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一、不對(duì)稱信息、銀行危機(jī)與最后貸款人救助

銀行的“不對(duì)稱信息”問(wèn)題體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是銀行與貸款客戶之間存在不對(duì)稱信息;二是銀行與存款人之間存在不對(duì)稱信息;三是銀行與監(jiān)管者之間存在不對(duì)稱信息。

在當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中，不對(duì)稱信息被證明是導(dǎo)致銀行危機(jī)頻發(fā)的主要原因。首先，銀行資產(chǎn)負(fù)債平衡表的顯著特征是“借短貸長(zhǎng)”，資產(chǎn)與負(fù)債的不匹配性(asset-liabilitymismatch)決定了銀行容易遭受到存款者的擠兌，在信息不對(duì)稱的情況下，銀行任何的對(duì)策又會(huì)引起存款人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，存款人出于協(xié)調(diào)問(wèn)題(co-ordinationproblems)而加劇擠兌的行為，因此任何具有不確定性的外部事件(sunspot)都會(huì)導(dǎo)致銀行擠兌，在流動(dòng)性危機(jī)中銀行如果不尋求外部支持，就難以避免擠兌引發(fā)的破產(chǎn)(DiamondandDybig，1983)。其次，信息不對(duì)稱使具有清償力的銀行一樣容易遭到擠兌:通過(guò)在協(xié)調(diào)問(wèn)題中引入不對(duì)稱信息的概念，證明除了sunspot以外，如果銀行的穩(wěn)健性是不確定的，在擠兌發(fā)生時(shí)，擠兌行為本身是一個(gè)容易被存款人觀察得到的信號(hào)，存款人比其他存款人先發(fā)制人地取出存款是具有合理性的(MorrisandShin，1999)，在一個(gè)多銀行的體系下，由于信息不對(duì)稱，存款人會(huì)收到不完全的信息，出于清償(pay-off)的外部化和信息的外部化引起的羊群效應(yīng)，“無(wú)效率”的恐慌將會(huì)發(fā)生，存款人將對(duì)那些具有清償力的銀行進(jìn)行擠兌(Chen，1999)。第三，問(wèn)題也導(dǎo)致擠兌容易在銀行業(yè)發(fā)生:由于存款人并不能很容易地獲得銀行狀況的信息，存款人與銀行的管理者之間就引發(fā)了問(wèn)題，如果存款人認(rèn)為管理者的行為是不夠謹(jǐn)慎的，他們可以用提款的方式來(lái)約束管理者，這也就造成了擠兌(CalomirisandKahn，1991?Davis，1995)。第四，市場(chǎng)失敗導(dǎo)致市場(chǎng)不能順利地提供流動(dòng)性正是金融危機(jī)的特征:信息的外部化將導(dǎo)致銀行間市場(chǎng)遭到破壞，由于“檸檬市場(chǎng)問(wèn)題”的存在，使得同業(yè)市場(chǎng)上那些有流動(dòng)性剩余的銀行很難搞清楚有流動(dòng)性需求的銀行的動(dòng)機(jī)和資產(chǎn)負(fù)債的真實(shí)情況，在危機(jī)發(fā)生時(shí)，銀行同業(yè)市場(chǎng)變得越來(lái)越謹(jǐn)慎，也越來(lái)越不愿發(fā)放同業(yè)貸款，這樣的后果是，銀行同業(yè)市場(chǎng)就此崩潰，即使是具備清償力的銀行也無(wú)法順利地從市場(chǎng)上獲得流動(dòng)性(Flannery，1996)，同時(shí)，每家銀行都會(huì)因?yàn)樽约喝绻狈α鲃?dòng)性時(shí)難以從市場(chǎng)上借到款，而會(huì)拒絕借款，因此，銀行同業(yè)市場(chǎng)的流動(dòng)性將會(huì)枯竭(Freixas，ParigiandRochet，1998)。第五，銀行擠兌的傳染性給整個(gè)金融體系帶來(lái)巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn):與其他行業(yè)相比，銀行業(yè)更加容易發(fā)生擠兌傳染，無(wú)論是“信息性擠兌傳染”亦或是“非信息性擠兌傳染”。這是因?yàn)?，一方面存款人?duì)存款的銀行的內(nèi)部信息通常都缺乏足夠的、準(zhǔn)確的了解，因而在恐慌出現(xiàn)時(shí)，無(wú)法區(qū)分銀行的不同，當(dāng)一家銀行或部分銀行倒閉時(shí)，存款人出于對(duì)其他銀行的清償能力的關(guān)注和對(duì)無(wú)法得到償付的擔(dān)心，將會(huì)采取行動(dòng)爭(zhēng)取盡快地從銀行中取出存款，這種行為的極端表現(xiàn)形式就是銀行的擠兌及擠兌的傳染(DiamondandDybig，1983)。另一方面，銀行是同業(yè)市場(chǎng)的積極參與者，亦是支付系統(tǒng)的主要結(jié)算者，銀行的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性導(dǎo)致金融系統(tǒng)變成為一個(gè)脆弱的網(wǎng)絡(luò)，在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，遍布著銀行之間彼此關(guān)聯(lián)的借方-貸方的關(guān)系，一旦一個(gè)很小的危機(jī)出現(xiàn)，都會(huì)通過(guò)敞口在系統(tǒng)內(nèi)不斷地被放大，從而給整個(gè)系統(tǒng)帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)(Solow，1992)。銀行擠兌的傳染性具有引起其他銀行乃至整個(gè)金融體系震蕩的溢出效應(yīng)，其結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致更大范圍的擠兌，危及公眾對(duì)整個(gè)金融制度的信心，影響銀行系統(tǒng)功能的發(fā)揮，最終會(huì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)造成沉重的打擊。從基于不對(duì)稱信息基礎(chǔ)上的金融體系的脆弱性出發(fā)，在現(xiàn)代金融市場(chǎng)上，單個(gè)銀行的失敗將導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)遭受到“瀑布般快速墜落的沖擊”(AllenandGale，andFreixas，ParigiandRochet)，因此，必須有一個(gè)公共部門(mén)來(lái)承擔(dān)最后貸款人職責(zé)。

部分準(zhǔn)備金體系的存在及央行對(duì)法定貨幣發(fā)行權(quán)壟斷權(quán)使得最后貸款人職能應(yīng)該也必須由中央銀行來(lái)承擔(dān)(Thornton，1939;Bagehot，1962;HumphreyandKeleher，1984)。從現(xiàn)代中央銀行制度的歷史變遷來(lái)看，中央銀行充當(dāng)最后貸款人為19世紀(jì)下半葉和20世紀(jì)初西方國(guó)家危機(jī)頻發(fā)的金融市場(chǎng)提供了彈性貨幣供給機(jī)制，改善了銀行的合約結(jié)構(gòu)，減輕了危機(jī)和經(jīng)濟(jì)周期的嚴(yán)重危害，對(duì)整體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)說(shuō)是有很大的積極作用的(Miron，1986)。通過(guò)對(duì)英格蘭銀行和美聯(lián)儲(chǔ)制度的確立過(guò)程進(jìn)行考察，不難得出下列的結(jié)論:現(xiàn)代中央銀行最基本的制度特征是他的最后貸款人功能，而現(xiàn)代中央銀行的“顯化功能”——金融監(jiān)管功能，則可歸結(jié)為是對(duì)中央銀行最后貸款人變遷過(guò)程的延伸(范建軍，2004)。正是由于銀行和最后貸款人之間不對(duì)稱信息的存在，最后貸款人提供了彈性貨幣供給卻會(huì)引起商業(yè)銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題。因此，中央銀行必須在道德風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)發(fā)生的可能性之間作出權(quán)衡，這也使得中央銀行對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部信息的掌握變得十分重要。一方面，央行只有在第一手監(jiān)管信息的基礎(chǔ)上，貸款給那些被同業(yè)市場(chǎng)錯(cuò)誤地認(rèn)為是沒(méi)有償付能力的銀行才被證明是有效率的(Berget，1998);另一方面，為保證最后貸款人的“成本最小化”，從而避免最后貸款資源被濫用，最后貸款人也必須對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)管。

二、最后貸款人的“內(nèi)部角色沖突”及其外部化問(wèn)題

央行同時(shí)肩負(fù)貨幣政策和銀行監(jiān)管的雙重職能，因此被指責(zé)為存在著“內(nèi)部角色沖突”。這種“內(nèi)部角色沖突”很容易導(dǎo)致“監(jiān)管捕獲”或者“監(jiān)管寬容”的問(wèn)題，也就是說(shuō)，作為銀行監(jiān)管者，央行可能會(huì)更傾向于盡可能少地采取不利于銀行體系利益的政策，這樣做最終會(huì)給整個(gè)金融體系帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)，并損害納稅人的利益。這也正是近年來(lái)國(guó)際上監(jiān)管分離趨勢(shì)有所加強(qiáng)，以及我國(guó)2003年銀監(jiān)會(huì)從央行分離出去的初衷之一。

但是，最后貸款人的“內(nèi)部角色沖突”并沒(méi)有伴隨著監(jiān)管職能的“物理”隔離而解決，相反則是“外部化”了。中央銀行作為最后貸款人沒(méi)有關(guān)于貸款對(duì)象的第一手的信息，監(jiān)管部門(mén)即使有第一手的信息卻又無(wú)法對(duì)是否進(jìn)行最后貸款人救助進(jìn)行決策，這種基于信息不對(duì)稱基礎(chǔ)上責(zé)權(quán)利的不對(duì)等，使得最后貸款人操作存在下列的“外部角色沖突”難題:

一是標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一。首先，監(jiān)管部門(mén)具有充分的銀行監(jiān)管信息和不完備的貨幣政策信息(鐘偉，2003)，容易從盡快平息危機(jī)事件的負(fù)面影響的角度出發(fā)，對(duì)救助目標(biāo)的選擇可能更多地考慮短期均衡，央行則可能會(huì)更多地從對(duì)貨幣政策及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響出發(fā)，考慮處置方案對(duì)長(zhǎng)期均衡的影響。其次，監(jiān)管部門(mén)不承擔(dān)最后貸款人政策的直接成本，在對(duì)最后貸款人提供決策建議時(shí)，容易比較傾向于進(jìn)行救助，央行則必須考慮最后貸款人政策對(duì)自身資產(chǎn)及貨幣供應(yīng)量的影響，因此在救助對(duì)象、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及方案的選擇上，出發(fā)點(diǎn)是難以統(tǒng)一的。

二是時(shí)機(jī)難判斷。首先，由于缺乏流動(dòng)性很容易向缺乏清償力轉(zhuǎn)換，區(qū)分問(wèn)題銀行是否具有清償力本身就是一個(gè)相當(dāng)難以掌握的問(wèn)題(Goodhart，1999)，當(dāng)央行集最后貸款人和監(jiān)管職能于一身之時(shí)，對(duì)局面的判斷和時(shí)機(jī)的選擇是比較主動(dòng)的，但分設(shè)后，對(duì)救助時(shí)機(jī)的判斷則來(lái)源于監(jiān)管部門(mén)提供的外部信息和決策建議。特別是支付危機(jī)或流動(dòng)性危機(jī)很多都是由“突發(fā)事件”誘發(fā)的，在相當(dāng)短的時(shí)間內(nèi)，央行要對(duì)這些外部信息加以判斷，并進(jìn)行及時(shí)和正確的決策就變得更加困難了。

三是責(zé)任難分擔(dān)。監(jiān)管者并不總是代表社會(huì)公眾利益，他們同樣存在著自身利益(Boot，1993?Mixon，1994)，在監(jiān)管分設(shè)體制下，央行和監(jiān)管部門(mén)與政府和公眾之間的委托關(guān)系由一種變?yōu)閮煞N了。監(jiān)管部門(mén)承擔(dān)著現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，因此在問(wèn)題銀行出現(xiàn)危機(jī)之時(shí)，無(wú)法回避自身的監(jiān)管責(zé)任問(wèn)題。在這種情況下，有可能加重“監(jiān)管寬容”，也容易導(dǎo)致救助時(shí)機(jī)選擇上的滯后。從西方國(guó)家銀行危機(jī)處置的實(shí)踐來(lái)看，監(jiān)管部門(mén)往往容易寄希望于靠銀行自身的努力逐步扭轉(zhuǎn)局面，使事情不至于發(fā)展到需要中央銀行進(jìn)行最后貸款的地步，如在20世紀(jì)90年代下半期，作為監(jiān)管當(dāng)局的日本大藏省出于對(duì)銀行喪失信用，從而造成金融體系崩潰，而自身也逃避不了責(zé)任的擔(dān)心和嚴(yán)重的僥幸心理，一再拖延解決銀行機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)問(wèn)題，使日本最終還是無(wú)法避免嚴(yán)重的銀行倒閉風(fēng)潮。另一方面，從中央銀行角度來(lái)看，由于不承擔(dān)監(jiān)管職能，也就存在著對(duì)救助動(dòng)因和救助效果的某種責(zé)任轉(zhuǎn)嫁可能，因此，一旦發(fā)生銀行危機(jī)，不論在救助前或救助后，央行和監(jiān)管當(dāng)局都難免對(duì)責(zé)任的分擔(dān)問(wèn)題爭(zhēng)執(zhí)不下，這最終必然會(huì)影響到最后貸款人政策的有效性。

四是監(jiān)督難落實(shí)。在最后貸款人救助后，對(duì)借款的問(wèn)題銀行的持續(xù)監(jiān)管是關(guān)系到央行資產(chǎn)安全和防范道德風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。一旦問(wèn)題銀行情況出現(xiàn)惡化，中央銀行必須要對(duì)最后貸款人政策進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整，必要時(shí)要采取嚴(yán)格的資產(chǎn)保全措施，或?qū)?wèn)題銀行的股東及管理層進(jìn)行懲罰。如果央行僅履行最后貸款人的職責(zé)，而不具備貸后監(jiān)督的職能，對(duì)應(yīng)于其自身承擔(dān)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，央行在最后貸款發(fā)放問(wèn)題上將很難作出正確的判斷和權(quán)衡。同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)在問(wèn)題銀行申請(qǐng)最后貸款人救助過(guò)程中，只擁有建議權(quán)而不具備決策權(quán)，在進(jìn)行貸后監(jiān)管的過(guò)程中，完全也有責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的可能，這時(shí)，監(jiān)管的動(dòng)力和壓力不是來(lái)源于內(nèi)部，而是來(lái)源于外部，因此很有可能影響到監(jiān)管的有效性。

總之，在信息不對(duì)稱及監(jiān)管分設(shè)的前提下，最后貸款人政策的有效性取決于監(jiān)管部門(mén)提供信息的及時(shí)性和有效性。如果央行感覺(jué)到風(fēng)險(xiǎn)巨大，而不得不再次對(duì)問(wèn)題銀行組織現(xiàn)場(chǎng)檢查的話，將直接地導(dǎo)致監(jiān)管的重復(fù)，間接地導(dǎo)致監(jiān)管部門(mén)審慎監(jiān)管職能和動(dòng)機(jī)的弱化。因此，從最后貸款人的角度來(lái)看，如何克服“內(nèi)部角色沖突”的外部化，建立行之有效的監(jiān)管合作模式就成為影響最后貸款人政策有效性的重要前提。

三、關(guān)于我國(guó)最后貸款人制度下的監(jiān)管合作模式的思考和建議

2003年銀監(jiān)會(huì)成立后，為解決監(jiān)管分設(shè)情況下的信息共享和監(jiān)管合作問(wèn)題，在《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》(2003年12月17日)第九條中規(guī)定，國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定，第35條規(guī)定，人行可以要求銀行報(bào)送報(bào)表，并應(yīng)當(dāng)和銀監(jiān)會(huì)及其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制;《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(2003年12月27日)第6條中規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)和中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制。這可以說(shuō)是從立法上對(duì)監(jiān)管合作模式進(jìn)行了初步明確。

但對(duì)于問(wèn)題銀行處置過(guò)程中的監(jiān)管合作模式的規(guī)定則是相當(dāng)含混的，通過(guò)對(duì)《人行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》進(jìn)行考察，可以發(fā)現(xiàn)在最后貸款人政策上的監(jiān)管合作模式上存在下列問(wèn)題:

1.《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第28條規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)系統(tǒng)性銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的突發(fā)事件的，應(yīng)當(dāng)立即向銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人報(bào)告，銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人認(rèn)為需要向國(guó)務(wù)院報(bào)告的，應(yīng)立即向國(guó)務(wù)院報(bào)告，并告知中國(guó)人民銀行、財(cái)政部等有關(guān)部門(mén)。從這一條規(guī)定來(lái)看，央行與銀監(jiān)會(huì)之間在最后貸款人政策決策中的信息渠道并不是直接和暢通的，央行在最后貸款人政策上的決策權(quán)被忽略了，實(shí)際的決策權(quán)集中到了國(guó)務(wù)院。

2.《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第29條規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)會(huì)同中國(guó)人民銀行、財(cái)政部等有關(guān)部門(mén)建立銀行突發(fā)事件處置制度，制定銀行業(yè)突發(fā)事件處置預(yù)案，明確處置機(jī)構(gòu)和人員及其職責(zé)、處置措施和處置程序，及時(shí)、有效地處置銀行業(yè)突發(fā)事件。單從這一條規(guī)定來(lái)看，在銀行救助問(wèn)題上的主動(dòng)權(quán)不是在央行，而是在銀監(jiān)會(huì)。

3.《人行法》第33條，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第12條規(guī)定，人行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定的需要，可以建議銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行進(jìn)行檢查監(jiān)督，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)在收到建議起三十日內(nèi)給予答復(fù)。從這兩條規(guī)定來(lái)看，雖然賦予了人民銀行一定的“建議檢查權(quán)”，但對(duì)銀監(jiān)會(huì)是否進(jìn)行檢查沒(méi)有硬性的約束，從最后貸款人的角度來(lái)看，這種建議檢查權(quán)顯然是不足夠的。因此，《人行法》第34條又作了如下規(guī)定:當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為了維護(hù)金融穩(wěn)定，人行經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，有權(quán)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督。這一條規(guī)定賦予了人行特定的檢查權(quán)，但沒(méi)有明確當(dāng)支付危機(jī)發(fā)生時(shí)監(jiān)管合作模式的具體架構(gòu)和程序，因此也回避不了監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管弱化及外部角色沖突的問(wèn)題。

在對(duì)20世紀(jì)下半期到2003年以前人民銀行對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)進(jìn)行最后貸款人救助的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，人們普遍認(rèn)為人行在對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)救助中存在著大包大攬、角色錯(cuò)位、行為異化等問(wèn)題，最后貸款人蛻變成最先貸款人和最后埋單人，因此道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重，中央銀行的資產(chǎn)也面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)(鄭振龍、江孔亮，2000;潘碩健、周清杰，2002;林平、王自力、王碩平、陳志剛，2004)，在人行集貨幣政策與銀行監(jiān)管職能為一身的前提下，情況尚且如此，那么監(jiān)管分設(shè)后這種情況是否有所改善呢?從目前我國(guó)央行與銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管合作機(jī)制構(gòu)建的實(shí)際情況來(lái)看，財(cái)政部、人民銀行與銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)的三加二聯(lián)席會(huì)議制度遲遲沒(méi)有出臺(tái)，盡管在2004年就人行與銀監(jiān)會(huì)的信息溝通問(wèn)題曾設(shè)想通過(guò)備忘錄的形式加以規(guī)定，但具體方案至今仍未見(jiàn)推出。在風(fēng)險(xiǎn)處置的過(guò)程中，實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程是，一旦發(fā)生比較嚴(yán)重的銀行危機(jī)，各地監(jiān)管部門(mén)、人行分支機(jī)構(gòu)、地方政府分頭將信息上報(bào)，最后由國(guó)務(wù)院進(jìn)行決策，在這一過(guò)程中，難免就存在因責(zé)權(quán)利不對(duì)稱造成的推諉和扯皮的現(xiàn)象。有學(xué)者認(rèn)為，從最后貸款人角度來(lái)看，通過(guò)機(jī)構(gòu)分設(shè)將角色沖突外部化，并不能使央行監(jiān)管職能同步地分離，反而帶來(lái)了央行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)難題;特別是我國(guó)中央銀行貨幣政策的決策和實(shí)施本身獨(dú)立性就差，不存在央行過(guò)于“威權(quán)”的情況，基于分權(quán)目標(biāo)下的機(jī)構(gòu)分設(shè)首先必須要以增強(qiáng)央行獨(dú)立性為前提(鐘偉，2003)。中央銀行,銀監(jiān)會(huì),監(jiān)管合作機(jī)制-[飛諾網(wǎng)]

綜上所述，筆者認(rèn)為，考慮到信息不對(duì)稱和監(jiān)管分設(shè)條件下的內(nèi)部角色沖突的外部化問(wèn)題，建立和完善監(jiān)管合作機(jī)制是完善我國(guó)中央銀行最后貸款人制度的現(xiàn)實(shí)選擇，因此，應(yīng)從下列三個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管合作機(jī)制進(jìn)行修正:

一是加快建立監(jiān)管合作機(jī)制，盡快出臺(tái)有關(guān)法規(guī)。筆者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制中蘊(yùn)涵了許多風(fēng)險(xiǎn)且金融風(fēng)險(xiǎn)頻頻暴露的外部環(huán)境下，央行以維護(hù)貨幣供應(yīng)量和金融穩(wěn)定為出發(fā)點(diǎn)，承擔(dān)了在改革過(guò)程中出現(xiàn)的各類金融風(fēng)險(xiǎn)的處置問(wèn)題，體制性原因?qū)е铝宋覈?guó)央行在履行最后貸款人職責(zé)時(shí)，存在著巨大的直接和間接成本，在信息不對(duì)稱條件下央行一方面有必要承擔(dān)(在某些情況下是不得不承擔(dān))最后貸款人職能，另一方面也必須考慮到可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。在構(gòu)建和完善我國(guó)央行最后貸款人制度的過(guò)程中，必須認(rèn)識(shí)到在監(jiān)管分設(shè)條件下監(jiān)管合作制度對(duì)最后貸款人政策有效性的影響。因此，應(yīng)在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，盡快以法規(guī)的形式明確監(jiān)管合作機(jī)制的架構(gòu)，使我國(guó)中央銀行能夠在防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，更及時(shí)地獲得信息，更準(zhǔn)確地作出決策。

二是明確監(jiān)管權(quán)限，確立特殊的監(jiān)管合作制度。從最后貸款人的角度來(lái)看，一旦銀行危機(jī)發(fā)生，在對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管和救助時(shí)都必須遵循特定的程序和方法，必須及時(shí)、盡快、準(zhǔn)確地作出決策。這時(shí)，適用于正常狀態(tài)下的監(jiān)管合作制度就不適用了，在危機(jī)狀態(tài)下，現(xiàn)場(chǎng)檢查的范圍和頻率應(yīng)該加快，而信息報(bào)送和共享的層次應(yīng)該盡可能減少。應(yīng)對(duì)需要提供最后貸款人救助的銀行危機(jī)情況進(jìn)行分析，建立危機(jī)時(shí)期最后貸款人政策標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程以及明確央行與銀監(jiān)會(huì)的職能分工，從而統(tǒng)一來(lái)自于兩個(gè)機(jī)構(gòu)的看法，減少分設(shè)帶來(lái)的行政摩擦。具體而言，為應(yīng)對(duì)危機(jī)而構(gòu)建的最后貸款人制度中的監(jiān)管合作程序應(yīng)該分為以下幾個(gè)層面:

1.危機(jī)發(fā)生之前:日常監(jiān)管階段。以建立央行與銀監(jiān)會(huì)信息共享模式為核心，實(shí)現(xiàn)既可共享銀監(jiān)會(huì)現(xiàn)場(chǎng)及非現(xiàn)場(chǎng)檢查信息資源，又可共享央行金融穩(wěn)定總體形勢(shì)分析報(bào)告等宏觀數(shù)據(jù)和分析信息資料。危機(jī)前還可以借鑒美聯(lián)儲(chǔ)和香港金管局等機(jī)構(gòu)的做法，對(duì)于部分銀行進(jìn)行壓力測(cè)試，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)來(lái)評(píng)估機(jī)構(gòu)在緊急狀態(tài)下可能受到的影響及其抗風(fēng)險(xiǎn)能力，引導(dǎo)機(jī)構(gòu)及時(shí)采取校正和修補(bǔ)措施，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。

2.危機(jī)發(fā)生之初:決策階段。銀監(jiān)會(huì)一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)與央行溝通，央行認(rèn)為必須組織現(xiàn)場(chǎng)檢查的，應(yīng)該盡快進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，按照國(guó)際慣例，由于央行承擔(dān)了最后貸款的直接成本，因此各國(guó)央行在發(fā)放最后貸款前一般都要組織現(xiàn)場(chǎng)檢查或?qū)Φ盅浩愤M(jìn)行評(píng)估。在我國(guó)現(xiàn)階段監(jiān)管分設(shè)的情況下，央行應(yīng)該更偏向于政策的決策和制定，如果要抽調(diào)人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，一方面牽扯精力過(guò)大，檢查人員也不夠?qū)I(yè)化，另一方面也導(dǎo)致了監(jiān)管資源的重復(fù)和浪費(fèi)，在處置上，央行由于不再承擔(dān)監(jiān)管權(quán)，也無(wú)法及時(shí)處置。因此宜在緊密合作的基礎(chǔ)上，依靠銀監(jiān)會(huì)專業(yè)化的現(xiàn)場(chǎng)檢查隊(duì)伍，按照央行的要求或與央行配合對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)的狀況和局面進(jìn)行評(píng)估，盡快就信息進(jìn)行交流，并及時(shí)作出決策。

3.最后貸款發(fā)放后:救助階段。銀監(jiān)會(huì)應(yīng)加強(qiáng)持續(xù)監(jiān)管，并及時(shí)將有關(guān)情況告知央行，對(duì)于凡是央行資產(chǎn)有可能受到損失的情況，要及時(shí)溝通。對(duì)于因監(jiān)管不力造成資產(chǎn)流失或最后貸款沉淀的，要追究有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員責(zé)任。

三是確保央行在最后貸款人政策上的自由量裁權(quán)。在建立最后貸款人信息共享和監(jiān)管合作制度問(wèn)題上，要注意按照“建設(shè)性的模棱兩可”的原則，確保人民銀行在充分利用銀行監(jiān)管信息基礎(chǔ)上，仍然有權(quán)決定“不作為”。筆者認(rèn)為，我國(guó)目前最后貸款人制度的外部環(huán)境和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境和金融法律體系是有很大不同的，我國(guó)金融體系脫胎于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，又存在著諸多制度性的缺陷，一些金融法律制度的缺失和不協(xié)調(diào)導(dǎo)致金融體制運(yùn)行中金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題十分突出，另外，我國(guó)中央銀行獨(dú)立性較差也是短期內(nèi)難以解決的問(wèn)題，因此，對(duì)我國(guó)中央銀行最后貸款人權(quán)限應(yīng)該更多地以非常“清晰”的形式加以明確，特別是必須明確最后貸款人可以不作為的情況，如對(duì)于陷入清償力危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)、股東沒(méi)有采取充分措施進(jìn)行自救的機(jī)構(gòu)、經(jīng)判斷不會(huì)引起系統(tǒng)性危機(jī)的單個(gè)金融機(jī)構(gòu)人民銀行有權(quán)決定不向其進(jìn)行救助，使人行可以從法律上獲得充分的“自由量裁權(quán)”來(lái)應(yīng)對(duì)“倒逼”機(jī)制的影響。

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