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摘要：隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本建立,商品意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)已經(jīng)深深扎根于人們的思想觀念中,國(guó)家已經(jīng)從短缺經(jīng)濟(jì)進(jìn)入買方市場(chǎng),市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著越來(lái)越重要的作用。而我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置卻仍然沿襲傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本框架,其職能也沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。封閉、半封閉、政企不分、企業(yè)辦社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制,使企業(yè)正常的市場(chǎng)行為受到眾多的婆婆”的干預(yù),這就使市場(chǎng)在配置資源方面的基礎(chǔ)作用被削弱。同時(shí),建立在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之上的龐大的政府機(jī)構(gòu),由于分工過(guò)細(xì),權(quán)力過(guò)大,以致造成了機(jī)構(gòu)臃腫、人員過(guò)多、政企不分,滋生出了官僚主義,助長(zhǎng)了不正之風(fēng),也給財(cái)政帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)。因此,九屆人大一次會(huì)議提出的政府機(jī)構(gòu)改革,正是要破除現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)的種種弊端,推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,同時(shí)這也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)小政府、大社會(huì)的政府機(jī)構(gòu)格局的需要,是把現(xiàn)行的官本位色彩較強(qiáng)的行政機(jī)構(gòu)變?yōu)檗k事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系的需要,是一場(chǎng)具有十分重大的經(jīng)濟(jì)意義、政治意義和社會(huì)意義的深刻革命。

一、膨脹———欲撥不能的困惑

我國(guó)現(xiàn)行的政府管理體制形成于建國(guó)初期至50年代中期。該體制借鑒了原蘇聯(lián)的政權(quán)建制模式,以高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為前提和基礎(chǔ),以部門管理為主要標(biāo)志和特點(diǎn)。近40年來(lái),我們黨和政府為建立和完善一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、人員精干、靈活高效的黨政體制,先后進(jìn)行過(guò)6次機(jī)構(gòu)改革,即1951年以加強(qiáng)中央集權(quán)為中心內(nèi)容的政府機(jī)構(gòu)改革;1956年以擴(kuò)大地方自主權(quán)為主體的政府機(jī)構(gòu)改革;1960—1964年以收回50年代后期下放的權(quán)力,中央精簡(jiǎn)以事業(yè)單位為重點(diǎn)的政府機(jī)構(gòu)改革;1982年以大幅度撤并經(jīng)濟(jì)管理部門,并將條件成熟的單位改建為經(jīng)濟(jì)實(shí)體組織的政府機(jī)構(gòu)改革;1988年以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,實(shí)行三定”的政府機(jī)構(gòu)改革以及1992年以政企分開(kāi)為中心的政府機(jī)構(gòu)改革。六次機(jī)構(gòu)改革,雖然都有一定的成效,卻一直未能跳出精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的,主要有以下幾個(gè):

(一)政府職能放量擴(kuò)大。這包括三個(gè)方面:一是長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)黨政職能交叉、政企不分,許多本應(yīng)由黨或企業(yè)管理的職能被政府所取代,導(dǎo)致政府職能過(guò)多,管理過(guò)寬,勢(shì)必相應(yīng)增設(shè)一些機(jī)構(gòu),從而使機(jī)構(gòu)進(jìn)一步膨脹。二是由于我國(guó)行政管理水平和質(zhì)量還不高,隨著行政主體的地位、影響和權(quán)能的不斷變化,政府職能被不斷地進(jìn)行簡(jiǎn)單的切割劃分和調(diào)劑配置,越切越細(xì),越分越亂,切出來(lái)的新”部分越來(lái)越多,職能越來(lái)越被人為放大,對(duì)設(shè)立新機(jī)構(gòu)、增加新人員以便加強(qiáng)管理的要求也越來(lái)越強(qiáng)烈,于是不可避免地陷入一種惡性循環(huán)。三是二十世紀(jì),政府已經(jīng)滲透到人類生活的方方面面。根據(jù)瓦格納法則,在由農(nóng)業(yè)和自給自足的社會(huì)向現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化的社會(huì)過(guò)渡時(shí)期,許多原來(lái)由家庭或私人供給的貨物和服務(wù)轉(zhuǎn)而由國(guó)家和政府來(lái)供給,因而產(chǎn)生了對(duì)政府績(jī)效更大的需求,并且不斷增長(zhǎng)的工業(yè)化和城市化也要求政府進(jìn)行輔助性投資。我國(guó)自建國(guó)以來(lái)就處在瓦格納法則所論述的社會(huì)過(guò)渡時(shí)期。加上一直受蘇聯(lián)高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,政府的職能延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,本該由市場(chǎng)取代政府的職能也基本被政府擔(dān)負(fù)了。綜合經(jīng)濟(jì)管理職能、社會(huì)工作職能、行業(yè)管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能的擴(kuò)展必然帶來(lái)機(jī)構(gòu)的膨脹。因?yàn)檎毮艿膶?shí)現(xiàn)靠政府機(jī)構(gòu)來(lái)完成,政府機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)政府職能的主體,依職能而設(shè),隨職能的變化而變化。因此,政府職能的擴(kuò)張是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹的直接的、主要的原因。要轉(zhuǎn)變這種狀況,就必須科學(xué)界定好政府職能,該歸位的要?dú)w位,該釋放的要釋放,既不能把政府辦成一個(gè)萬(wàn)花筒”式的組織,也不能使政府出現(xiàn)職能空位。當(dāng)前要重點(diǎn)理順好以下兩種關(guān)系,即按照黨政職能分開(kāi)的原則,理順黨的工作機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系;按照政企分開(kāi)、政事分開(kāi)的原則,理順政府與企事業(yè)單位的關(guān)系。

(二)干部人事制度不合理。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府機(jī)構(gòu)事實(shí)上存在著能進(jìn)、能上、能高”而難出、難下、難低”的干部用人制度,缺乏競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力與壓力,也沒(méi)有嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲考核制度。干部只上不下,只升不降,一到年限就提拔,一遇機(jī)會(huì)就升級(jí);政府機(jī)構(gòu)一有條件就升格,一開(kāi)口子就增加職數(shù),機(jī)關(guān)變成解決就業(yè)和待遇的福地,致使干部隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)迅速膨脹。我國(guó)供養(yǎng)比例(即總?cè)丝谂c財(cái)政負(fù)擔(dān)人員之比),50年代為600∶1,70年代為155∶1,而今天為40∶1,即使按800萬(wàn)黨政工作人員計(jì)算,這個(gè)比例也為156∶1。這就是說(shuō),今天1000個(gè)中國(guó)人里有64個(gè)官員,25個(gè)吃財(cái)政飯的人;而70年代1000個(gè)人里只有17個(gè)官員,65個(gè)吃財(cái)政飯的人;50年代1000個(gè)人里只有04個(gè)官員,167個(gè)吃財(cái)政飯的人。政府官員猛增,直接造成我國(guó)行政管理費(fèi)用呈直線上升,1995年我國(guó)行政管理費(fèi)用達(dá)9965億元,占國(guó)家預(yù)算的146%,比1978年的53億元,平均年遞增189%。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),全國(guó)近一半的縣財(cái)政為吃飯”財(cái)政,政府根本拿不出資金用于提供公共服務(wù)。如陜西省有90多個(gè)縣,其中約60個(gè)縣發(fā)工資困難,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至數(shù)月或半年拿不到工資。

由于不合理的干部人事制度,機(jī)關(guān)普遍存在人浮于事、人滿為患的情況,尤其是普遍存在官”多兵”少;后勤人員多,業(yè)務(wù)人員少;習(xí)慣于行政命令、分指標(biāo)、批項(xiàng)目的多,業(yè)務(wù)骨干少;庸人多,能人少。因此,不合理的干部人事制度是造成機(jī)構(gòu)、人員膨脹的一個(gè)重要原因。要改變這種局面,就必須改革干部人事制度。只有深化干部人事制度改革,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制,完善公務(wù)員制度,才能最終消除腫脹”,保證政府機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行。

(三)不科學(xué)的政府系統(tǒng)自身的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制以及中國(guó)傳統(tǒng)文化中的一些消極因素。我國(guó)政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制可以歸納為一種只看產(chǎn)出,不看投入”的機(jī)制,也就是說(shuō),在評(píng)價(jià)完成某個(gè)政府行為時(shí),考察的指標(biāo)僅僅是完成的結(jié)果,橫向或縱向的對(duì)比,而忽略了為完成這個(gè)政府行為而進(jìn)行的投資。因此,這種政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制極易造成某些政府部門為追求政績(jī),盲目地?cái)U(kuò)設(shè)機(jī)構(gòu)、增加人員。我國(guó)六次政府機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)的裁了又增加、增加

了又裁”的現(xiàn)象,就是這種政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制帶來(lái)的必然結(jié)果。

我國(guó)傳統(tǒng)文化中的一些消極因素也是造成政府機(jī)構(gòu)膨脹的原因。這些消極因素主要有:官本位思想、缺乏合理的社會(huì)流動(dòng)的觀念、缺乏限任和選任的觀念等等。從官本位思想來(lái)看,我國(guó)長(zhǎng)期處在封建社會(huì),學(xué)而優(yōu)則仕”的思想根深蒂固,一元化官本位成就取向在社會(huì)上一直居主導(dǎo)地位,因此,官本位思想是機(jī)構(gòu)膨脹的文化根源,它表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,官本位成就取向的價(jià)值觀成為機(jī)構(gòu)膨脹的內(nèi)在動(dòng)力。由于社會(huì)以級(jí)別作為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn),那么各個(gè)政府機(jī)關(guān)要求增加編制、升級(jí)升格就順理成章;另一方面,象征地位的行政級(jí)別成為人們競(jìng)相追逐的目標(biāo),這就使得人才流動(dòng)向機(jī)關(guān)傾斜,大批人才涌向國(guó)家機(jī)關(guān),加上各種關(guān)系網(wǎng)的縱橫交錯(cuò),迫使國(guó)家機(jī)關(guān)不斷因人設(shè)職、擴(kuò)大規(guī)模,從而使官本位思想成為政府機(jī)構(gòu)膨脹的外部壓力。從合理的社會(huì)流動(dòng)來(lái)看,人才作為一種社會(huì)資源象其它資源一樣可以自由流動(dòng),但是受中國(guó)傳統(tǒng)的一業(yè)而終”和落葉歸根”思想的影響,政府官員很少主動(dòng)跨出政府大門去經(jīng)商或從事其它職業(yè)的,也很少自愿跑到外地為官的。缺乏合理的社會(huì)流動(dòng)的思想是政府機(jī)構(gòu)膨脹的思想根源。此外,我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是高層領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏限任、選任的觀念,也是造成機(jī)構(gòu)膨脹的原因。

(四)缺乏對(duì)政府系統(tǒng)的行為進(jìn)行有效制約和監(jiān)督的法律機(jī)制、財(cái)政機(jī)制和其它社會(huì)機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府系統(tǒng)的行為常采取行政命令方式,以撤換領(lǐng)導(dǎo)來(lái)制約和保證政府系統(tǒng)有序運(yùn)行,這種方式常伴有主觀的隨意和感情的沖動(dòng)。如有的領(lǐng)導(dǎo)常常根據(jù)自己的好惡隨意撤換部門負(fù)責(zé)人或在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員增加上開(kāi)口子,批條子,因人設(shè)事,因人設(shè)機(jī)構(gòu),缺乏公正嚴(yán)肅的約束機(jī)制。一是機(jī)構(gòu)編制沒(méi)有法律依據(jù),缺乏硬約束、硬保障,機(jī)構(gòu)改革缺乏硬配套支持,這就使得機(jī)構(gòu)膨脹問(wèn)題在軟環(huán)境、軟約束中可以自由地延續(xù)泛濫;二是財(cái)政撥付與支持隨機(jī)構(gòu)和人員的增多隨意增加,僧”多則粥”多,僧”少則粥”少,人浮于事僅對(duì)行政效率有影響,對(duì)部門利益則絲毫沒(méi)有損害。由于沒(méi)有通過(guò)財(cái)政硬約束來(lái)限制人員和機(jī)構(gòu)的增加,所有的政府部門都有增編、增員的沖動(dòng)和可能。因此,要切實(shí)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員,就必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,采取利益約束的辦法,以部門為財(cái)政支出單位,實(shí)行政府包干制,即財(cái)政對(duì)政府各部門實(shí)行硬約束,增員不增工資總額,減員不減工資總額,把裁員的任務(wù)通過(guò)利益約束的方式下放給各部門;三是干部選拔任免缺乏制度保障,沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力和壓力,沒(méi)有切實(shí)保證優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制,冗員過(guò)多,人浮于事的現(xiàn)象嚴(yán)重。

(五)政府組織自身的原因。政府作為一個(gè)管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的組織,一旦被人們理性地設(shè)計(jì)出來(lái),就會(huì)成為控制人、支配人的東西,具有天然自我膨脹的傾向。其一,政府同企業(yè)一樣,政府行為是按個(gè)人成本收益原則來(lái)計(jì)算的,追求最大的自身利益,這樣每個(gè)政府官員都存在一種謀求特殊利益的沖動(dòng),為保持官位、升職、發(fā)財(cái),必然培植親信,選用自己的人,造成機(jī)關(guān)人員膨脹;其二,從組織學(xué)角度來(lái)說(shuō),在任何組織里,組織成員的收入和組織產(chǎn)出規(guī)模存在著正相關(guān)關(guān)系。因此,為了保證組織成員的收入,就必須努力使自己的組織機(jī)構(gòu)得以發(fā)展,因?yàn)橐?guī)模的擴(kuò)大,有可能使薪俸提高、職務(wù)提升更加便利,職務(wù)權(quán)力更大,含金量更高;其三,政府官員為了保證下屬單位工作順利,會(huì)盡最大可能爭(zhēng)取保險(xiǎn)系數(shù),即加大投入維系更大儲(chǔ)備。特別是地方政府官員,由于他們由上級(jí)任命,要贏得上級(jí)的認(rèn)可,就必須完成上級(jí)的指示,滿足上級(jí)的愿望,這樣一種行為方式在我國(guó)外延式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中便會(huì)演化成對(duì)高數(shù)量的追求,產(chǎn)值、速度等數(shù)量性指標(biāo)成為衡量政府領(lǐng)導(dǎo)者、官員的標(biāo)準(zhǔn),這迫使政府官員有著強(qiáng)烈的數(shù)量沖動(dòng):要更大的機(jī)構(gòu)規(guī)模、更大的管轄范圍、更高的社會(huì)指標(biāo)。為滿足數(shù)量沖動(dòng),政府官員行為方式的另一特征就是囤積,即政府盡可能擴(kuò)大規(guī)模以滯存更多的資源;盡可能擴(kuò)大活動(dòng)范圍以獲取更多的財(cái)政收入。

此外,社會(huì)的轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化建設(shè)等要求政府系統(tǒng)不斷加大調(diào)控能力;全球性的民主化發(fā)展會(huì)不斷拓展政府邊界,拓寬政府職能;政府系統(tǒng)和特定社會(huì)的改革開(kāi)放也會(huì)不斷促使行政系統(tǒng)走向增長(zhǎng)。因此,政府增長(zhǎng)、機(jī)構(gòu)膨脹在某種意義上又具有客觀的一面,是一個(gè)全球性的問(wèn)題,具有世界性的趨勢(shì)。