(mén)市光造輪轂廠、開(kāi)發(fā)芒硝礦兩個(gè)項(xiàng)目（都是有頭沒(méi)尾的“半拉子工程”），就給政府留下了一億二千萬(wàn)元的巨額債務(wù)，光向群眾發(fā)行債券就5000萬(wàn)元。至今誰(shuí)也沒(méi)有對(duì)決策失誤負(fù)任何責(zé)任，誰(shuí)也沒(méi)有辦法還清這筆債。湖南省長(zhǎng)沙市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因興辦企業(yè)舉債3.8億元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的54%；村集體經(jīng)濟(jì)為企擔(dān)保債務(wù)債2.4億元,占村級(jí)擔(dān)保債務(wù)的99%。（22）

二.基層債務(wù)對(duì)農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)生態(tài)的影響

首要的影響當(dāng)然是政府公信力和權(quán)威的降低乃至喪失。因?yàn)榍∏?yīng)該是作為法律履行者的政府不但不承擔(dān)公共責(zé)任，卻在違法。一個(gè)不承擔(dān)責(zé)任的政府不會(huì)得到民眾的信任；一個(gè)言而無(wú)信，不履行諾言的政府不會(huì)受到民眾的擁戴；一個(gè)超越于法律之上，憑借公權(quán)力損壞民眾利益的政府只會(huì)得到民眾的唾棄。

一個(gè)政府的權(quán)威，有三重的意義。第一，這個(gè)政府必須是合法的。對(duì)基層政府來(lái)說(shuō)，必須是農(nóng)民可以選舉出來(lái)，也可以彈劾出去的政府；第二，這個(gè)政府必須是是守法的。政府沒(méi)有超越于法律的權(quán)力。在借貸這種民事行為中，政府和任何一個(gè)公民都是平等的。政府沒(méi)有權(quán)力欠債不還。第三，這個(gè)政府必須是遵守承諾的。任何朝令夕改，言而無(wú)信的政府都沒(méi)有權(quán)威可言。借貸行為是一種契約行為，政府作為合同的一方，必須盡力履行合同。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，基層債務(wù)造成的基層政府公信力和權(quán)威的降低，將使得農(nóng)村的政治生態(tài)更加惡化。農(nóng)村的干群關(guān)系已經(jīng)處于高度緊張的狀態(tài)。農(nóng)民上訪，干部逼稅，上小黑屋，用私刑的事情時(shí)有耳聞。（22）

其次，僅從經(jīng)濟(jì)層面來(lái)考慮，正如李昌平所說(shuō)的，沉重的基層債務(wù)負(fù)擔(dān)最后還是落到農(nóng)民頭上的。這種“干部拉屎，農(nóng)民擦腚”的情況幾乎是可以預(yù)料的。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這意味著：

1，債務(wù)使農(nóng)民“減負(fù)”難以實(shí)現(xiàn)。如果說(shuō)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重起初是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)和人員膨脹引起的，那么現(xiàn)在，農(nóng)民負(fù)擔(dān)雖有中央三令五申，但仍有增無(wú)減，則是債務(wù)危機(jī)所致。湖北某鄉(xiāng)1997年因提早征收農(nóng)民負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致一農(nóng)民服毒自殺，中央領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)令查處責(zé)任人，鄉(xiāng)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)長(zhǎng)被撤銷(xiāo)黨內(nèi)外一切職務(wù)，直接責(zé)任人被判刑三年。但1997～1999年，該鄉(xiāng)仍無(wú)視中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策，基層債務(wù)依然有增無(wú)減。高利貸、利滾利讓農(nóng)民難有出頭之日。

2，債務(wù)促使一些鄉(xiāng)村干部作惡。為了償還債務(wù)，鄉(xiāng)村干部胡作非為。內(nèi)地某鄉(xiāng)的一個(gè)農(nóng)民，因時(shí)欠村里的190元，現(xiàn)在要還1800元，該農(nóng)民無(wú)力償還，竟拉去關(guān)在鄉(xiāng)里的“小黑屋”里給活活凍死了。另一農(nóng)民因1995年欠集體3500元，利滾利后竟要還1.9萬(wàn)元，該農(nóng)民答應(yīng)還1.4萬(wàn)元，鄉(xiāng)村干部不同意，竟把他拉到鄉(xiāng)里關(guān)“小黑屋”……數(shù)天后，該農(nóng)民在送往醫(yī)院的途中死亡。

3，疾病流行危及人畜生存人畜的傳染病，過(guò)去是靠政府和集體拿錢(qián)救治和消滅，現(xiàn)在縣鄉(xiāng)村無(wú)財(cái)力了。各種畜禽傳染病一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就必須迅速捕殺，嚴(yán)控傳播，但現(xiàn)在誰(shuí)出錢(qián)、誰(shuí)來(lái)管？在一些農(nóng)村，血吸蟲(chóng)病、傳染性肝病等患者很少有人去住院救治。這都是十分危險(xiǎn)的。

4，義務(wù)教育成為畫(huà)餅鄉(xiāng)村對(duì)教育的投入越來(lái)越少，學(xué)校對(duì)學(xué)生的收費(fèi)越來(lái)越高，學(xué)生流失呈上升趨勢(shì)。在不少城市，你都會(huì)遇到一群群跪在地上給人擦皮鞋的小孩。這樣下去，義務(wù)教育在一些地方永遠(yuǎn)是一個(gè)畫(huà)餅。

5，水利工程日趨老化。很多人都認(rèn)為解決十幾億中國(guó)人吃飯的大難題僅是“分田單干”——責(zé)任制的功勞，這種認(rèn)識(shí)十分片面。水利建設(shè)和種子、肥料的技術(shù)革命是糧食增產(chǎn)至關(guān)重要的因素。不少農(nóng)村已有十年沒(méi)有組織農(nóng)民興修水利工程了。農(nóng)民每年上繳的以資代勞資金都還了債或發(fā)了工資，國(guó)家下?lián)艿霓r(nóng)業(yè)工程建設(shè)資金也常常被挪用，農(nóng)業(yè)抗旱澇災(zāi)害的能力日趨衰退。十年后必須對(duì)原有的水利工程進(jìn)行修復(fù)，預(yù)計(jì)需要幾萬(wàn)億的投入。水利建設(shè)資金的缺乏將嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

6，貧富差別越來(lái)越大。農(nóng)村市場(chǎng)進(jìn)一步萎縮當(dāng)財(cái)富向少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)、少數(shù)產(chǎn)業(yè)、少數(shù)人集中，大多數(shù)地方、大多數(shù)行業(yè)、大多數(shù)人將相對(duì)貧困化；而從微觀而言，少數(shù)人將又通過(guò)高利貸和權(quán)力的結(jié)合，再次集中財(cái)富，使更多的人陷入絕對(duì)貧困，連最后的保障——土地也將失去。在農(nóng)村，相當(dāng)部分農(nóng)戶(hù)的現(xiàn)金收入不夠繳稅費(fèi)和學(xué)生的學(xué)費(fèi)，有不少農(nóng)民一件衣服穿幾年、幾代人。農(nóng)民沒(méi)有錢(qián)消費(fèi)，再好的“拉動(dòng)內(nèi)需”措施都是有問(wèn)題的。（23）

對(duì)基層政府來(lái)說(shuō):

1.縣級(jí)政權(quán)面臨危機(jī)。在內(nèi)陸的縣一級(jí)地方，財(cái)政收入的70%以上來(lái)自農(nóng)民負(fù)擔(dān)，由于基層債務(wù)的影響，縣級(jí)財(cái)政的預(yù)算收入根本不可能實(shí)現(xiàn)?？h級(jí)政府也不得不靠借債和挪用度日。內(nèi)陸許多縣級(jí)政府為保證運(yùn)轉(zhuǎn)，挪用社保資金、專(zhuān)項(xiàng)基金、項(xiàng)目專(zhuān)款，變賣(mài)國(guó)有資產(chǎn)是十分普遍的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村為維持生計(jì)，截留縣級(jí)財(cái)政收入，導(dǎo)致本不堪重負(fù)的工業(yè)企業(yè)雪上加霜，進(jìn)一步加劇了縣域經(jīng)濟(jì)的萎縮，財(cái)政進(jìn)一步惡化，失業(yè)進(jìn)一步上升，形成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的惡性循環(huán)。

2，沉重的政府債務(wù)使許多農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展成為一句空話(huà)。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，沒(méi)門(mén)；增加農(nóng)民收入，沒(méi)路；調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，沒(méi)錢(qián)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)忙于處理各種債權(quán)債務(wù)關(guān)系，根本沒(méi)有時(shí)間和精力琢磨如何發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。舊債未消，上面下達(dá)的財(cái)稅上繳任務(wù)又象泰山壓頂一樣壓下來(lái)，完不成任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)就要被扣獎(jiǎng)金、挨批評(píng)、“一票否決”。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了還債、上繳、?！盀跫喢薄?，鉆山打洞高息借貸、“拆東墻補(bǔ)西墻”，債務(wù)和利息越滾越大，陷入一種惡性循環(huán)。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)到了“工資停發(fā)、發(fā)票停報(bào)、汽車(chē)停開(kāi)、電話(huà)停打、食堂停餐”的程度，瀕臨倒閉。新華社記者在三個(gè)省基層采訪時(shí)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)居然對(duì)記者說(shuō)出這樣的話(huà)：如果政府也可以象企業(yè)一樣破產(chǎn)的話(huà)，我們完全可以破產(chǎn)了。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎要面對(duì)上千個(gè)債主，有的村要面對(duì)上百個(gè)債主，鄉(xiāng)干部每天都要給債主說(shuō)好話(huà)，債務(wù)就像背在他們背上的一塊大石頭，永遠(yuǎn)讓鄉(xiāng)村干部直不起腰桿；債務(wù)就像掛在他們腰間的一顆炸彈，永遠(yuǎn)讓鄉(xiāng)村干部提心吊膽。有的債主是拿著刀找鄉(xiāng)村干部去討債的，因基層債務(wù)逼死村長(zhǎng)、書(shū)記的事已發(fā)生多起了，因討債無(wú)果自殺于鄉(xiāng)村機(jī)關(guān)的事件也有發(fā)生。

3，債務(wù)導(dǎo)致一些基層政府瀕臨崩潰，面臨癱瘓。債務(wù)沉重使基層政府根本無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。債主盈門(mén)，在是很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)屢見(jiàn)不鮮。1998年，張家界武陵源區(qū)索壑鎮(zhèn)108個(gè)債主齊上門(mén)討債，政府機(jī)關(guān)一片混亂。永定區(qū)大溶溪鎮(zhèn)因債務(wù)纏身被債權(quán)人起訴，鎮(zhèn)政府大院被法院查封，政府威信掃地。在益陽(yáng)市，一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記在大會(huì)上作報(bào)告，被一個(gè)債主叫下臺(tái)來(lái)大罵一通。而在郴州市，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一天上門(mén)催討債務(wù)的多達(dá)28起。由于債務(wù)危機(jī)使鄉(xiāng)村兩級(jí)組織失去了存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其職能也在萎縮。一些村找不到像樣的人當(dāng)村長(zhǎng)、村支書(shū)，很多鄉(xiāng)干部提出辭職，縣長(zhǎng)的“含金量”也大大降低了。內(nèi)陸地區(qū)的很多村沒(méi)有積累只有債務(wù)，村長(zhǎng)選出來(lái)后，許多人不愿干。一些有水平、有頭腦、有能力的鄉(xiāng)干部或要求調(diào)出或?qū)帪椤傍P尾”不為“雞頭”，或紛紛下海自謀出路。

4，“私有化”傾向已經(jīng)出現(xiàn)?；鶎觽鶆?wù)的債主70%是縣鄉(xiāng)村干部和干部的親友。由于鄉(xiāng)村欠債主的錢(qián)，不少鄉(xiāng)村值錢(qián)的東西被打著產(chǎn)權(quán)改革的旗號(hào)賣(mài)光，剩下的就只有土地、泵站、學(xué)校了。種地掙不了錢(qián)，農(nóng)民都不愿要地，正好債主要不到錢(qián)，也只有打土地的主意。現(xiàn)在，在農(nóng)村大片大片的土地發(fā)包給債主，30～50年不變，債主種地不交稅費(fèi)，只用高利貸的利息抵扣就行了，債主變成了不交稅的“地主”。為了完成上面的稅費(fèi)任務(wù)，鄉(xiāng)村干部便把農(nóng)田的稅費(fèi)強(qiáng)加到人頭上，農(nóng)業(yè)稅變成了人頭稅?，F(xiàn)在學(xué)校、泵站也是債主爭(zhēng)奪的目標(biāo)。這種權(quán)力作用下的變相的私有化值得高度關(guān)注。

三.債務(wù)化解的思路

目前各地區(qū)對(duì)基層債務(wù)化解的思路和做法主要有：

第一，鎖定歷史債務(wù)，防止新的不良債務(wù)的發(fā)生。首先從完善制度入手，鎖定村級(jí)債務(wù)，制止新的不良債務(wù)發(fā)生；二是嚴(yán)肅化債紀(jì)律，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)算和決策增加透明度，通過(guò)制度約束達(dá)到鎖定老債，不發(fā)生新債的目的。尤其要注意節(jié)減村社開(kāi)支，不必要的或不合理的開(kāi)支要堅(jiān)決杜絕，防止任何變相的“私費(fèi)公報(bào)”。成立村民理財(cái)小組，實(shí)行民主理財(cái)。

第二，直接清理債務(wù)、回收債權(quán)化解。這種辦法當(dāng)然是最好的，但是大部分債務(wù)都是陳年舊賬，債權(quán)人都找不到了。因?yàn)橹荒芟葘?duì)各項(xiàng)負(fù)債需進(jìn)行清理，摸清底數(shù)，分類(lèi)處理，逐步化解。

第三，核銷(xiāo)降息化解。在審核鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)過(guò)程中，追根求源，把那些不良債務(wù)和虛假債務(wù)通過(guò)相關(guān)程序進(jìn)行剔除。

第四，多渠道盤(pán)活集體資產(chǎn)來(lái)化解。一方面需因地制宜的興辦集體企業(yè)，另一方面可通過(guò)拍賣(mài)荒山使用權(quán)、發(fā)包漁塘等方式來(lái)盤(pán)活村社集體閑置資產(chǎn)。加快村社集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍是化解村社債務(wù)的關(guān)鍵。

第五，降息減債。部分村社債務(wù)的債權(quán)人是村社干部，利息相對(duì)于銀行要高，高息一定要降下來(lái)，最好是和銀行利率同步。

第六，轉(zhuǎn)賬抵賬化解。在債務(wù)化解過(guò)程中，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)與單位、單位與個(gè)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與個(gè)人之間存在的三角甚至是多角的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，通過(guò)不同債務(wù)、債權(quán)人之間的轉(zhuǎn)賬、抵賬，化繁為簡(jiǎn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從債務(wù)網(wǎng)中脫離出來(lái)。

第七，增加稅收和稅基化解。通過(guò)農(nóng)民增收、企業(yè)增效、財(cái)政增稅，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展私營(yíng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)，加快推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，繁榮和發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，培植新興財(cái)源和替代財(cái)源，以增加收入來(lái)償還債務(wù)。

以上的一些措施，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)是可行的。但是基層的債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)刻不容緩。許多地區(qū)已經(jīng)導(dǎo)致了基層政府的癱瘓，這些地方連鎮(zhèn)長(zhǎng)都找不到了，還談什么盤(pán)活集體資產(chǎn)、增加農(nóng)民收入，這是其一；其二，集體的資產(chǎn)，基層政府是否有權(quán)力拿來(lái)還債，是令一個(gè)問(wèn)題。集體的資產(chǎn)是集體所有成員的，基層政府至多作為一個(gè)人“保值增值”，現(xiàn)在卻變賣(mài)它來(lái)還政府欠的債，而這些債又不能保證這些支出全部是公共支出。憑什么要讓集體來(lái)承擔(dān)？法律上繞不過(guò)去；第三，就算這一切都是可行的，那么盤(pán)活集體資產(chǎn)、增加農(nóng)民收入這些招數(shù)也僅對(duì)那些短期內(nèi)能夠發(fā)展經(jīng)濟(jì)的地方來(lái)說(shuō)的。在一些中西部的貧困鄉(xiāng)村，讓基層政府自我化解幾千萬(wàn)幾百萬(wàn)的債務(wù)，幾十年它也還不清。況且高額的利息在那里年年“利滾利”，增加的收入還不夠來(lái)還利息。到何時(shí)才能還完？

因此，現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是如何在盡短的時(shí)間內(nèi)，完全的化解基層債務(wù)，防止危機(jī)進(jìn)一步演化。最終釀成步伐控制的后果。我的觀點(diǎn)如下：

銀行有不良資產(chǎn)，政府也有不良資產(chǎn)。國(guó)有銀行承擔(dān)政策性貸款的虧損，造成的不良資產(chǎn)，政府可以成立資產(chǎn)管理公司剝離，可以用外匯注資；基層政府作為中央政府的“子公司”，為什么不可以從中央政府獲取專(zhuān)項(xiàng)資金的支持，化解債務(wù)？

當(dāng)然，讓這部分債務(wù)完全由中央政府來(lái)承擔(dān)是不可能的。首先，基層政府在雙方博弈中沒(méi)有任何優(yōu)勢(shì)。中央政府可以不要基層政府，基層政府卻離不開(kāi)中央政府?；鶎诱娜耸聶?quán)在上級(jí)，財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)自上級(jí)，升遷也來(lái)自上級(jí)。其次，基層的債務(wù)很多是基層盲目投資，胡亂吃喝造成的。這部分債務(wù)應(yīng)該基層政府自己解決。當(dāng)然政府不是贏利性機(jī)構(gòu)，政府的所有收入都來(lái)自于轄區(qū)的民眾。從基層債務(wù)的分布來(lái)看，正是稅基薄弱的貧困地區(qū)。按理說(shuō)，這時(shí)候應(yīng)該是政府二次分配，兼顧公平的時(shí)候，應(yīng)該照顧貧困地區(qū)。但是中央政府畢竟財(cái)力有限，許多剛性的支出，如軍費(fèi)開(kāi)支，社保醫(yī)療等無(wú)法減小。因此可以考慮中央和地方共同承擔(dān)。承擔(dān)的比例可以根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)整。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方，中央就多承擔(dān)一些。

第二，這樣并不一定保證所有的債務(wù)都能解決。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，化解債務(wù)的最好辦法就是使債務(wù)流動(dòng)起來(lái)。政府有未來(lái)的收入，債權(quán)人需要現(xiàn)在的還款。所以中央政府可以“借”錢(qián)給地方政府去還錢(qián)。地方政府解決了債務(wù)問(wèn)題才有能力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加收入。等到未來(lái)收入增加后，再還不遲。對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，需要的只是發(fā)債?，F(xiàn)在國(guó)債每年動(dòng)輒發(fā)1000多億。5000億也好，8000億也好，中央政府都可以通過(guò)發(fā)債來(lái)籌集