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新農(nóng)村建設(shè)村民自治改革

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新農(nóng)村建設(shè)村民自治改革

新農(nóng)村建設(shè),從制度創(chuàng)新看,應(yīng)主要解決土地制度改革、公共服務(wù)體制建立和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)建設(shè)這三大問(wèn)題。撰寫(xiě)本文的目的則是通過(guò)對(duì)村民自治制度問(wèn)題的探討,力圖在公共服務(wù)體制建立和鄉(xiāng)村治理建設(shè)這兩個(gè)目前學(xué)界討論的比較少的關(guān)鍵問(wèn)題上尋找到新農(nóng)村建設(shè)在理論上的突破口和著眼點(diǎn),以為學(xué)界的進(jìn)一步研究打下基礎(chǔ)。不當(dāng)之處,歡迎批評(píng)指正。

我國(guó)的村民自治作為一種基層民主政治的實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)行了18年了。這18年來(lái),村民自治制度也像當(dāng)年的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣,無(wú)論是政府、學(xué)界還是自治組織的當(dāng)事人——農(nóng)民自己,對(duì)它的熱情、期冀,以及對(duì)它本身的實(shí)踐作用的評(píng)價(jià)都經(jīng)歷了一個(gè)由勃然高漲到逐步消退的過(guò)程。目前,即使是政府,在對(duì)外宣傳和實(shí)踐中繼續(xù)堅(jiān)持村民自治的現(xiàn)有制度模式的同時(shí),也開(kāi)始組織課題考慮如何改革這個(gè)制度以使之適應(yīng)建設(shè)新農(nóng)村和在農(nóng)村建立和諧社會(huì)的需要了。為此,人們不禁要問(wèn):這一切到底是怎么回事呢?

一、問(wèn)題的提出

這些年來(lái)的實(shí)踐表明,這個(gè)當(dāng)年曾被舉國(guó)一致寄予基層民主建設(shè)厚望的村民自治,非但沒(méi)有幫助我們找到我國(guó)政治體制改革的突破口,并更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,相反,我國(guó)的三農(nóng)問(wèn)題還隨著這個(gè)村民自治制度和聯(lián)產(chǎn)承包制度的實(shí)踐和推行反而日益地惡化和嚴(yán)重起來(lái)了。也就是說(shuō),我國(guó)推行了這么多年的以實(shí)行基層民主政治為宗旨的村民自治制度,盡管其在培養(yǎng)和訓(xùn)練農(nóng)民的民主意識(shí)和民主程序方面立下汗馬功勞,并為中國(guó)現(xiàn)今的民主政治建設(shè)打下了一個(gè)良好的基礎(chǔ),歷史功績(jī)不容否定,但它并沒(méi)有給我國(guó)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)地位帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的好處。這表明,我國(guó)的村民自治在實(shí)踐中陷入困境已成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。然而,這是一件多么令人遺憾的事情??!

歸納一下目前學(xué)界的研究觀點(diǎn)就可發(fā)現(xiàn),盡管一部分學(xué)人將村民自治的困境主要?dú)w因于我國(guó)的或傳統(tǒng)文化落后,或村民素質(zhì)低下,或農(nóng)村宗族勢(shì)力強(qiáng)盛,或政府公共服務(wù)能力薄弱等因素的制約,但更多的學(xué)人還是認(rèn)為我國(guó)村民自治步入困境的主要原因是因?yàn)辄h-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系無(wú)法理順并愈趨緊張所致。

所謂黨-村關(guān)系,就是指中共的村級(jí)黨組織——村支部委員會(huì)與村民自治組織——村民委員會(huì)之間的關(guān)系;而所謂鄉(xiāng)-村關(guān)系,則是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府與村民自治組織——村民委員會(huì)之間的關(guān)系。學(xué)界普遍認(rèn)為,黨-村關(guān)系不順主要是由于黨的基層組織黨支部和村民自治組織村委會(huì)在基層事務(wù)管理上存在著一種權(quán)力重疊,而且前者的領(lǐng)導(dǎo)核心地位也會(huì)很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而鄉(xiāng)-村關(guān)系的愈趨緊張則主要是因?yàn)樵卩l(xiāng)(鎮(zhèn))政府與村自治組織之間在各種利益,主要是經(jīng)濟(jì)利益的分配上的對(duì)立和沖突所致。我們?nèi)绻偻钐幏治鼍涂砂l(fā)現(xiàn):根據(jù)黨章和法規(guī),村黨支部和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府兩者都必須服從鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),所以,在村里作為法定領(lǐng)導(dǎo)核心的村黨支部執(zhí)行的上級(jí)黨委下達(dá)的工作指令在實(shí)際內(nèi)容上也必然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)給村委會(huì)的行政性政令具有高度的一致性。從這個(gè)意義上說(shuō),黨-村關(guān)系與鄉(xiāng)-村關(guān)系其實(shí)完全可以被歸納為一種關(guān)系,即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委和政府與村自治組織之間的關(guān)系。下面為便于論述和分析,我們便將黨-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系合并簡(jiǎn)化一下,統(tǒng)稱作一種關(guān)系,即政府與自治組織之間的關(guān)系,或叫作政-村關(guān)系。前述的黨-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系愈趨緊張,其實(shí)就是指政府與自治組織之間的關(guān)系,也即指政-村關(guān)系愈趨緊張了。

大家知道,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是一級(jí)行政組織,而村委會(huì)則是村民自治組織。這兩者之間的關(guān)系在《村民組織法》中都已經(jīng)有了比較明確的界定。比如,該法規(guī)定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府“對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?!卑凑赵摲ㄉ鲜鲆?guī)定,政-村關(guān)系明明白白就是一種指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系。這兩者之間原本井水不犯河水,可在實(shí)踐中為什么又會(huì)普遍出現(xiàn)關(guān)系緊張呢?

學(xué)界有人將這歸結(jié)于上級(jí)通過(guò)黨的系統(tǒng),即村支部,以及黨的下級(jí)服從上級(jí)的組織原則來(lái)干預(yù)甚至壓制村委會(huì)的自治工作導(dǎo)致的。這種分析不能說(shuō)不符合實(shí)際。但是,上級(jí)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么要冒違法之大不韙來(lái)干預(yù)村自治組織的運(yùn)作呢?或者說(shuō),為什么村民自治組織會(huì)普遍遭受到來(lái)自鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的干預(yù)和制約呢?有人分析說(shuō),這是我國(guó)的宏觀體制,也即強(qiáng)勢(shì)政府體制及其衍生的行政沖動(dòng)所致,所以必須有賴于我國(guó)整個(gè)宏觀政治體制的改革方可使村民自治擺脫困境。對(duì)此,我持不同意見(jiàn)。

我不否認(rèn)強(qiáng)勢(shì)政府及其缺乏制約的行政沖動(dòng)的確會(huì)導(dǎo)致村民自治的困難,也是造成目前政-村關(guān)系緊張的一個(gè)重要原因,所以宏觀政治體制的改革也的確將會(huì)有助于改善這種政-村關(guān)系。但是人們要問(wèn)了,那為什么同樣是強(qiáng)勢(shì)政府,在它們面對(duì)其它各種類(lèi)型的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織,如各種社會(huì)團(tuán)體、公益組織、公司企業(yè)以及其它非企業(yè)性的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織(無(wú)論民營(yíng)還是國(guó)有)時(shí),其行政沖動(dòng)就沒(méi)有這么強(qiáng)烈,行政干預(yù)也沒(méi)有這么多發(fā)和直接呢?比如,面對(duì)公司和企業(yè)這類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織,不要說(shuō)是民營(yíng)的了,即使是說(shuō)那些資產(chǎn)屬于國(guó)有的企業(yè),其所屬的那一層級(jí)的黨委和政府卻為什么很少直接干預(yù)或通過(guò)企業(yè)黨組織來(lái)間接干預(yù)其經(jīng)營(yíng)工作呢?為什么政府單單在面對(duì)自治組織時(shí)就會(huì)有那么多的行政沖動(dòng)呢?有人說(shuō),你企業(yè)有《公司法》保護(hù)。可是我們的村民自治不也是有《村民委員會(huì)組織法》保護(hù)嗎?而且該法比《公司法》頒行和修訂得更早,當(dāng)然相對(duì)而言也更完善些才對(duì)啊!

所以我認(rèn)為,我們?cè)诜治稣?村關(guān)系緊張,也即村民自治的困境時(shí),應(yīng)該既要從村民自治的外部的體制環(huán)境中尋找原因,也要從村民自治的內(nèi)部,即從這個(gè)組織的性質(zhì)和制度本身上來(lái)尋找原因。否則,我們就不可能發(fā)現(xiàn)為何用法律形式給予了那么多民主的村民自治會(huì)陷入困境的真正的原因所在,并找到正確的解決途徑。因此,我們有必要從分析村民自治組織的性質(zhì)以及這個(gè)制度的設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)上入手進(jìn)行深入研究,以便于找到正確的改革方向。這不光是學(xué)術(shù)研究立論本身的需要,也是我國(guó)政治體制的進(jìn)一步改革的客觀需要。

二、是自治組織還是其它什么性質(zhì)的組織?

那么,我們當(dāng)初設(shè)計(jì)的這個(gè)村民自治組織——村民委員會(huì)究竟是一種什么性質(zhì)的自治組織呢?是行政組織,還是社會(huì)組織,抑或是經(jīng)濟(jì)組織?對(duì)此問(wèn)題,無(wú)論是1987年試行的《村民委員會(huì)組織法(試行)》,還是10年后的正式頒行的《村民委員會(huì)組織法》,都沒(méi)有正面予以回答。該法在第二條中是這樣規(guī)定的:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?!币簿褪钦f(shuō),當(dāng)初設(shè)計(jì)村民自治制度時(shí)我們只將其確定為一種自我管理、教育和服務(wù)的基層群眾性自治組織,其運(yùn)作方式是“四個(gè)民主”。但這里我們卻忽略了用法律規(guī)定一個(gè)非常重要的問(wèn)題,即,這些在各個(gè)方面都體現(xiàn)了基層民主精神的所謂村民自治組織——村民委員會(huì)將帶領(lǐng)它們的村民進(jìn)行什么樣的自治呢?是行政自治?社會(huì)自治?還是經(jīng)濟(jì)自治?是單一自治還是全面自治呢?

對(duì)此,《村民委員會(huì)組織法》雖然沒(méi)有明確定性,但從其第二條規(guī)定的村民委員會(huì)的職責(zé)范圍來(lái)看,村民自治是全面自治,但其自治組織——村民委員會(huì)的主要職責(zé)卻是行政管理。比如,該法第二條還規(guī)定,“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安,向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議?!边@里,后三條職責(zé)是協(xié)助性和務(wù)虛性的,任何組織和個(gè)人都可以做,并不能反映出村委會(huì)特有的組織性質(zhì)。但是前三條職責(zé),即辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)以及調(diào)解民間糾紛(其實(shí)調(diào)解糾紛一項(xiàng)也屬于公共事務(wù)),則從法律上確定了村民委員會(huì)這個(gè)村民自治組織的性質(zhì)竟然主要是一個(gè)行政組織!當(dāng)然,由于法律還授權(quán)該組織辦理公益事業(yè),所以它還具有一個(gè)社會(huì)組織,甚至還具有一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)。為什么要這么說(shuō)呢?因?yàn)?,辦理公共事務(wù)只能是政府機(jī)構(gòu)或行政性組織的職能,而辦理公益事業(yè)則屬于社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織的職能。

所謂公共事務(wù)是指那些涉及社會(huì)公眾共同利益的事務(wù),主要是指政治性事務(wù)和社會(huì)性事務(wù),也包括部分經(jīng)濟(jì)性事務(wù),如辦理民政、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、人口、資源與環(huán)境保護(hù)等方面的公共事務(wù),以及辦理通訊、郵電、鐵路和公共交通、供水、供電、供煤氣等方面的公用事業(yè)。眾所周知,辦理公共事務(wù)是政府的職責(zé),也只有政府才是辦理公共事務(wù)的主體??墒俏覀儏s把所有這些原本應(yīng)該由一級(jí)政府辦理的公共事務(wù)以法律形式全部交由一個(gè)村民的自治組織來(lái)“辦理”了。不僅如此,我們還在法律中規(guī)定村民委員會(huì)有責(zé)任“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?!边@就是說(shuō),村民自治組織不僅要辦理這些公共事務(wù),而且還有法律責(zé)任去協(xié)助上級(jí)政府開(kāi)展工作。這樣,村民自治組織就整個(gè)兒成為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的一個(gè)駐村派出機(jī)構(gòu)了。

還有,《村民委員會(huì)組織法》第五條要求村民自治組織——村民委員會(huì)“應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán),維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制,保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益?!边@里所用的三個(gè)法律用語(yǔ)“尊重……自主權(quán)”、“維護(hù)……經(jīng)營(yíng)體制”和“保障……合法權(quán)益和利益”,一個(gè)比一個(gè)更具有法律賦責(zé)和授權(quán),特別是賦予行政管理性職責(zé)和授予行政管理性權(quán)力的味道。在這種情況下,村民委員會(huì)還會(huì)是一個(gè)村民自治組織嗎?顯然不是了,因?yàn)椤洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的這些自相矛盾的規(guī)定不僅未能從法律上完整地詮釋和保護(hù)村民的自治權(quán)益,反而嚴(yán)重地扭曲了村民自治組織的自治性質(zhì),使之變成一種典型的以執(zhí)行上級(jí)政府指令為職能的行政組織了。

該法之所以會(huì)出現(xiàn)這種與自治本意相悖的規(guī)定,我分析可能有如下三個(gè)原因:一是由于當(dāng)時(shí)政社合一的已經(jīng)解體,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府與村莊之間的關(guān)系處于模糊狀態(tài),農(nóng)村出現(xiàn)了一定的權(quán)力真空,當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制客觀上要求中央政府盡快將行政層級(jí)延伸到農(nóng)村基層,保證國(guó)家意志的貫徹,以推動(dòng)有計(jì)劃的社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是因?yàn)槲覀儗?duì)所謂基層政治民主和村民自治的基本概念和原則還不熟悉,而采用政社合一式的行政方式來(lái)管理和控制農(nóng)村社會(huì)來(lái)卻是輕車(chē)熟路,自覺(jué)或不自覺(jué)就沿襲了以前的做法:習(xí)慣了。第三,也是最重要的原因,即我們?cè)诹⒎ó?dāng)時(shí),以及在8年前修改該法時(shí),還根本不懂得政府的主要職責(zé)就是辦理公共事務(wù),以及向社會(huì)公眾提供更多更好的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。于是我們便制訂相關(guān)政策和法規(guī),把這些天賦給政府的辦理公共事務(wù)的職責(zé)一股腦地全部推卸給其他組織或公眾自己去承擔(dān)了!分析到這里,人們對(duì)自治組織的所謂困境問(wèn)題可能就比較清楚了:一個(gè)以辦理公共事務(wù)為己任的行政組織,你卻要它去進(jìn)行“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”式的自治,這種情況下,即使你給它再多的民主,它能自治好嗎?或者說(shuō),你要一個(gè)實(shí)行基層民主的群眾性的自治組織去承擔(dān)許多原本不應(yīng)該由它承擔(dān)的行政管理職責(zé),去辦理許多本不應(yīng)該由它辦理的公共事務(wù),它怎么能不維護(hù)自己的自治權(quán)益,怎么能不抵制那些由政府?dāng)偱上聛?lái)的行政性指令,從而導(dǎo)致所謂政-村關(guān)系緊張嗎?

另外,《村民委員會(huì)組織法》還要求村民自治組織辦理公益事業(yè)。辦理公益事業(yè)倒不是政府的專(zhuān)利,任何組織和個(gè)人都可以辦。村民自治組織也可以辦。但是公益事業(yè)類(lèi)別繁多,包羅萬(wàn)象,涉及的行業(yè)數(shù)不勝數(shù),其他行業(yè)不說(shuō),就是社會(huì)服務(wù)一個(gè)行業(yè)的公益事業(yè)就有諸如醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、科研普及、文化娛樂(lè)、勞工服務(wù)、扶貧濟(jì)困、社會(huì)救助、養(yǎng)老育幼、婦兒保護(hù)、犯罪矯治、司法援助、扶殘救弱以及慈善捐助等眾多事項(xiàng)。這么多公益事業(yè)你都要只有幾個(gè)人組成的村委會(huì)去辦理能行嗎?村莊并非是、而且也不應(yīng)該是一個(gè)封閉的社會(huì)系統(tǒng),所以你把社會(huì)上所有的公益事業(yè)都要求在一個(gè)村莊的范圍內(nèi)全部由一個(gè)自治組織獨(dú)自去辦理并要求它辦好幾乎是不可能的!何況根據(jù)我國(guó)的《民法通則》和《公司法》,有資格辦理上述這每一項(xiàng)公益事業(yè)的組織都必須是一個(gè)符合法人條件的并經(jīng)過(guò)登記或注冊(cè)的特定的社會(huì)組織或經(jīng)濟(jì)組織,如企業(yè)法人、事業(yè)單位法人或社會(huì)團(tuán)體法人等(目前這種法人分類(lèi)也已經(jīng)不適合日益開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要了,也需要修改了)。村民自治組織的法人定位至今仍模糊不清,你叫它去辦理這些必須是法人才能辦理的公益事業(yè),那怎么能辦好呢?

因此,我們可以說(shuō),我國(guó)絕大部分鄉(xiāng)村的公益事業(yè)長(zhǎng)期發(fā)育萎縮,水平低下,與我們的村民自治組織長(zhǎng)期法人定位不明,脫離開(kāi)放的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí),封閉在一個(gè)村莊內(nèi)辦理公益事業(yè)的做法不無(wú)關(guān)系。因此,要想在我國(guó)成功地建設(shè)新農(nóng)村,就必須把單個(gè)村莊的公益事業(yè)的興辦和發(fā)展放到開(kāi)放的社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中去統(tǒng)籌考慮,即制訂各種政策和法規(guī)以鼓勵(lì)和支持村民自治組織采取各種措施去吸引村民和各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織興辦各項(xiàng)農(nóng)村公益事業(yè)。

三、是一個(gè)權(quán)力-利益主體還是許多權(quán)益主體的集合體?

綜上所述,可見(jiàn)正是由于我國(guó)的村民自治具有地方行政自治的特點(diǎn),即自治組織擁有辦理公共事務(wù)的公共權(quán)力,才導(dǎo)致我國(guó)的村民自治的困境的。近些年來(lái),隨著稅費(fèi)改革,村莊的公共事務(wù)和公益事業(yè)幾乎全部癱瘓,村民自治陷入更加嚴(yán)重的困境。這一切也更加突顯出我國(guó)村民自治的行政性組織的缺陷所在。

然而,在我們的學(xué)界卻出現(xiàn)了一種傾向性觀點(diǎn),即認(rèn)為村民委員會(huì)——村民自治組織是一個(gè)“完全獨(dú)立的權(quán)力-利益主體?!辈粌H如此,還認(rèn)為村委會(huì)“應(yīng)該是一種以村莊為明確權(quán)力邊界的村民自治組織,是一個(gè)能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi)不受干涉地獨(dú)立行使政治權(quán)力、對(duì)關(guān)系到村莊集體以及村莊內(nèi)所有村民切身利益的事務(wù)享有獨(dú)立的決定權(quán)及處置權(quán)的政治實(shí)體?!盵程為敏“關(guān)于村民自治主體性的若干思考”《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第3期]這里就完全把村民自治組織看作是一個(gè)可以獨(dú)立行使政治權(quán)力、處置所有公共事務(wù)的政治實(shí)體,即一級(jí)政府機(jī)構(gòu)了。應(yīng)該說(shuō),這種打著保障村民自治權(quán)益的旗號(hào)去強(qiáng)化自治組織行政性質(zhì)的觀點(diǎn)在政、學(xué)兩界都有著一定的影響和代表性。但如認(rèn)真分析之就可以發(fā)現(xiàn),這種企圖以強(qiáng)化村民自治組織的政治實(shí)體性來(lái)擺脫村民自治組織困境的觀點(diǎn)恰恰是一種邏輯悖論。如果按照這個(gè)觀點(diǎn)去修訂相關(guān)法律和政策,強(qiáng)化村民自治組織的行政性,那將使在我國(guó)實(shí)行了近20年的村民自治成果很快就會(huì)毀于一旦。而且,這么做最終將在我國(guó)已經(jīng)多達(dá)5個(gè)層次的、正準(zhǔn)備壓縮和削減的行政層級(jí)上竟然又在村莊這個(gè)最低層級(jí)上創(chuàng)設(shè)出一個(gè)全新的政府組織來(lái)!這是一個(gè)多么荒謬的觀點(diǎn)啊!

既然我們是通過(guò)制訂國(guó)家的法律用將其行政化的方式把自治范圍內(nèi)的所有村民全部組成為一個(gè)利益主體,即利益共同體。那么這種人為的、從外部強(qiáng)制性形成的利益共同體不僅不符合我國(guó)農(nóng)村的客觀情況,反而會(huì)由此而大量出現(xiàn)利用所謂利益共同體利益來(lái)壓制、侵犯,甚至剝奪其它較小的權(quán)益主體的權(quán)益的情況。我們目前不正是因?yàn)樵诟芍@樣的蠢事,才使村民們對(duì)這種不倫不類(lèi)的村民自治制度感到失望和反感的嗎?

其實(shí),在我國(guó)的村民自治范圍內(nèi)本來(lái)就存在著或者應(yīng)該存在著許許多多獨(dú)立的權(quán)益主體(指法人和自然人的權(quán)利和利益載體,下同),如個(gè)體承包農(nóng)戶、個(gè)體工商戶、私人企業(yè)、合作社,還有股份制或合作制企業(yè)等。這些權(quán)益主體的權(quán)益對(duì)其主體而言,即使在土地集體所有、農(nóng)民對(duì)其承包的土地只有使用權(quán)而無(wú)所有權(quán)的情況下,其權(quán)益的重要性一般情況下也往往要大于從外部人為形成的所謂利益共同體的利益。如果今后農(nóng)用土地使用權(quán)還給農(nóng)民了,那么這個(gè)人為制造出來(lái)的利益共同體將會(huì)立刻轟然瓦解。然而,長(zhǎng)期以來(lái),我們并不愿意承認(rèn)這一點(diǎn),非要人為地維持和宣傳著這個(gè)“善意的謊言”,強(qiáng)調(diào)利益共同體利益在任何情況下都永遠(yuǎn)大于其他較小的權(quán)益主體的權(quán)益。結(jié)果,在村民自治條件下本來(lái)應(yīng)該由各個(gè)單個(gè)的權(quán)益主體興辦各項(xiàng)公益事業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性和市場(chǎng)空間反而受到了所謂利益共同體的更多更大的壓制。可以說(shuō),我們目前將村民自治組織的行政組織化的法律制度正是造成我國(guó)這些年來(lái)的農(nóng)村三產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的萎縮以及三農(nóng)問(wèn)題的惡化的一個(gè)非常重要的成因。

因此,要在我國(guó)更好地實(shí)行體現(xiàn)基層民主的村民自治,我們就必須改革目前的行政職能化的村民自治制度。我們應(yīng)該將現(xiàn)在由村民自治組織承擔(dān)的那些辦理村莊公共事務(wù)的公共權(quán)力剝離出來(lái),重新交還給政府,由政府責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)起來(lái)。(至于今后是由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府還是縣、市政府,甚或是省級(jí)和中央政府承擔(dān),要看我國(guó)下一步行政管理體制改革的情況來(lái)定,但有一點(diǎn)是確定無(wú)疑的,那就是必須由政府擔(dān)當(dāng)起來(lái)。)

四、政府的職能與村民自治組織的職能

在改革政府行政管理體制,轉(zhuǎn)變政府職能后,政府對(duì)鄉(xiāng)村自治組織的管理將主要有四種職能方式:

首先,政府通過(guò)制定各種法律法規(guī)來(lái)協(xié)調(diào)村民自治組織中各個(gè)權(quán)益主體之間關(guān)系,并為自治組織內(nèi)的所有權(quán)益主體以及社會(huì)上其它各類(lèi)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織參與村莊的公益事業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供制度保障。

其次,政府應(yīng)該根據(jù)自己承擔(dān)的那些辦理公共事務(wù)的行政職責(zé),制定各種鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃,并按照這些規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行項(xiàng)目投入或投資,建造各種教育、醫(yī)衛(wèi)、體育和文娛方面的公共設(shè)施,向村莊和農(nóng)民提供各種他們需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

再次,政府負(fù)責(zé)對(duì)村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)人和成員進(jìn)行培訓(xùn);發(fā)起村莊各種政治和文化活動(dòng),宣傳政府的新農(nóng)村建設(shè)政策,倡導(dǎo)和培養(yǎng)政府提倡的那些特定的社會(huì)價(jià)值觀和文化傳統(tǒng);對(duì)村民自治組織的建設(shè)和活動(dòng)予以財(cái)政支持。

最后,政府需要負(fù)責(zé)村莊的治安和警務(wù),村民自治組織則提供協(xié)助。

在中央提出建設(shè)新農(nóng)村、加大對(duì)三農(nóng)的投入以來(lái),我們一直苦于無(wú)法找到一種更好地向農(nóng)村和農(nóng)民提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式?,F(xiàn)在,只要你政府把自己的辦理公共事務(wù)的行政職責(zé)重新承擔(dān)起來(lái),而不是再行推卸責(zé)任,那么這個(gè)最好的服務(wù)方式就會(huì)出現(xiàn)在你的眼前。政府為什么不好好珍惜它,抓住它,并且好好地使用它呢?

在行政性職能被剝離,由政府收回并承擔(dān)起來(lái)之后,村民委員會(huì)作為一個(gè)基層自治組織,它的主要職能的脈絡(luò)也就更加清楚和合理了,那就是對(duì)其自治范圍內(nèi)的村莊行使與城市社區(qū)一樣的管理職能。這些職能主要體現(xiàn)在:

1,根據(jù)政府的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃,按照自治組織法定的“四個(gè)民主”的方式研究和確定村莊發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃以及發(fā)展項(xiàng)目。

2,根據(jù)自身的發(fā)展需要,在其自治范圍內(nèi)組建、發(fā)展和引入社會(huì)上各種行業(yè)性和專(zhuān)業(yè)性民間自治性組織,包括各種非營(yíng)利組織、支援服務(wù)組織、慈善組織和私人組織等,特別是各種社區(qū)型合作社,如住房合作社、消費(fèi)合作社、信貸合作社、教育合作社、醫(yī)療衛(wèi)生合作社以及養(yǎng)老合作社等。

3,根據(jù)需要興辦各種類(lèi)型和式樣的公益事業(yè),為村民,特別是為各類(lèi)具有特殊需要的村民,如老年人、殘疾人、婦女、學(xué)齡前兒童、低收入家庭、單親家庭、移民和失業(yè)人員等,提供各式各樣的社會(huì)服務(wù)。

(在這里,作者還要呼吁:國(guó)家應(yīng)該盡快修訂剛剛審議通過(guò)、明年年中即將頒行實(shí)施的具有極大局限性的所謂《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》,以及那個(gè)已經(jīng)頒行20年、本身已經(jīng)千窗百孔、不堪重負(fù)的《民法通則》,把興辦對(duì)于建設(shè)新農(nóng)村至關(guān)重要的社區(qū)型合作社和各種非政府社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利重新還給農(nóng)民和國(guó)民。)

政府按照天賦的職能在我國(guó)建立起高效的村莊公共產(chǎn)品服務(wù)體系和高效的行政管理體制,村民自治組織則按照自己的職能,組建各種類(lèi)型的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織,興辦各種類(lèi)型的村莊公益事業(yè)和向村民提供各種類(lèi)型的社會(huì)服務(wù),并維護(hù)其成員自身的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)權(quán)益。政府與村民自治組織在職能上的合理有效的分工與結(jié)合,各司其職,便可以在我國(guó)廣大農(nóng)村形成一個(gè)具有我國(guó)農(nóng)村社會(huì)特點(diǎn)的安定、和諧、有序的社會(huì)結(jié)構(gòu)。這難道不正是我們幾十年來(lái)一再追求的社會(huì)主義新農(nóng)村的真實(shí)的美好前景嗎?

五、結(jié)語(yǔ)

目前,我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的一個(gè)新情況是:社會(huì)公共需求的全面增長(zhǎng)與政府公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重短缺以及政府公共服務(wù)的嚴(yán)重缺位形成了非常鮮明的對(duì)比和巨大的反差。因此,推進(jìn)政府行政管理體制改革,是推進(jìn)全面改革的關(guān)鍵。但是,在改革我國(guó)政府行政管理體制時(shí)遇到的一個(gè)重大難題是,在政府職能從社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面布控管理,轉(zhuǎn)而收縮、轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┕伯a(chǎn)品與服務(wù)為主的時(shí)候,那些被騰空出來(lái)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理空間又將如何來(lái)填補(bǔ),或者說(shuō)由誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)其職呢?對(duì)此,人們無(wú)須擔(dān)心。我在這里可以負(fù)責(zé)任地告訴大家,只要我們真正地貫徹中央有關(guān)提高社會(huì)主義基層民主建設(shè)水平的指導(dǎo)思想,改革我國(guó)落后的政府行政管理體制,轉(zhuǎn)變政府職能,今后在我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變革中必將大批涌現(xiàn)出各種類(lèi)型的非政府組織(NGO),包括被剝離掉其行政職能的村民自治組織在內(nèi)的所有民間的自治組織、志愿者組織、非營(yíng)利組織、合作經(jīng)濟(jì)組織以及所有類(lèi)型的公益事業(yè)型組織等,必將登上我國(guó)宏大無(wú)比的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)去上演一出出本來(lái)就是它們演出強(qiáng)項(xiàng)的精彩的新時(shí)代劇目而大放異彩。屆時(shí),我國(guó)的社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)將會(huì)展現(xiàn)出一幅多么五彩繽紛的具有偉大現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義的畫(huà)卷??!

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