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[摘要]有效增強(qiáng)政府回應(yīng)性，不僅能擴(kuò)大公民政治參與程度、滿足社會利益訴求，也是政府加快體制改革、提高政府權(quán)威的主要問題。政府的回應(yīng)機(jī)制主要從政府和公民社會的雙向路徑中建構(gòu)，目前我國政府回應(yīng)機(jī)制缺乏，體制內(nèi)因素是政府回應(yīng)不足的關(guān)鍵，需要從中明確原因并尋找解決方法來進(jìn)一步加強(qiáng)政府回應(yīng)機(jī)制建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]政府回應(yīng)性；政府主導(dǎo)；政府責(zé)任

政府回應(yīng)性作為公共管理和善治理論強(qiáng)調(diào)的重要理念日益受到關(guān)注。在社會轉(zhuǎn)型的背景下，傳統(tǒng)的政府管理模式已不能有效地應(yīng)對社會的需求。因此，有效增強(qiáng)政府的回應(yīng)性顯得尤為重要，政府回應(yīng)本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)政府與社會形成良好的互動，政府對社會的需求作出及時有效的反應(yīng)和回復(fù)。政府回應(yīng)社會從應(yīng)然層面描述是一個美好的圖景，政府實(shí)然層面很大程度上還是管制型的模式，互動互治的服務(wù)成分很少。因此，現(xiàn)階段的政府回應(yīng)總體上是單向性的、滯后性的、低水平的、高成本的。從根本上講，政府回應(yīng)不足的原因中體制因素非常關(guān)鍵，本文對體制因素成為政府回應(yīng)不足的原因進(jìn)行了分析。

一、政府實(shí)然層面的管制方式制約政府回應(yīng)

黨的十七大明確提出加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，政府范式從“管制”走向“服務(wù)”，但實(shí)然層面的政府很大程度還是管制型模式，其理論基礎(chǔ)是建立在馬克斯·韋伯的官僚制之上，官僚制是“現(xiàn)代社會中實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織，它是建立在法理型權(quán)為基礎(chǔ)上的一種高度理性化的組織機(jī)構(gòu)”。它的核心精神在于崇尚理性、規(guī)范和制度化，在現(xiàn)代行政中實(shí)質(zhì)上起著中流砥柱的作用。但我國政府現(xiàn)代公共行政制度并沒有完全建立，人治和非理性的行政仍未消除，缺少靈活性和互動性，造成機(jī)構(gòu)膨脹和行政的低效等問題在我國表現(xiàn)得很明顯。同時我國政府又有自身特殊的問題，比如：其一，黨政體制上黨權(quán)和政權(quán)應(yīng)該更加明晰各自的權(quán)力邊界和責(zé)任，逐步實(shí)現(xiàn)黨政分開，這是政府要進(jìn)一步改革，走向服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府繞不過去的問題。其二，市場經(jīng)濟(jì)不成熟，政府依法行政和民主行政還處在過渡階段。其三，官本位的行政文化的影響，有些政府官員缺少對法律和契約的敬畏，缺少對法律有效的遵從和執(zhí)行。

政府是公共權(quán)力和公共權(quán)威的唯一擁有者，對市民社會的需求表現(xiàn)出超強(qiáng)的自我中心主義，政府的管理方式是以政府為主導(dǎo)，轉(zhuǎn)而以政府公務(wù)員為主導(dǎo)，然后集中在以政府領(lǐng)導(dǎo)人為主導(dǎo)的權(quán)力運(yùn)行。這種“強(qiáng)政府弱社會”的社會結(jié)構(gòu)注定政府無法較好地回應(yīng)社會?，F(xiàn)實(shí)的管制政府模式是政府增強(qiáng)回應(yīng)性的關(guān)鍵制約，長遠(yuǎn)看管制型政府注定是個過渡的模式。隨著公民社會的崛起、政治現(xiàn)代性進(jìn)一步發(fā)展，處在社會轉(zhuǎn)型期的政府必須由管制模式向服務(wù)模式轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)權(quán)力型社會向權(quán)利型社會的轉(zhuǎn)換，政府回應(yīng)社會才能雙向互動，不斷解決社會的利益訴求。但這個轉(zhuǎn)型必然是一個長期、復(fù)雜而艱難的過程。

二、權(quán)力主導(dǎo)型的決策抑制政府回應(yīng)

政府行政決策體制是行政首長負(fù)責(zé)制，而事實(shí)上各政府部門運(yùn)作機(jī)制是行政首長為主體的黨組民主集中制。我國在不斷深化首長負(fù)責(zé)制，在重大決策問題上應(yīng)該采取民主集中和集中決策的方式。但是在實(shí)然層面，首長權(quán)力決策依然占主導(dǎo)地位。政府部門領(lǐng)導(dǎo)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)人往往將個人價值觀念、長官意志和行為方式融入決策過程之中，決策過程充其量只是在決策層內(nèi)不同權(quán)力群體的政治互動。根據(jù)公共選擇學(xué)派揭示的道理，政府也有某種自利的屬性，政府部門根據(jù)自身利益的需要，經(jīng)常會超出自身的權(quán)限范圍，制定出有違民意的公共政策。事實(shí)上，很多政府官員形成了自己的話語體系和權(quán)力體系，權(quán)力主導(dǎo)的公共決策造成了官民分化，使公眾被排除在決策主體之外。這種權(quán)力主導(dǎo)型的決策模式一旦被整個政府體系官員內(nèi)化為一種習(xí)慣，就會形成政府與社會回應(yīng)的封閉，使公民無法真正參與其中。而公共政策的制定應(yīng)該是多元主體互治，比如涉及到公眾利益的重大決策可以以聽證會的形式讓部分公民參與、以相關(guān)專家組成咨詢團(tuán)為政策把脈、以網(wǎng)絡(luò)調(diào)查傾聽基層民意，這樣增加政策制定環(huán)節(jié)中的互動性，增強(qiáng)政策的合法性、民主性、科學(xué)性和有效的回應(yīng)性。長遠(yuǎn)看，政府回應(yīng)機(jī)制的建立，根本上要促進(jìn)政府決策參與制度，使政府回應(yīng)方式逐漸制度化。

三、政府缺少有效的行政問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制使回應(yīng)難以形成

政策的執(zhí)行力是政策的生命，提高政策執(zhí)行力的關(guān)鍵在于加強(qiáng)政府權(quán)力運(yùn)行過程和結(jié)果中的監(jiān)督和問責(zé)。政府手中的權(quán)力不能脫離責(zé)任而單獨(dú)存在，權(quán)力和責(zé)任是一體兩面的關(guān)系，權(quán)責(zé)對等、責(zé)任明確、責(zé)任到位應(yīng)該是現(xiàn)代政府的基本要求。但在社會處于轉(zhuǎn)型期、利益格局深度調(diào)整的背景中，各級政府和公務(wù)員的執(zhí)行力程度上多多少少不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，管理方式不能及時更新，比如有些人員仍熱衷于權(quán)力崇拜、對上負(fù)責(zé)不對下負(fù)責(zé)、上有政策下有對策、權(quán)力尋租、行政不作為等，這些均說明政府的執(zhí)行力不足，政府回應(yīng)社會受阻，意味著政府的問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制亟需進(jìn)一步建立和完善。

問責(zé)其實(shí)是對責(zé)任的追究制度，行政問責(zé)制是針對政府而言的普遍的責(zé)任制度，是指“特定的責(zé)任主體對各級政府和公務(wù)員承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的履行情況實(shí)行的、要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度”。其精神在于政府手中的權(quán)力來源于人民的委托，政府在權(quán)力行使過程中，公民可以以法定程序?qū)ζ湫袨檫M(jìn)行監(jiān)督、質(zhì)詢和要求答復(fù)。行政問責(zé)制具體實(shí)施需要多重努力，政府要積極探索可行的問責(zé)路徑，在目前的“引咎辭職”制度和司法問責(zé)發(fā)揮作用的同時，不斷地進(jìn)行問責(zé)制度的突破和創(chuàng)新，同時要彰顯責(zé)任追究機(jī)制的功能還必須充分發(fā)揮各類監(jiān)督主體的作用。首先要加強(qiáng)體制內(nèi)監(jiān)督，就是各級黨委、政府及相關(guān)職能部門充分發(fā)揮在監(jiān)督方面的政治領(lǐng)導(dǎo)，編制嚴(yán)密有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制，使黨內(nèi)監(jiān)督、司法監(jiān)督、政府層級監(jiān)督、審計監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、政治團(tuán)體監(jiān)督各盡其力，各興其效；還要更加注重體制外監(jiān)督，讓媒體監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、中介組織監(jiān)督等社會監(jiān)督主體參與進(jìn)來，形成強(qiáng)大的社會監(jiān)督氛圍，這樣體制內(nèi)和體制外的雙劍合并、雙向監(jiān)督、橫向到邊、縱向到底形成監(jiān)督的矩陣網(wǎng)絡(luò)，那必然形成監(jiān)督的巨大合力和綜合效應(yīng)，政府的問責(zé)機(jī)制就能有效落實(shí)。行政問責(zé)突出責(zé)任政府的理念，一旦形成文化常態(tài)，作為一種行政價值觀內(nèi)化為政府自覺意識，那政府的回應(yīng)層次和水平可大大提高。四、政府層級繁多削弱政府回應(yīng)

政府回應(yīng)能力的大小和效率的高低很大程度上受制于政府層級的設(shè)計。首先，政府層級過多易形成結(jié)構(gòu)性信息斷層，信息傳遞易失真和扭曲，社會的利益訴求難以實(shí)現(xiàn)。社會轉(zhuǎn)型期，人們的利益分化日益明朗，產(chǎn)生了強(qiáng)勢群體、中勢群體和弱勢群體。國家在立法和公共政策的制定上易受強(qiáng)勢群體的影響，強(qiáng)勢利益群體掌握話語，社會中的其他群體的利益表達(dá)渠道不足，信息輸送政府的途徑和能力就很有限?，F(xiàn)在在信息輸送的過程中又不得不考慮政府層級過多的影響，一般說來，政府層級越多，其信息傳遞和回應(yīng)能力就越差。我國政府結(jié)構(gòu)的構(gòu)成，從政府架構(gòu)來說一般就有五層，加上各級部門自身的多層級劃分，總計多達(dá)十幾層，甚至二十多層?？梢韵胍?，一個普通公民向政府表達(dá)其意向是何等的困難。而且政府與公民的信息溝通基本上是政府命令式的單線性的機(jī)制，不是適應(yīng)社會需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的特點(diǎn)建立的雙向的、互動式的溝通機(jī)制。政府在下傳信息或者公民上遞信息過程中，政府通常會控制不利于自身的信息，長期以來形成的一條政治潛規(guī)則就是報喜不報憂，這樣公民的利益訴求在信息表達(dá)的時候會受到有關(guān)政府部門的百般阻擾，千方百計地屏蔽或者控制此種信息，另外缺乏信息的公眾也很難或者根本不可能參與政府的有關(guān)決策，也不可能監(jiān)督政府的決策行為。政府層級繁多輕者會制約公眾信息的表達(dá)，制約了政府對公民要求的及時性反應(yīng)和回復(fù)，重者使得政府可以強(qiáng)勢地控制和限制民意反映，使政府回應(yīng)低效、公民的利益訴求嚴(yán)重受阻。

政府自身的結(jié)構(gòu)體系不完善是政府回應(yīng)不足的根本性障礙。為了有效提高政府的回應(yīng)能力，更好地與民眾接觸，激勵政府與民眾的互動發(fā)展，減少中間層，強(qiáng)化省級政府和縣級政府的決策與回應(yīng)的職能分化，對我國民主發(fā)展和社會進(jìn)步將會起到非常關(guān)鍵的作用，回應(yīng)性政府的基礎(chǔ)才能建立起來。

五、政府回應(yīng)載體建設(shè)尚不完善使回應(yīng)難以提高

在政府回應(yīng)的載體上，傳統(tǒng)行政管理方式中的回應(yīng)載體依然發(fā)揮著重要的作用，政府主要通過基層調(diào)研、統(tǒng)計調(diào)查、社會媒體協(xié)助、舉行聽證會來了解民意，另外政府自身設(shè)置回應(yīng)機(jī)構(gòu)，如信訪辦公室、政策調(diào)研室、信息調(diào)查中心等從很高的角度回應(yīng)社會的需求。不可否認(rèn)，傳統(tǒng)政府回應(yīng)的載體有其自身的優(yōu)點(diǎn)，它能比較準(zhǔn)確和穩(wěn)定地應(yīng)答社會的訴求。但它改變不了政府主導(dǎo)的被動的回應(yīng)方式的性質(zhì)。局限性主要表現(xiàn)在：回應(yīng)的成本大、行政透明度低、信息不對稱、信息公開量??；應(yīng)答具有選擇性、單向性、滯后性、缺少互動性；個案特征強(qiáng)、普遍意義弱、反應(yīng)時間長、回應(yīng)速度慢；問題反映要等到重大負(fù)面事件才引起重視，有些信息在向上層層傳導(dǎo)中容易失真，導(dǎo)致政府回應(yīng)不到位。傳統(tǒng)的回應(yīng)載體仍需發(fā)揮作用并不斷完善，同時必須更新政府回應(yīng)的載體，積極地打造電子政府。

政府要做到與社會雙向互動需要建立和建設(shè)電子政府，電子政府應(yīng)該成為現(xiàn)代政府管理的主要載體。電子政府是指政府有效地利用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，通過不同的信息服務(wù)設(shè)施，在其更方便的時間、地點(diǎn)及方式下，對政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會組織和民眾提供自動化的信息及其他服務(wù)，從而建立一個有回應(yīng)力、有效率、負(fù)責(zé)任的、具有更高服務(wù)品質(zhì)的政府。電子政府的最顯著特點(diǎn)是建構(gòu)了一個虛擬政府，它可以跨越時間、空間、部門和政府層級的阻隔而實(shí)現(xiàn)全天候服務(wù)于社會的政府體系。從而使政府和民眾之間建立一個互動的回應(yīng)機(jī)制。電子政府提供了開放的信息平臺，能使政府及時信息，改變信息不對稱的情況，為利益相關(guān)人提供便捷地了解政策目標(biāo)和變動趨向的途徑，可以方便公眾通過網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行利益表達(dá)、政治訴求、評議政府工作等；再者，電子政府具有互動性，有利于解決傳統(tǒng)回應(yīng)系統(tǒng)中互動性差的弱點(diǎn)，推動官員與民眾直接互動，實(shí)現(xiàn)政府與公眾沒有中間環(huán)節(jié)的溝通，密切政府與公眾之間的關(guān)系，謀求公眾需求與政府目標(biāo)的最大程度契合，以便達(dá)成共識；同時開放式的管理方式，公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)參與和監(jiān)督政府政策的制定和執(zhí)行，也能有效地抑制有關(guān)的腐敗現(xiàn)象。但我國的電子政府建設(shè)還處于初級階段，這需要政府把長遠(yuǎn)圖景與現(xiàn)實(shí)目標(biāo)結(jié)合，重塑政府業(yè)務(wù)流程，構(gòu)建適應(yīng)信息時代社會發(fā)展需要的政府組織形態(tài)，穩(wěn)步推進(jìn)電子政府建設(shè)，以促進(jìn)各級政府發(fā)揮統(tǒng)一、高效、透明的作用，以徹底更新政府回應(yīng)社會的方式。