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［摘要］市場經(jīng)濟體制下，企業(yè)與政府并非毫無關(guān)系。在激烈的市場競爭面前，企業(yè)受利潤的驅(qū)使而冒著道德風險生產(chǎn)出的一些負外部性的產(chǎn)品，給社會和人民帶來了危害。由于我國還處在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程之中，市場經(jīng)濟的發(fā)育還不成熟。因此，政府有責任也有義務(wù)承擔監(jiān)管的責任。然而現(xiàn)實卻使我們看到了政府的監(jiān)管缺位。消除監(jiān)管缺位，應(yīng)從理論和實踐兩個層面上找尋方法：政府要制定相關(guān)法律，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，加大企業(yè)違規(guī)處罰力度，尤其要注重監(jiān)管過程和監(jiān)管手段。

［關(guān)鍵詞］政府與企業(yè)關(guān)系;企業(yè)道德風險;政府監(jiān)管;監(jiān)管缺位

一、我國政府與企業(yè)關(guān)系

當前，世界各國政府與企業(yè)關(guān)系大體有三種：第一種是“警察和司機關(guān)系”，政府和企業(yè)沒有隸屬關(guān)系，政府只需告訴企業(yè)什么是不該做的，企業(yè)里的其余事情政府一概不干涉。第二種是“手足關(guān)系”，即政府與企業(yè)之間相互依賴，官商一體。第三種是“父母與子女關(guān)系”，企業(yè)隸屬于政府，不是獨立的市場主體，政府對企業(yè)的一切活動都擁有決定權(quán)。

顯而易見，我國改革開放前的政府與企業(yè)關(guān)系屬于第三種。計劃經(jīng)濟體制下，政府對企業(yè)的管理是事無巨細的微觀管理，政府不僅告訴企業(yè)不該做什么，還規(guī)定了你必須做什么，很顯然，企業(yè)沒有一點點的自主權(quán)，完全是政府的附屬物。改革開放以后，尤其是建立社會主義市場經(jīng)濟體制以后，我國政企關(guān)系逐步向混合型政企關(guān)系轉(zhuǎn)變：政府與部分國有企業(yè)保持“父母與子女關(guān)系”；一些地方政府與其所辦的企業(yè)是利害相關(guān)的“手足關(guān)系”；而政府與民營企業(yè)則是監(jiān)督與被監(jiān)督的“交警與司機關(guān)系”，政府決定讓企業(yè)“自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)”，于是不再“溺愛子女”，逐步下放企業(yè)經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)政企分開。但是政企分開并不意味著企業(yè)與政府的完全脫離。世界銀行1997年發(fā)展報告提出了政府的市場功能有：建立市場，監(jiān)督市場，引導(dǎo)市場，參與市場和籌集社會資金、管理公共財政、實施社會保障。以下主要談?wù)撜畬λ綘I企業(yè)的監(jiān)督職能。

二、企業(yè)之道德風險

私營企業(yè)和政府之間是以法律為基礎(chǔ)、以法規(guī)管理為主的政企關(guān)系。政府對私營企業(yè)的政策由不禁止、默認、“順其自然”到“鼓勵、保護、引導(dǎo)、監(jiān)督和管理”。政府運用法律的手段，規(guī)范私營企業(yè)的經(jīng)營范圍和經(jīng)營行為；制定法規(guī)，直接對私營企業(yè)進行監(jiān)督和管理。政府運用這些法律法規(guī)對私營企業(yè)進行經(jīng)營行為管理、稅收管理、財務(wù)金融管理，在維護市場經(jīng)濟秩序的同時，促進私營企業(yè)迅速、健康地發(fā)展。但是我們?nèi)詰?yīng)看到，一些私營企業(yè)在利潤的驅(qū)使下犧牲了道德，生產(chǎn)出了一系列對社會產(chǎn)生負外部性的產(chǎn)品。

我國私營企業(yè)大多誕生于改革開放后的二十多年。在改革開放之初，由于長期實行計劃經(jīng)濟所導(dǎo)致的經(jīng)濟短缺而壓制的居民消費熱情的釋放，市場商品供給嚴重不足，因而消除了來自市場的競爭壓力，使經(jīng)營風險降低到最低點。這時，各種類型的生產(chǎn)經(jīng)營者迅速涌向了市場。這些私營企業(yè)利用良好的商業(yè)機會，國家政策的開放，靈活的經(jīng)營方式以及明顯的價格優(yōu)勢，在20世紀80年代迅速成長和發(fā)展壯大，確立了其在市場中的地位。但是隨著市場經(jīng)濟的確立，市場競爭也日益激烈，我國大多數(shù)私營企業(yè)由于缺乏個性發(fā)展而在競爭的洪流中感覺到疲憊，又由于沒有良好的發(fā)展策略，便走上了鋌而走險的道路——道德風險。而政策性道德風險又是道德風險中極其重要的一部分，它是指私營企業(yè)違反政策或法制規(guī)定，或是超越政策或法制規(guī)定，進行政策或法制規(guī)定之外的經(jīng)營活動或謀求某些特殊權(quán)利的活動，其最重要的特征就是對國家法律法規(guī)或國家政策條文的違背，如生產(chǎn)國家政策禁止的產(chǎn)品或從事國家禁止的生產(chǎn)經(jīng)營［1］。

顯然，企業(yè)的政策性道德風險不利于市場的正常有序的競爭，而政府的職能之一就是規(guī)范市場秩序。因此，政府需要強化對企業(yè)的監(jiān)督與管理。

三、政府監(jiān)管缺位

2006年7月9日央視《每周質(zhì)量報告》披露，許多童裝上充滿鮮艷動人的圖案，這些圖案是用含有有毒致癌物質(zhì)的非安全型涂料印染而成，而這些涂料一般使用在皮革、塑料甚至外墻上。童裝和嬰幼兒服裝面料中甲醛超標的現(xiàn)象普遍存在，成為兒童健康的最大殺手之一。

2006年7月11日出版的《新京報》刊載文章指出，童裝成為兒童健康殺手，這樣的局面是誰也無法接受的。造成這種局面的原因是多方面的，其中有廠家見利忘義的因素，也有原料廠家以次充好的因素，甚至還有消費者貪圖便宜購買劣質(zhì)產(chǎn)品的原因，但最關(guān)鍵的原因卻是監(jiān)管部門的缺位所造成的監(jiān)管漏洞。

再來看看食品藥品：近年來，我們不斷聽到有關(guān)食品藥品安全問題，如“欣弗”、“瘦肉精”、“蘇丹紅”等事件，盡管政府部門三令五申，卻依然存在，還頻頻發(fā)生，更使我們觸目驚心的是它還波及了一些知名品牌、一些跨國企業(yè)，“SK-II”事件便是典型的例子！專家指出，安全事故屢屢被曝光，一方面顯示公眾知情權(quán)逐步得到了增強，另一方面也暴露出了當前我國監(jiān)管部門監(jiān)管工作中的紕漏和不足［2］。

我們知道，消費者的主體是老百姓，但是他們中的絕大多數(shù)不具備有害物質(zhì)甚至是有毒物質(zhì)的檢測能力，而企業(yè)是逐利的組織，在缺乏外部約束、信息不對稱的情況下，一些企業(yè)主甘愿冒道德風險，從而降低生產(chǎn)成本提高市場競爭力。因此，政府監(jiān)管部門作為代表公共利益的群體，必須擔負起產(chǎn)品質(zhì)量檢測和質(zhì)量信息公開的職責。但是這些屢禁不止的安全事件卻使我們看到了監(jiān)管部門的缺位！那么監(jiān)管部門該如何切實為人民服務(wù)呢？筆者將從理論和實踐兩個層面予以論述。

四、理論層面之方法論

首先，在法律方面，政府要立法保證制定相關(guān)法律。美國的食品安全監(jiān)管體系非常全面系統(tǒng)，很少有人為吃提心吊膽，基本上是“放心買，大膽吃”。美國有三級監(jiān)管機構(gòu)，其中的許多部門都聘用專家人員對原料采集、生產(chǎn)、流通、銷售和售后等各個環(huán)節(jié)進行全方位監(jiān)管，而且有與之配套的涵蓋食品產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的食品安全法律及其產(chǎn)業(yè)標準，既有類似《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》這樣的綜合性法律，也有《食品添加劑修正案》這樣的具體法規(guī)。在這方面，我國政府要加緊制定出與時俱進的法律［3］。

其次，從企業(yè)的角度來看，家樂福中國區(qū)總裁施榮樂說過：“在法國，我們只需要和幾家大型食品生產(chǎn)企業(yè)打交道；而在中國，我們有9600多家供應(yīng)商，其中食品供應(yīng)商的數(shù)量就超過5000家?！庇纱丝梢?，我國食品行業(yè)呈現(xiàn)出“多、小、散、亂”的特點。行業(yè)規(guī)模化程度低、生產(chǎn)加工企業(yè)小而多直接導(dǎo)致了我國食品安全風險和控制成本的增加。其實，小者無妨，亂實可懼。因此，政府須整治企業(yè)、規(guī)范企業(yè)，將不合格的企業(yè)驅(qū)逐出去，變“亂”為“規(guī)范”。

再者，從政府自身的角度來說，政府各監(jiān)管部門職責要分明，如質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管局承擔食品流通于消費環(huán)節(jié)及保健食品化妝品的監(jiān)管職責、工商局負責執(zhí)照發(fā)放和無證照經(jīng)營活動的查處取締。同時嚴格執(zhí)行2004年9月1日的《國務(wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》，按照一個環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責任。

最后，在處罰力度上要絕不放松，千萬不可助長違法者的氣焰。在美國，一旦被查出食品安全有問題，食品供應(yīng)商和銷售商將面臨嚴厲的處罰和數(shù)目驚人的巨額罰款。諸如此類關(guān)系身心健康的產(chǎn)品，斷不可大意，監(jiān)管一定要嚴格，處罰一定要嚴厲。

五、實踐層面之方法論

理論雖如此，但也僅供參考，關(guān)鍵在于執(zhí)行。因此，監(jiān)管過程尤為重要，一方面監(jiān)管人員要明確自己的身份，切忌與企業(yè)“搞關(guān)系”；另一方面要采取“非形式”的監(jiān)管手段。

首先，政府的監(jiān)管應(yīng)到位，不能缺席本應(yīng)承擔的職能，更不能實施或執(zhí)行不到位。受利己動機的驅(qū)使，許多地方政府在履行職能的過程中，把主要精力放在檢查驗收、驗證發(fā)證等“租金”含量高的環(huán)節(jié)上，而對日常監(jiān)管等無租可尋或租金含量低的環(huán)節(jié)則敷衍了事。一位食品安全專家直言，除了法規(guī)滯后、標準缺失，我國食品藥品安全監(jiān)管的一大問題，還在于有章不循、執(zhí)法不嚴。尤其是當公眾飲食用藥安全與商業(yè)利益、個人利益、地方利益發(fā)生沖突時，有的人選擇了“睜一只眼，閉一只眼”，不惜與違規(guī)企業(yè)成為一根“利益繩索”上的兩只螞蚱。鄭州市委托民間機構(gòu)的一項調(diào)查顯示：2005年當?shù)仄髽I(yè)用于與政府部門“搞關(guān)系”的非正常支出比2004年幾乎翻了一番。所謂“非正常支出”包括請吃飯、接待檢查、送禮、送紅包、報銷政府人士拿來的單據(jù)、地方“土政策”收費、強行攤派、亂罰款等等。數(shù)據(jù)顯示，與政府部門“搞關(guān)系”支出超過萬元的企業(yè)比例達到14.6%。我們知道，監(jiān)管部門手中有權(quán)，雖說這不是“私權(quán)”，卻被私人所掌握，或者說是被某些人當做了私權(quán)。于是，我們可以這樣說，正是這些有權(quán)力的監(jiān)管部門決定著企業(yè)的生死存亡，至少與政府“搞關(guān)系”的那些企業(yè)主是這樣認為的。就如清末民初實業(yè)家張騫之子張孝若寫到的那樣：“在中國的社會，要做事就和官脫離不了關(guān)系，它能夠幫助你，也能夠破壞你，如果民間做事，能得官力幫助，那當然就事半功倍了?！保?］在這樣的情形下，追逐利潤的企業(yè)怎么不會“俘虜”監(jiān)管部門呢？但是作為公務(wù)人員，作為人民利益的代表，監(jiān)管人員應(yīng)該對得住自己手中的權(quán)力，對得住千千萬萬個選民，切不可為一己眼前利益而犧牲百姓的利益。因此，行政活動職能在法定范圍內(nèi)，依照本機關(guān)的職責和權(quán)限行事，所實行的行政行為必須符合法定程序。當行政權(quán)力被任意行使侵害企業(yè)權(quán)益時，企業(yè)有權(quán)要其行政機關(guān)補救或賠償，同時，企業(yè)也必須依法進行經(jīng)營活動。

其次，在監(jiān)管手段上，要重實質(zhì)輕形式，避免有限行政資源的浪費，達到既治標又治本的目的。一方面，各監(jiān)管部門的檢驗檢測機構(gòu)要能夠做實事，而不可做擺飾，不可只是上級領(lǐng)導(dǎo)視察時的點綴；隨著科學技術(shù)的發(fā)展，市場業(yè)態(tài)也在不斷變化，這就需要各監(jiān)管部門不斷創(chuàng)新監(jiān)管手段，增強監(jiān)管手段的科技含量和現(xiàn)代化水平，如開發(fā)質(zhì)量監(jiān)管監(jiān)測網(wǎng)等。另一方面，監(jiān)管的任務(wù)的確很重大，監(jiān)管部門的作為關(guān)系著千千萬萬個百姓的健康。因此，各監(jiān)管部門的監(jiān)管不是走過場。監(jiān)管部門可以以抽查的形式進行監(jiān)管，也可以以突擊檢查的方式進行監(jiān)管。個人認為，突擊檢查是一種較為有效的方式。若監(jiān)管部門進行突擊檢查，則不可以提前將計劃外泄，否則結(jié)果便不言自明了。

［參考文獻］

［1］王林昌，宣海林，鄭鳴．私營企業(yè)道德風險若干問題探究［J］．中國軟科學，2001，（11）：117．

［2］俞麗虹．消費安全考問政府監(jiān)督效能［J］．半月談，2006，（21）：26．

［3］楊鷺花．美國食品安全監(jiān)管體系對我國的啟示［J］．中國食品與營養(yǎng)，2007，（9）：13．

［4］陳錦江．清末現(xiàn)代企業(yè)與官商關(guān)系［M］．北京：中國社會科學出版社，1997：61．