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摘要：在電子政務(wù)環(huán)境下，政府是政務(wù)信息資源的最大擁有者，也是最大的政府信息生產(chǎn)者，使用者和者。政府是否能夠充分開發(fā)和有效利用信息資源，是能否正確、高效行使國家行政職能的重要環(huán)節(jié)。在研究政府信息資源的組成、特征等的基礎(chǔ)上，分析我國政府信息資源開發(fā)利用現(xiàn)狀，提出我國政府信息資源開發(fā)利用的策略。

關(guān)鍵詞：政府信息資源；開發(fā)利用；戰(zhàn)略

1政府信息資源的界定

1.1信息資源和政府信息資源

目前，國內(nèi)外對(duì)信息資源這一概念的認(rèn)識(shí)尚未達(dá)成共識(shí)。綜合國內(nèi)外現(xiàn)有的研究成果，有兩種觀點(diǎn)具有代表性：一種觀點(diǎn)是狹義的理解，認(rèn)為信息及其載體就是信息資源；另一種觀點(diǎn)是廣義的理解，認(rèn)為信息資源不但包括了信息及其載體，而且反映了信息采集、傳輸、加工、存儲(chǔ)與利用的能力和發(fā)展?jié)摿?。狹義的信息資源是經(jīng)過采集、加工、有序的、有價(jià)值的、有共享的可能的信息。

政府信息資源包括政府部門為履行管理國家行政事物的職能而采集、加工、使用的信息資源，政府部門在業(yè)務(wù)過程中產(chǎn)生和生成的信息資源，由政府投資建設(shè)的信息資源以及由政府部門直接管理的信息資源。政府信息資源是政府行政管理的基礎(chǔ)、科學(xué)決策的依據(jù)、聯(lián)系公眾的紐帶、宏觀調(diào)控的手段。因此，政府信息資源是信息資源類的一個(gè)子集。按照廣義信息資源的理解，政府信息資源可理解為政府行政工作中所產(chǎn)生和利用的信息資源。

1.2政府信息資源的分類

政府信息資源的分類是指把具有某種共同屬性或特征的信息歸并在一起，也就是說我們可以通過其類別的屬性或特征來對(duì)信息進(jìn)行區(qū)別。按內(nèi)容劃分，政府信息資源包括：政治信息資源、經(jīng)濟(jì)信息資源和社會(huì)信息資源。根據(jù)信息流來分，政府信息資源主要有三種：政府對(duì)政府之間的信息流，政府對(duì)企業(yè)之間的信息流，政府對(duì)居民之間的信息流。根據(jù)我國政府職能轉(zhuǎn)變來分，政府信息資源主要有服務(wù)信息和反饋信息。前者是指為社會(huì)各界服務(wù)的信息，是政府信息資源的重要組成部分。后者是指來自各行各業(yè)、各基層群眾和各學(xué)科專家學(xué)者的批評(píng)、意見、建議等，或來自經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題、新動(dòng)向等。

1.3政府信息資源的特征

政府信息除了具有一般信息的基本特征外，還有其自身的特點(diǎn)，歸納起來有以下幾個(gè)特征：(1)宏觀性：政府信息通常不是追求直接的經(jīng)濟(jì)效益，而是政府的工作效益或社會(huì)效益，它主要從宏觀角度來反映戰(zhàn)略性、全局性的重大情況和問題，即使是反映一些局部性的情況和問題，也對(duì)全局具有普遍的意義。(2)權(quán)威性：政府信息的主要來源是各級(jí)政府及其職能部門，而各級(jí)政府及其職能部門是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，代表國家行使權(quán)力，制定政策和執(zhí)行政策，這種政治地位決定了它的權(quán)威性。因此，由各級(jí)政府及其職能部門提供、的信息，具有很高的真實(shí)性和可靠性。（3）目的性：政府信息具有很明確的目的性，或者為政府決策服務(wù)，或者為各部門各行業(yè)的發(fā)展服務(wù)，或者為社會(huì)公眾服務(wù)。（4）共享性：政府信息資源應(yīng)該為國家所有、全民所有，而不能為部門所有、個(gè)人所有。在不危害國家民族利益和社會(huì)公眾利益的前提下，部分政府信息資源要與公眾共享，部分信息在政府內(nèi)部各個(gè)部門之間共享。在信息共享的同時(shí)，還要注意信息安全和信息隱私保護(hù)。（5）機(jī)密性：政府信息資源有相當(dāng)一部分涉及到國家重大的方針政策、政府活動(dòng)、工作部署和社會(huì)動(dòng)態(tài)等機(jī)密性信息。其機(jī)密程度高，意義重大，稍有不慎，勢(shì)必給國家造成重大損失。

1.4政府信息資源的開發(fā)與利用

政府信息資源的深度開發(fā)需要社會(huì)力量的參與，政府部門要組織和鼓勵(lì)非政府機(jī)構(gòu)從事政府信息資源的開發(fā)。政府信息資源利用是指經(jīng)過采集、加工、存儲(chǔ)的政府信息資源，通過檢索、傳遞，提供給相關(guān)組織和個(gè)人，以滿足其信息需求的過程。事實(shí)上，信息資源的價(jià)值只有通過利用才能體現(xiàn)，才能實(shí)現(xiàn)信息資源的增值和效用。

政府信息資源開發(fā)和利用二者之間并非孤立，而是相輔相成、互相促進(jìn)。開發(fā)是利用的前提，利用為開發(fā)提供動(dòng)力和方向。開發(fā)是為了更好地利用；反之，用戶強(qiáng)烈的利用欲望和行動(dòng)，必須促進(jìn)開發(fā)工作的進(jìn)展，利用是開發(fā)的延續(xù)。任何開發(fā)行為的最終目標(biāo)都能夠在其利用過程中產(chǎn)生社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效益。

2我國政府信息資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

目前，我國政府信息資源的開發(fā)利用主要集中在兩個(gè)領(lǐng)域：一是與其業(yè)務(wù)流程相關(guān)的信息資源開發(fā)利用，如金字系列工程積累了大量的信息資源；二是在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)提供信息資源服務(wù)。政府部門信息資源開發(fā)以各類政府管理信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)為技術(shù)基礎(chǔ)，逐步發(fā)展，提供了大量的適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的信息產(chǎn)品和服務(wù)。

我國政府部門掌握社會(huì)信息資源80%的有價(jià)值的信息，3000多個(gè)數(shù)據(jù)庫，但大部分都沒有得到充分利用，亟需要采取有效手段讓這部分庫“活”起來，進(jìn)入市場(chǎng)，產(chǎn)生增值。各省有關(guān)部門對(duì)省內(nèi)政府信息資源開發(fā)利用通過網(wǎng)絡(luò)手段做了一定的工作，但在全國范圍內(nèi)還未形成將政府信息資源開發(fā)利用的態(tài)勢(shì)，缺乏行之有效的組織和辦法。

我國政府上網(wǎng)工程雖然已在全國鋪開，但在辦理各種事務(wù)的電子政務(wù)難以真正地通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行。究其原因，一方面是因特網(wǎng)這種最廉價(jià)便捷的獲取信息的方式在我國興起后，一些政府部門對(duì)于把自己的信息拿出來共享的意識(shí)還不夠強(qiáng)，有些政府部門的部門利益意識(shí)又太重，不愿將信息共享，這就亟需我國信息主管部門對(duì)其進(jìn)行組織和引導(dǎo)；另一方面政府部門信息資源的開發(fā)利用缺乏靈活的機(jī)制和政策：長(zhǎng)期以來政府信息部門的大量建設(shè)資金投入到硬件設(shè)備上，缺乏信息錄入、信息更新、信息深加工的專項(xiàng)資金和技術(shù)，更缺乏把這種信息資源進(jìn)行加工后產(chǎn)生增值的手段。電子政務(wù)的有效開展必須以充足的政府信息資源作為前提，這樣才能解決政府信息化過程中“路多車少、有車無貨”等問題。

分析我國政府信息資源開發(fā)現(xiàn)狀，目前存在的問題可歸納為以下幾個(gè)方面：

2.1缺乏統(tǒng)一的信息資源管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

信息資源的開發(fā)利用需要跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的協(xié)同作戰(zhàn)，而這又需要國家有效地參與，作出有效的管理、規(guī)劃與協(xié)調(diào)，保證這一產(chǎn)業(yè)鏈條的有效轉(zhuǎn)動(dòng)。在我國，缺乏國家層次的全國性、跨行業(yè)、強(qiáng)有力的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這對(duì)實(shí)施國家的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展協(xié)作性的生產(chǎn)體系、規(guī)范行業(yè)行為等不利。

2.2政府信息資源共享性差

政府信息資源共享是一項(xiàng)巨大的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及因素非常廣泛。這些因素任何一種形式的不正常，都會(huì)使它們成為制約共享的因素。這些因素及其對(duì)政府信息資源共享的制約表現(xiàn)出一定的規(guī)律性?？傮w來說,它們主要是通過信息、權(quán)力、利益三個(gè)要素的變化和作用來影響信息資源共享的?，F(xiàn)代政府管理體制與傳統(tǒng)政府管理體制的沖突影響了信息共享的需求，電子政務(wù)統(tǒng)一運(yùn)作與各級(jí)政府各自為政的沖突影響了跨部門信息共享。信息無償提供與部分信息有償提供的沖突影響了信息的有效提供。共享系統(tǒng)的內(nèi)容規(guī)劃者與開發(fā)設(shè)計(jì)者之間的磨合不夠影響信息共享的實(shí)效性。

2.3信息資源的開發(fā)、利用、管理方面的法規(guī)滯后

這表現(xiàn)在沒有建立統(tǒng)一的規(guī)則，不具備良好的法律環(huán)境。比如信息產(chǎn)權(quán)保護(hù)與信息資源共享矛盾。信息資源的共享特性，可以使信息資源的價(jià)值得以最大限度地發(fā)揮，而知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的目的在于通過法律保護(hù)產(chǎn)權(quán)所有者的私有權(quán)益，雖然信息資源共享與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)從本質(zhì)上并不沖突，但實(shí)際操作中，兩者似乎是一對(duì)矛盾，因?yàn)榧訌?qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)必然會(huì)縮小信息資源共享范圍。2.4政府信息資源開發(fā)利用水平缺乏有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法

要提高政府信息資源的開發(fā)利用水平，應(yīng)該建立一套能夠客觀有效地評(píng)價(jià)政府信息資源開發(fā)利用水平的指標(biāo)體系。目前，我國雖然有國家信息化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、企業(yè)信息化的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、政府網(wǎng)站的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但是還沒有政府信息資源開發(fā)利用水平的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法，還沒有行之有效的能夠客觀反映政府信息資源開發(fā)利用水平的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法。國家信息產(chǎn)業(yè)部和國務(wù)院信息化工作辦公室曾經(jīng)組織專家學(xué)者對(duì)信息資源開發(fā)利用的評(píng)價(jià)進(jìn)行過研究，只是提出了一些評(píng)價(jià)指標(biāo)的建議，評(píng)價(jià)方法也只是簡(jiǎn)單的線性加全法。

3我國政府信息資源開發(fā)利用戰(zhàn)略

綜合分析我國政府信息資源開發(fā)現(xiàn)狀及存在的問題，并參照國外政府信息資源的開發(fā)戰(zhàn)略，從政府信息資源的政策法規(guī)管理機(jī)構(gòu)、信息內(nèi)容、基礎(chǔ)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)安全等方面，制定出我國的政府信息資源開發(fā)利用的戰(zhàn)略。

3.1制定相應(yīng)的政府信息資源開發(fā)利用政策法規(guī)

制定盡可能完善的政府信息資源開發(fā)利用政策法規(guī)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱難的工作?？梢詤⒄瞻l(fā)達(dá)國家的做法，如美國的信息政策法規(guī)，在加強(qiáng)信息政策法規(guī)上做文章，做好開發(fā)利用信息資源的大環(huán)境。政府信息資源的開發(fā)利用必然要涉及到政府信息資源管理及其法規(guī)問題，國家應(yīng)制定政府信息資源開發(fā)的法規(guī)和條例，對(duì)政府信息公開化原則、開發(fā)信息資源的組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)、政府信息的和政府信息的保密等項(xiàng)工作，都作詳細(xì)全面的規(guī)定，以確保政府信息資源的開發(fā)遵循統(tǒng)一的規(guī)定，通過立法確立政府信息資源共享的地位、原則和保障措施，以保證在安全保密范圍之外的政府信息資源的公開利用。要實(shí)現(xiàn)公共信息資源開發(fā)利用市場(chǎng)化。政府除了承擔(dān)公開政府信息資源的重任，還應(yīng)在這一運(yùn)行體系之中扮演綜合管理的角色，規(guī)范市場(chǎng)化運(yùn)行，包括制定相應(yīng)的政策措施和管理辦法，扶持多元化信息服務(wù)主體，維護(hù)信息服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)秩序，監(jiān)管信息服務(wù)效果，尤其是加強(qiáng)對(duì)資源開發(fā)利用過程中不正當(dāng)行為的監(jiān)督，保證信息的客觀性、準(zhǔn)確性，防止信息加工中的污染，以及防止信息資源的網(wǎng)絡(luò)化共享造成對(duì)信息主體權(quán)益的侵犯和利益的損害等。

3.2加強(qiáng)對(duì)政府信息資源開發(fā)與利用的組織與領(lǐng)導(dǎo)

政府信息資源的開發(fā)與利用是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不純粹是一項(xiàng)技術(shù)工作，它涉及到各個(gè)政府職能部門，而各個(gè)政府職能部門從不同的角度行使自己的職權(quán)，往往強(qiáng)調(diào)本部門的重要性，難以形成應(yīng)有的合力。同時(shí)，在各級(jí)政府及其職能部門內(nèi)部，信息資源的開發(fā)與利用涉及到工作人員的思想觀念、傳統(tǒng)管理方式和工作習(xí)慣的變革，涉及人財(cái)物的投入和各項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的工作不到位，都會(huì)影響信息資源開發(fā)與利用的實(shí)施。因此，政府信息資源的開發(fā)與利用必須實(shí)行“一把手”工程，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，實(shí)施統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。

3.3轉(zhuǎn)變政府信息服務(wù)機(jī)構(gòu)職能

目前我國各級(jí)政府及其職能部門幾乎都設(shè)立了自己的信息機(jī)構(gòu)，成為政府信息資源供給的主體，負(fù)責(zé)本部門的信息化建設(shè)和信息資源系統(tǒng)的開發(fā)應(yīng)用。信息技術(shù)的先進(jìn)性、廣泛性和復(fù)雜性決定了政府部門一般不可能配齊各類專業(yè)人員；政府自身網(wǎng)絡(luò)的狹隘性也使信息機(jī)構(gòu)難以留住一流的信息技術(shù)人才，造成運(yùn)行維護(hù)人員的專業(yè)化程度不足，直接影響政府信息化建設(shè)的科學(xué)性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性。此外，我國政府信息機(jī)構(gòu)基本上都屬于事業(yè)單位，對(duì)政府部門通常是提供無償服務(wù)。這種模式是過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，已經(jīng)不適應(yīng)今天市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的要求。政府信息機(jī)構(gòu)沒有經(jīng)濟(jì)上求生存的壓力，也就缺乏走向市場(chǎng)提供有償服務(wù)的動(dòng)力，不利于信息商品化、信息服務(wù)社會(huì)化和信息機(jī)構(gòu)企業(yè)化。

3.4加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫建設(shè)

數(shù)據(jù)庫是現(xiàn)代信息資源的主要存儲(chǔ)方式。目前，以政府公文和政務(wù)信息為主要內(nèi)容的辦公業(yè)務(wù)資源數(shù)據(jù)庫已普遍建成，國務(wù)院一些部門各自建成了業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫，“十五”期間，我國部署了人口、法人單位、自然資源和空間地理以及宏觀經(jīng)濟(jì)等4個(gè)數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作。政府信息資源庫建設(shè)實(shí)行政府自建和市場(chǎng)集成的聯(lián)合建設(shè)道路。數(shù)據(jù)庫建設(shè)中必須堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、全網(wǎng)共享的原則，對(duì)于每一個(gè)系統(tǒng)應(yīng)做到統(tǒng)一設(shè)計(jì)、分別建設(shè)；對(duì)原有的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行改造，增加新內(nèi)容，對(duì)單位已有的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，建成統(tǒng)一的服務(wù)于辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)的數(shù)據(jù)庫群，建設(shè)政府信息資源庫的目錄體系，建設(shè)支持政府決策工作的國民經(jīng)濟(jì)綜合數(shù)據(jù)庫、社會(huì)和歷史數(shù)據(jù)庫、自然資源數(shù)據(jù)庫。

3.5加強(qiáng)信息內(nèi)容的篩選和信息服務(wù)工作

如何更有效地加大信息資源開發(fā)利用的力度，重點(diǎn)是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下做好共享信息和公開信息的開發(fā)工作。

加強(qiáng)信息內(nèi)容的篩選。政府雖然掌握著80%以上的信息資源，但并不是什么信息都能上網(wǎng)的。應(yīng)按照相應(yīng)的條例確定信息審查標(biāo)準(zhǔn)，以區(qū)分和篩選政府信息資源安全信息和不安全信息、內(nèi)部信息和公眾信息，把握好保密與公開的原則。

拓展政府信息內(nèi)容的深度與廣度。一方面，政務(wù)信息應(yīng)把握新、準(zhǔn)、快、精四點(diǎn)，主動(dòng)聽取領(lǐng)導(dǎo)同志的意見，主動(dòng)與部門、基層單位進(jìn)行網(wǎng)上的或走出去的信息交流，拓展信息收集的內(nèi)容，及時(shí)處理反饋意見；利用因特網(wǎng)查詢國際國內(nèi)最新信息，編制出有深度與廣度、高質(zhì)量與高層次的調(diào)研報(bào)告，提供給領(lǐng)導(dǎo)決策使用。另一方面，要注重信息資源的廣泛性，包括國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的方方面面；信息時(shí)效性要強(qiáng)，這樣才能充分發(fā)揮政府信息最方便、最直接、最迅速、最權(quán)威的優(yōu)勢(shì)；覆蓋面要大，兼顧區(qū)域內(nèi)政府管理的各行各業(yè)；實(shí)用性要強(qiáng)，去掉虛假信息，既向下提供信息，又注重吸收基層豐富的信息來源?？傊?，開發(fā)好政務(wù)信息的內(nèi)容，才能使政府網(wǎng)上的信息常更換，才能保證政府及時(shí)、客觀、準(zhǔn)確公開于公眾的信息，保證信息資源服務(wù)于社會(huì)和公眾。

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