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為了適應(yīng)加入世貿(mào)組織的要求，近年來特別是近幾個(gè)月，我國(guó)政府做了大量工作。在法律法規(guī)方面，全國(guó)性的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的清理工作已基本完成，廢止和修改、制定了一批法律法規(guī)；在關(guān)稅削減方面，從2002年1月1日起，我國(guó)關(guān)稅總水平已由15.3％降到12％，涉及5300多個(gè)稅目；在行政審批制度方面，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部等部門取消了二十幾項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，行業(yè)涉及水、電、建筑、房地產(chǎn)、農(nóng)林、金融等多個(gè)行業(yè)。

然而，與WTO的規(guī)則和我國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在發(fā)展要求相比較，我國(guó)政府在減政放權(quán)、解除管制、減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)等方面的工作力度還很不夠。從朱總理在“兩會(huì)”期間的《政府工作報(bào)告》中也不難看出，今年八大工作重點(diǎn)中，有好幾個(gè)方面都涉及減少政府管制和干預(yù)問題。報(bào)告明確提出：努力推進(jìn)壟斷行業(yè)改革。通過政企分開和企業(yè)重組，打破行業(yè)壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。盡快實(shí)施電信、電力、民航管理體制改革，抓緊研究制定鐵路管理體制改革方案。在加快政府職能轉(zhuǎn)變過程中，必須進(jìn)一步解放思想，徹底擺脫傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的羈絆，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來。繼續(xù)理順政府部門職能分工，防止有些事情互相推諉和無人負(fù)責(zé)。進(jìn)一步改革和減少行政審批，必須審批的也要規(guī)范操作，簡(jiǎn)化程序，公開透明，明確責(zé)任。

可以說，管制改革已成為政府今后幾年的頭等大事，其進(jìn)展將直接影響到與世貿(mào)規(guī)則的接軌，更關(guān)系到下一步的改革大局。這是一步“將軍”棋，世人都在關(guān)注。目前，中國(guó)的改革已經(jīng)到了一個(gè)非常時(shí)期，從國(guó)內(nèi)銀行、證券金融、會(huì)計(jì)行業(yè)、國(guó)有企業(yè)等領(lǐng)域反映出的許多棘手的重大問題看，很多矛盾和沖擊與行政管制有直接關(guān)系，因此管制這根鏈條到了非進(jìn)行大幅度調(diào)整不可的時(shí)候了?；诖?，本期報(bào)告我們選擇政府管制問題進(jìn)行探討。為了行文的完整，首先概論政府管制的起因，然后深入分析當(dāng)前在我國(guó)進(jìn)一步解除政府管制過程中存在的障礙、難點(diǎn)，最后提出解除政府管制需要遵循的幾個(gè)原則和今后的工作重點(diǎn)。

政府管制的形成

一、什么是政府管制

政府管制（governmentregulations），就是政府行政機(jī)構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，通過制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制和控制的行為。政府管制的一個(gè)根本特征，就是依法管制，也即通常所說的依法行政。但這里的“法”必須是合理的法，是所有利益相關(guān)集團(tuán)都接受的法。否則依法行政或依法管制就成為少數(shù)強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)侵害弱勢(shì)利益集團(tuán)的“合法”工具。

經(jīng)濟(jì)學(xué)上把政府管制分為經(jīng)濟(jì)管制和社會(huì)管制兩類。

1．經(jīng)濟(jì)性管制。經(jīng)濟(jì)管制是指對(duì)價(jià)格、市場(chǎng)進(jìn)入和退出條件、特殊行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的控制。一般來說，是對(duì)某一個(gè)特定行業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的一種縱向性管制。這些行業(yè)往往具有一些特點(diǎn)，如自然壟斷性。像電信中的本地網(wǎng)絡(luò)、電力中的配電和輸送、鐵路的軌道傳輸網(wǎng)絡(luò)等，這些環(huán)節(jié)獲得合法壟斷，有合理意義和社會(huì)效應(yīng)。如果他們的服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格不合理，很可能危及到購買并使用這些產(chǎn)品的人的利益，在這個(gè)時(shí)候，政府要在準(zhǔn)入管制的同時(shí)進(jìn)行價(jià)格管制。此外，對(duì)運(yùn)輸、金融證券、電臺(tái)電視臺(tái)等媒體的管制也屬于經(jīng)濟(jì)管制。

2．社會(huì)性管制。社會(huì)管制主要用來保護(hù)環(huán)境以及勞工和消費(fèi)者的健康和安全。主要針對(duì)外部不經(jīng)濟(jì)和內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)。前者是市場(chǎng)交易雙方在交易時(shí)，會(huì)產(chǎn)生一種由第三方或社會(huì)全體支付的成本。像環(huán)境污染，自然資源的掠奪性和枯竭性開采等。政府因此必須對(duì)交易主體進(jìn)行準(zhǔn)入、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)等方面的管制。后者是交易雙方在交易過程中，一方控制信息但不向另一方完全公開，由此造成的非合約成本由信息不足方承擔(dān)。比如說假劣藥品的制售、隱瞞工作場(chǎng)所的安全衛(wèi)生隱患等。所以，政府要進(jìn)行準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)以及信息披露方面的管制。

二、政府管制的理論依據(jù)

在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上，政府管制的理論依據(jù)是市場(chǎng)失效。經(jīng)濟(jì)學(xué)把市場(chǎng)失效定義為市場(chǎng)均衡狀態(tài)偏離“帕累托”狀態(tài)，主要表現(xiàn)在公共產(chǎn)品、外部性、信息不對(duì)稱、不完全競(jìng)爭(zhēng)、不確定性等方面。政府管制理論設(shè)想通過政府的特定管制能夠?qū)崿F(xiàn)“帕累托”改進(jìn)或者在存在約束條件的情況下達(dá)到一種次優(yōu)的配置效果。

1．信息不對(duì)稱。市場(chǎng)存在的信息不對(duì)稱將會(huì)導(dǎo)致兩種資源配置低效的情況：逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)（又稱敗德行為）。以藥品市場(chǎng)為例，由于買者不知底細(xì)，就可能會(huì)出現(xiàn)賣者坑蒙拐騙的事情，所以美國(guó)成立了專門針對(duì)食品和藥品市場(chǎng)進(jìn)行管制的食品醫(yī)藥管理局。這種情形還廣泛存在于金融、證券、保險(xiǎn)等影響投資者財(cái)產(chǎn)安全的行業(yè)。由于存在消費(fèi)者對(duì)這些行業(yè)信用度有多大，投資能不能收回，以及他們通過做假把錢圈走，買保險(xiǎn)出了問題不給賠償怎么辦等等問題，為把這一系列潛在的危險(xiǎn)和失真壓到最低限度，政府也要進(jìn)行準(zhǔn)入和信息披露方面的管制，盡最大努力減少信息的不對(duì)稱。

2．外部性和公共性。外部性是指在兩個(gè)當(dāng)事人缺乏任何相關(guān)的經(jīng)濟(jì)交易的情況下，由一個(gè)當(dāng)事人向另一當(dāng)事人所提供的物品。由于外部性的存在企業(yè)得到了全部的好處但有一部分成本它沒有承擔(dān)，像企業(yè)排放污染就是這樣，政府為此制定各類標(biāo)準(zhǔn)來限制企業(yè)排污。公共物品由于具有非排他性，即某人對(duì)某種商品消費(fèi)的增加并不會(huì)使他人對(duì)它的消費(fèi)下降，造成搭便車的問題，私人生產(chǎn)者缺乏生產(chǎn)它的積極性，因此需要政府的干預(yù)和管制。

3．企業(yè)市場(chǎng)運(yùn)作過程中的反競(jìng)爭(zhēng)行為。反競(jìng)爭(zhēng)行為主要包括壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。壟斷是建立在沉淀成本基礎(chǔ)上的進(jìn)入壁壘而形成的一種市場(chǎng)力量。例如，由于技術(shù)理由或特別的經(jīng)濟(jì)理由而形成的“自然壟斷”或幾個(gè)企業(yè)聯(lián)合起來搞“卡特爾”定價(jià)，制定壟斷價(jià)格剝削消費(fèi)者。這些行為對(duì)消費(fèi)者形成了不同程度的傷害，尤其那些寡頭性壟斷企業(yè)之間的限產(chǎn)限價(jià)行為危害就更大，政府因此必須也要進(jìn)行反壟斷管制。另一種反競(jìng)爭(zhēng)行為通常被稱為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，它是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者之間為削弱對(duì)方的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而采取的一種“不道德”的行為，如貶毀競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、侵犯商業(yè)秘密、假冒他人商標(biāo)、傾銷、串通投標(biāo)等。

三、中國(guó)政府管制形成的特殊原因

西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府管制是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到充分的發(fā)展，隨著資本主義從自由競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入壟斷時(shí)代后出現(xiàn)一些“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象，政府才開始逐步加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的管制。但是，我國(guó)政府管制形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于沒有經(jīng)過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的階段，因此，我國(guó)管制的成因與西方經(jīng)典管制理論中的分析有很大不同。西方管制的出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)市場(chǎng)秩序，而我們搞的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)從一開始就是立足于取消市場(chǎng)，在當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中到處存在著的管制。具體分析起來，我國(guó)政府管制的特殊成因主要包括以下四個(gè)方面：

1．歷史因素。這里要講得稍為遠(yuǎn)一點(diǎn)，新中國(guó)在成立之初就否定了市場(chǎng)，認(rèn)為市場(chǎng)是屬于資本主義的東西，我們要建立的是社會(huì)主義國(guó)家，因此在經(jīng)濟(jì)制度上就應(yīng)當(dāng)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，幾乎所有的企業(yè)都是國(guó)家依靠其權(quán)力“剝奪剝削者”之資產(chǎn)或政府直接投資產(chǎn)生的，在這一過程中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沒有得到發(fā)展，而是由一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家來替代市場(chǎng)配置資源，替代企業(yè)家精神。

2．政治因素。自建國(guó)以來，我們的資源就相對(duì)匱乏，為了國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，政府通過掌握國(guó)有企業(yè)來控制國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈，不能隨便放棄對(duì)國(guó)有企業(yè)尤其是國(guó)有壟斷企業(yè)的直接控制。

3．財(cái)政因素。建國(guó)初期，財(cái)政資金緊缺，財(cái)政收入來源較少，再加上當(dāng)時(shí)的稅收成本較大，為了能夠集中資金建設(shè)當(dāng)時(shí)急需支持的行業(yè)和項(xiàng)目，國(guó)家通過維持和掌握國(guó)有壟斷企業(yè),可以直接取得其利潤(rùn)。

4．投資體制因素。在公用事業(yè)和技術(shù)密集性產(chǎn)業(yè)，大部分國(guó)有壟斷企業(yè)都是由中央部門和地方政府直接審批而形成的，因此政府和企業(yè)間有一種天然的“父子情結(jié)”。

不可否認(rèn)，在經(jīng)濟(jì)資源匱乏的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的直接支配，保障了國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定，基本滿足了人民的生活需要。但是，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，由于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性和自然資源的制約，我國(guó)政府仍對(duì)經(jīng)濟(jì)的方方面面進(jìn)行過直接干預(yù)，采用過行政手段對(duì)資源相對(duì)稀缺的行業(yè)進(jìn)行進(jìn)入管制。例如，形形色色的地方保護(hù)和市場(chǎng)分割行為，最終保護(hù)的是落后，擾亂了正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，人為阻礙了資源的合理配置和效率提高，增大了交易成本。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和壟斷性行業(yè)向競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)轉(zhuǎn)變，新的管制環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大變化，因此，如果不對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的政府管制制度進(jìn)行徹底的改革，政府管制不但不能發(fā)揮治理市場(chǎng)失靈的作用，反而會(huì)阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和競(jìng)爭(zhēng)秩序的建立和完善。

中國(guó)政府作為WTO的一個(gè)新的成員國(guó)，是一個(gè)享受權(quán)利與履行義務(wù)的承擔(dān)者和執(zhí)行者，它必須接受世貿(mào)組織規(guī)則，并按規(guī)則行事。因此，如果說入世沖擊的話，首當(dāng)其沖的就是政府管理部門。入世對(duì)中國(guó)政府管理經(jīng)濟(jì)不啻為一場(chǎng)制度性革命，它要求政府轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、放松管制、對(duì)自身的治理體系進(jìn)行全面改革。但是，由于中國(guó)自身在歷史、文化、體制和制度背景，以及問題本身的復(fù)雜性，中國(guó)政府在轉(zhuǎn)變職能、放松管制過程中還存在諸多的障礙和難題。

解除政府管制的障礙

打破國(guó)有經(jīng)濟(jì)壟斷，開放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，最終建立健康完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的最終目的?？v觀我國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來20多年的歷史，同一些發(fā)展中國(guó)家一樣，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革，尤其是壟斷性產(chǎn)業(yè)的改革的初始動(dòng)力來自于對(duì)資金的需求，也就是說單純依靠政府投資無法滿足市場(chǎng)高速增長(zhǎng)的需要，這些行業(yè)一度成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，為了解決供給短缺和投資不足，政府開始吸引社會(huì)資金和放松價(jià)格管制。盡管國(guó)家壟斷體制相對(duì)放松，行業(yè)壟斷勢(shì)力卻有所增強(qiáng)，隨著改革的逐步深入，國(guó)家和行業(yè)壟斷越來越妨礙市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)體系的建立。因此，打破原有利益集團(tuán)的壟斷格局、消除現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制障礙成為經(jīng)濟(jì)改革中最迫切的問題。

一、利益集團(tuán)：解除政府管制的攔路虎

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府管制形成的一些行業(yè)壟斷者和各種利益集團(tuán)利用政府給予的權(quán)利將一般的行為壟斷逐步變成了法定壟斷，致使這些壟斷者為所欲為，很難去挑戰(zhàn)它。眾所周知，我國(guó)的電信、電力、民航等行業(yè)的壟斷價(jià)格嚴(yán)重超出了百姓的承受能力，政府也下決心破除這些行業(yè)的壟斷勢(shì)力，但最終結(jié)果多數(shù)都是“雷聲大，雨點(diǎn)小”。例如，中國(guó)電信業(yè)從1994年中國(guó)聯(lián)通建立開始進(jìn)行大幅改革，并于2000年9月就通過《電信管理?xiàng)l例》，旨在為建立電信競(jìng)爭(zhēng)體系對(duì)中國(guó)電信業(yè)進(jìn)行拆分和重組，并加強(qiáng)電信價(jià)格制定透明度，但只在今年年初才出臺(tái)一個(gè)電信拆分的大體框架，其他許多問題都有待進(jìn)一步細(xì)化。其他，如電力、民航等行業(yè)的改革進(jìn)程也與其相似。這些行業(yè)的改革進(jìn)程之所以如此緩慢，當(dāng)然有牽涉范圍廣，沒有現(xiàn)成模式供參考等方面的因素，但最主要的因素是這些行業(yè)的改革觸及了當(dāng)前某些個(gè)人、部門、行業(yè)或者地方上的利益以至受到百般阻撓。因此，改革必須深入下去，徹底打破即得利益者壟斷。。

（一）部門利益沖突：廣電與電信——誰該入主互聯(lián)網(wǎng)業(yè)

網(wǎng)絡(luò)媒體，即“新媒體”，是基于IP協(xié)議的高速互聯(lián)網(wǎng)，目前被公認(rèn)為繼報(bào)刊、廣播和電視之后的“第四媒體”。它從根本上改變以往人們被動(dòng)接受信息的方式。通過網(wǎng)上鏈接，人們接受信息的方式更加立體化，并且成為信息選擇的主體。而使之成為可能的信息傳播技術(shù)就是大家已不陌生的“三網(wǎng)融合”，即整合了聲音（電話）、圖象（電視）和數(shù)據(jù)（計(jì)算機(jī)）業(yè)務(wù)的寬帶通信系統(tǒng)。這種寬帶系統(tǒng)為受眾提供的是需求導(dǎo)向和交互式的“一站購齊”的全方位的信息服務(wù)，如IP電話、圖文并茂的新聞和專業(yè)信息、視頻點(diǎn)播和網(wǎng)上購物等。

整合寬帶系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)可以有多種技術(shù)渠道和市場(chǎng)方法。如現(xiàn)有的固定電話網(wǎng)，在其大覆蓋的光纖干線網(wǎng)管基礎(chǔ)上，利用電話調(diào)制解調(diào)器、數(shù)字技術(shù)對(duì)其以雙絞電纜線組成的接入網(wǎng)進(jìn)行改造，使其能夠同時(shí)提供視頻和數(shù)據(jù)服務(wù)；而新興的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商甚至已經(jīng)開始獨(dú)立建設(shè)全光纖入戶的以提供IP業(yè)務(wù)為主要目標(biāo)的新型骨干傳輸網(wǎng)，直接進(jìn)入整合寬帶系統(tǒng)。另外，固定電話公司、有線電視系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商、傳統(tǒng)媒體公司以及在線數(shù)據(jù)服務(wù)商之間通過互相兼并重組和技術(shù)改造，也可以成為各種高速戶聯(lián)網(wǎng)的物理基礎(chǔ)。

目前比較一致的看法是，今后在網(wǎng)絡(luò)媒體中占主導(dǎo)地位的是經(jīng)過改造后的有線電視網(wǎng)。這不僅因?yàn)橛芯€電視網(wǎng)的覆蓋率與固定電話網(wǎng)不相上下，還因?yàn)樗墓饫w同軸電纜混合（HFC）網(wǎng)管系統(tǒng)，由于數(shù)字壓縮技術(shù)和高效數(shù)字調(diào)制技術(shù)的應(yīng)用，頻道容量和多功能服務(wù)的能力得到大大的拓展，使其帶寬遠(yuǎn)高于現(xiàn)有電話網(wǎng)的光纖雙絞電纜系統(tǒng)。更由于其廣播式傳輸有條件接收的技術(shù)特點(diǎn)與計(jì)算機(jī)網(wǎng)在邏輯上天然的兼容性，使它自身有無限的發(fā)

展前途。全世界的專家都一致認(rèn)為，有線電視是解決信息高速公路“最后一公里”的最佳傳輸媒介。因此，有人把國(guó)內(nèi)現(xiàn)有經(jīng)過改造的電信網(wǎng)稱為第一代低速因特網(wǎng)，而把光纖同軸電纜混合網(wǎng)逐步被光纖入戶網(wǎng)取代以后的有線電視網(wǎng)稱為第二代高速因特網(wǎng)。

但令人遺憾的是，廣電系統(tǒng)至今沒有取得互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)許可，甚至在廣電網(wǎng)通過加盟“中國(guó)網(wǎng)通”已經(jīng)實(shí)際進(jìn)入了因特網(wǎng)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)市場(chǎng)之后，國(guó)辦[1999]82號(hào)文（《關(guān)于加強(qiáng)廣播電視有線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理的意見》）中的規(guī)定仍限制廣電和電信交叉經(jīng)營(yíng)。此外，信息產(chǎn)業(yè)部也在多種場(chǎng)合不斷聲明，廣電提供因特網(wǎng)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)和電話業(yè)務(wù)是違法的，理由是廣電沒有完成網(wǎng)臺(tái)分開。似乎只有當(dāng)有線電視傳輸“網(wǎng)”完全從制作和播出電視節(jié)目的“臺(tái)”中分離出來，由信息產(chǎn)業(yè)部統(tǒng)一管理并最好與電信網(wǎng)合二為一后才有資格提供基礎(chǔ)電信服務(wù)。

其實(shí)從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，作為有線電視系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商所屬的有線電視系統(tǒng)，其節(jié)目的傳輸和播出并不存在完全的分離。其次，為鼓勵(lì)整合寬帶通信網(wǎng)的盡快發(fā)展和維持有線電視產(chǎn)業(yè)的文化特殊性，一方面，許多國(guó)家的政府允許有線電視系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商自由進(jìn)入電信產(chǎn)業(yè)，而嚴(yán)格限制電信企業(yè)提供視頻服務(wù)；另一方面，為規(guī)避WTO對(duì)開放電信業(yè)的要求，有的國(guó)家還特意將有線電視從統(tǒng)一的電信業(yè)中分離出來，或?qū)ｉT建立獨(dú)立的有線電視網(wǎng)，以抵御外國(guó)文化的肆意入侵。與此同時(shí)卻并不限制有線電視網(wǎng)參與國(guó)內(nèi)整合寬帶通信網(wǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。因此，國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的對(duì)有線電視的管制政策，恐怕還是從保護(hù)落后的中國(guó)電信網(wǎng)的利益出發(fā)而制定的。

（二）地方諸侯經(jīng)濟(jì)：消除市場(chǎng)分割的最大難題

加入WTO后，我國(guó)中央政府為與國(guó)際慣例接軌，積極主動(dòng)修改或取消原有的不符合世貿(mào)組織規(guī)則的法律文件，頒布新的法律法規(guī)。然而，正如有些海外人士所擔(dān)憂的那樣，加入WTO后中國(guó)最可能出現(xiàn)的違反WTO規(guī)則的不是中央政府，而是各級(jí)地方政府。目前，地方保護(hù)在我國(guó)仍然普遍存在，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的慣性。過去各級(jí)政府包括中央政府在發(fā)展單一的國(guó)有經(jīng)濟(jì)、在各地形成“小而全”的經(jīng)濟(jì)體系過程中，制定了一系列的政策、法律、法規(guī)、規(guī)章，它們?cè)诔霭l(fā)點(diǎn)上、管理體制上都體現(xiàn)了地方利益。盡管當(dāng)前為加入世貿(mào)組織要求進(jìn)行文件清理，但有些地方仍以落實(shí)中央對(duì)各省市的要求、加快本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行清理，沒有按世貿(mào)組織的要求來做，造成不僅老文件清理得不徹底，新文件的制定也有地方干預(yù)的痕跡。

2．地方利益的驅(qū)動(dòng)。我國(guó)實(shí)行的是中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府負(fù)責(zé)制，地方政府要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和人民生活水平提高的職責(zé)。這種管理模式使地方政府存在管一方土地保一方平安，守土有責(zé)的思想，因而地方保護(hù)主義不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而且在其他各個(gè)領(lǐng)域都成為地方領(lǐng)導(dǎo)的一種束縛。在這種情況下，很容易產(chǎn)生壟斷經(jīng)營(yíng)、封鎖市場(chǎng)，抵制外地產(chǎn)品進(jìn)入的情況?？h與縣之間，都不允許外縣的產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)，更不用說全省、全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立。

3．經(jīng)濟(jì)管理體制的產(chǎn)物。我們的企業(yè)一直都是由國(guó)家直接投資，企業(yè)有行業(yè)管理部門，有主管部門，還有地方政府各類政策的支持，考慮到企業(yè)的利潤(rùn)、產(chǎn)品的市場(chǎng)，行業(yè)保護(hù)、地方保護(hù)的出現(xiàn)是難以避免的，甚至還形成了不同程度的攀比：哪個(gè)行業(yè)保護(hù)得好，哪個(gè)行業(yè)利益就好；哪個(gè)地方保護(hù)得好，哪個(gè)地方就得到發(fā)展。

當(dāng)前以上種種問題和現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，中國(guó)作為世貿(mào)組織成員按要求需要破除地方保護(hù)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身也需要建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)。為此，2001年4月國(guó)務(wù)院通過了《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，要求各級(jí)人民政府及其所屬部門負(fù)起消除地區(qū)封鎖、保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的責(zé)任。但是，其執(zhí)行效果并不令人滿意，以藥品連鎖經(jīng)營(yíng)為例，藥品連鎖經(jīng)營(yíng)既方便了群眾，也降低了藥價(jià)，然而目前在我國(guó)卻很難發(fā)現(xiàn)有跨地區(qū)的藥品連鎖經(jīng)營(yíng)企業(yè)。

根據(jù)國(guó)家藥監(jiān)局調(diào)查，一些地區(qū)仍對(duì)連鎖經(jīng)營(yíng)采取的或明或暗的地方封鎖。部分地區(qū)對(duì)跨地域開辦藥品連鎖經(jīng)營(yíng)明令禁止，有的以“換證期間不予受理”、“垂直管理未到位、不予辦理”、“本地區(qū)未開始對(duì)外地申請(qǐng)的受理，不予辦理”等為由拒絕受理；有的以“現(xiàn)在是整頓治理期間”、“本地區(qū)藥品零售企業(yè)已經(jīng)很多了”等為借口，對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行推辭；還有的宣稱“你們?nèi)珌砹耍覀冞@兒的企業(yè)怎么活呀！”公開進(jìn)行抵制。另外有些地區(qū)為“抵御”外來“勢(shì)力”，采取暗地的保護(hù)措施。有的是省推市、市推省，相互推諉，無人受理；有的是嘴上答應(yīng)得好，對(duì)申請(qǐng)人卻一拖再拖，采取對(duì)付的辦法；有的要么限制數(shù)量，要么收取費(fèi)用，設(shè)置障礙；有的是在地區(qū)內(nèi)先搞表面連鎖，抬高自身價(jià)格，伺機(jī)以高價(jià)嚇走外來者。

此類明令禁止或暗地保護(hù)的做法在啤酒、建筑、煙草等行業(yè)都不同程度的存在，還有一些地方政府在道路、車站、港口、航空港或者本行政區(qū)域邊界設(shè)置關(guān)卡，阻礙外地產(chǎn)品進(jìn)入或者本地產(chǎn)品運(yùn)出。今后一段時(shí)間打破地方保護(hù)主義、發(fā)展國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)將成為中央政府工作的一個(gè)重要方面。

二、不合理管理制度：解除政府管制的痼疾

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景之下，加入WTO的中國(guó)政府將像全球市場(chǎng)中的一個(gè)“企業(yè)”那樣面臨激烈競(jìng)爭(zhēng)，只不過競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容由產(chǎn)品變?yōu)橹贫?，哪一個(gè)國(guó)家的政府能夠提供更好的投資環(huán)境、更清晰的法律環(huán)境，誰就能更好地生存和發(fā)展。因此，中國(guó)政府如何定位、職能如何轉(zhuǎn)變、應(yīng)建立一個(gè)什么樣的政府管制制度以及如何改革我國(guó)的政府管制等有關(guān)問題將關(guān)系到未來我國(guó)政府和企業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中成敗。然而，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制存在一些不合理性，行政審批事項(xiàng)過多，審批周期過長(zhǎng)；同時(shí)一些部門和行業(yè)的壟斷勢(shì)力強(qiáng)大。這些不合理的制度給本已不堪重負(fù)的企業(yè)又增加一道枷鎖。

（一）行政審批制度過多、過嚴(yán)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府事無巨細(xì)的管理方式使企業(yè)幾乎喪失了自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)力，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中，由于政府改革滯后，這種管理方式依然通過大量行政審批制度在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮作用。大量以企業(yè)設(shè)立、經(jīng)營(yíng)資格、許可證等行業(yè)管理為名存在的行政性審批，不僅給企業(yè)的創(chuàng)立和正常經(jīng)營(yíng)增加大量負(fù)擔(dān)，而且嚴(yán)重制約了企業(yè)的創(chuàng)新活力，降低了企業(yè)運(yùn)作效率。此外，行政審批為有關(guān)部門的官員和員工創(chuàng)造了權(quán)利“尋租”的機(jī)會(huì)，容易滋生制度性腐敗。產(chǎn)生這種狀況的原因：一方面是對(duì)我國(guó)行政性審批造成的特有危害性認(rèn)識(shí)不夠，沒有更深層次的認(rèn)識(shí)到這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，更沒有充分認(rèn)識(shí)審批經(jīng)濟(jì)辦事效率低下的危害性；另一方面，改革到了現(xiàn)在攻堅(jiān)的階段，涉及到權(quán)力和利益的調(diào)整，掌握權(quán)力的行政部門，不愿意自愿地退出歷史舞臺(tái)，這需要外界的推動(dòng)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡過程中，必須要下決心加快改革行政性的審批制度。要減少行政性審批，改革審批經(jīng)濟(jì)必須注意三方面的問題：一是中央部門的審批多于地方；二是后進(jìn)的地區(qū)多于發(fā)達(dá)地區(qū)；三是對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)多于公有制經(jīng)濟(jì)。

由此，應(yīng)該首先從法制理念上、從政府管理的理念上的創(chuàng)新上來解決。在制度上要有所創(chuàng)新，要弱化審批，該取消的一律取消，對(duì)確實(shí)需要審批的，簡(jiǎn)化程序，公開透明。政府在減少審批環(huán)節(jié)方面搞“一條龍”服務(wù)是必要的，但更重要的是這條“龍”也不能過于臃腫、龐大。對(duì)于因政府部門職能交叉存在的“重復(fù)性審批”，應(yīng)在統(tǒng)一權(quán)利和責(zé)任的基礎(chǔ)上合并，這樣才能真正減少審批。

（二）行政性壟斷勢(shì)力強(qiáng)大

行政性壟斷是指中央、地方各級(jí)政府部門及其授權(quán)的組織濫用行政權(quán)力，限制或者排除企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的不當(dāng)行為。其主要成因是：經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革尚未徹底完成以及貫徹執(zhí)行不力；多元化的行政利益的趨動(dòng)，國(guó)家對(duì)行政性壟斷缺少必要的法律管制以及行政人員依法行政意識(shí)的淡薄等等因素。

目前，行政性壟斷廣泛分布于各行業(yè)和各類市場(chǎng)中；企業(yè)組織形式上表現(xiàn)為高度的縱向一體化（如石油、天然氣、有色金屬等）；在市場(chǎng)占有率上，他們?cè)谌珖?guó)市場(chǎng)上占有絕對(duì)的市場(chǎng)份額；在壟斷行為上，主要體現(xiàn)為限制競(jìng)爭(zhēng)（如中國(guó)電信以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為理由阻礙其他基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)絡(luò)接入、排擠廣電提供電信服務(wù)、國(guó)家電網(wǎng)限制地方電網(wǎng)的電能輸入）和高額壟斷定價(jià)（如郵資和鐵路票價(jià)、手機(jī)雙向收費(fèi)），此外，如價(jià)格串謀（如民航的航線收入聯(lián)營(yíng)）、掠奪性定價(jià)（前幾年的尋呼價(jià)格大戰(zhàn)）、價(jià)格歧視、指定購買、搭售、以及明顯傾向于壟斷的企業(yè)組合（如三大航空公司的“自愿”合并）也被廣泛使用。

行政性壟斷的普遍存在，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)際上被分割為相對(duì)不兼容的兩個(gè)部分，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中同時(shí)存在著市場(chǎng)機(jī)制與行政機(jī)制兩種不同的資源配置方式。在以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為代表的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)等領(lǐng)域，行政性資源配置方式依然占據(jù)重要地位，并且通過行政性壟斷阻隔、制約著市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面發(fā)揮其基礎(chǔ)性作用，提高了整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來極大危害。具體來說，其危害主要表現(xiàn)在：

1.由于長(zhǎng)期的供給不足和服務(wù)質(zhì)量低劣，造成社會(huì)福利的嚴(yán)重?fù)p失；

2.限制競(jìng)爭(zhēng)延緩了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化調(diào)整，降低社會(huì)資源的配置效率；

3.由于企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的不完善，所有者缺位造成“內(nèi)部人”控制現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，因而企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率較低，帶來社會(huì)成本的提高；

4.由于控制權(quán)損失的不可補(bǔ)償性，政府重復(fù)建設(shè)和企業(yè)重復(fù)投資無法控制，造成社會(huì)資源的大量浪費(fèi)，同時(shí)由于缺乏基于充分信息的產(chǎn)業(yè)政策的正確指導(dǎo)，由此造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期失衡和低度化；

5.行政保護(hù)下的壟斷行為，惡化了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，延緩了公平有序之市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成；

6.不利于政企分開和政府職能轉(zhuǎn)變，即便有了形式上的政企分開，政府過度干預(yù)（投資和人事權(quán)控制）的繼續(xù)維持，還有可能產(chǎn)生危害性更大的政企同盟；

7.現(xiàn)有的國(guó)有大型企業(yè)監(jiān)管制度不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立；

8.政府的直接壟斷和對(duì)壟斷企業(yè)的保護(hù)，實(shí)際上是對(duì)落后的保護(hù)，與WTO規(guī)則相悖，在全球競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下不利于提高我國(guó)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力；

9.政府對(duì)壟斷行為的參與和政府決策的非“三公”（公開、公正、公平）做法，以及廣泛的“尋租”和腐敗現(xiàn)象，有損政府的威信和執(zhí)法效率。

放松管制減少干預(yù)

一、政府管制改革的原則

在改革和完善現(xiàn)有政府管制制度的過程中，通過借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府管制制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們?cè)趯?shí)際工作中應(yīng)把握如下幾個(gè)原則：

（一）合理性原則

我國(guó)的政府管制，通過大量“合法”和非法的行政性審批和許可，其職能所及，可謂泛濫成災(zāi)。因此在管制改革過程中，對(duì)管制領(lǐng)域及其手段的設(shè)立，必須對(duì)上述管制的經(jīng)濟(jì)理由所建立的標(biāo)準(zhǔn)上，重新加以審定，并在制定監(jiān)管政策時(shí)積極引入成本—效益分析。盡量取消和縮小對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過度干預(yù)。為此，為防止現(xiàn)存管制機(jī)構(gòu)“自糾自查”過程中的機(jī)會(huì)主義，中央政府設(shè)立一個(gè)行政改革的臨時(shí)調(diào)查機(jī)構(gòu)是必要的。

（二）獨(dú)立性原則

如上所述，在經(jīng)濟(jì)性管制領(lǐng)域，我國(guó)目前的行政管制機(jī)構(gòu)大都存在政企不分、政事不分、政資不分和政社不分的事實(shí)。它們的職能結(jié)構(gòu)基本是宏觀政策調(diào)控（如行業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策）、微觀管理和行政管制的混合體。如果不改變這種狀況，行政機(jī)構(gòu)就很難具備獨(dú)立性，很難擺脫部門偏好，從而難以在中立的立場(chǎng)上公正執(zhí)法，或者難以有效利用有限的行政資源，難以從源頭上遏制“尋租”和腐敗的機(jī)會(huì)主義傾向。因此建立獨(dú)立于各種利益集團(tuán)的管制機(jī)構(gòu)是深化政府機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)。

（三）公正性原則

合理設(shè)定原則和獨(dú)立性原則并不能完全保證管制行為的公正性。管制機(jī)構(gòu)在缺乏有效制衡和監(jiān)督的條件下，很容易做出不作為、濫用權(quán)力、歧視性執(zhí)法和違背程序等行政違法行為。為防止這些行為的產(chǎn)生，一方面，要建立完善的行政程序制度和外部監(jiān)督機(jī)制；另一方面，要最大限度地強(qiáng)制行政機(jī)構(gòu)公開其內(nèi)部信息；再次必須加大行政違法行為的法律責(zé)任。

（四）高效性原則

在我國(guó)的管制機(jī)構(gòu)之間，同一項(xiàng)管制權(quán)，無任縱向的還是橫向的分配，存在極其混亂的狀況。此外，預(yù)算內(nèi)行政資源稀缺，導(dǎo)致政府管制機(jī)構(gòu)的效率嚴(yán)重低下。因此應(yīng)適當(dāng)增加管制機(jī)構(gòu)的行政資源是必要的。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有管制權(quán)的重新劃分也至關(guān)重要。針對(duì)不同的管制要求，是采取縱向集中，還是采取橫向配置，或者兼而有之的分權(quán)模式，需要認(rèn)真的研究。

（五）職權(quán)法定原則

所有的管制權(quán)及其執(zhí)行，都必須基于嚴(yán)格的法律界定。這實(shí)際上是政府管制的法律合法性完善的問題。行政管制的法律合法性完善，有兩層含義，一是要根據(jù)行政管制的經(jīng)濟(jì)合理性，嚴(yán)格界定其職能范圍及其行使方式，并通過新的立法或修改現(xiàn)有實(shí)體法，對(duì)缺乏經(jīng)濟(jì)合理性的管制制度予以廢除，同時(shí)保留和完善合理的管制制度；二是通過制訂行政程序法或?qū)ｉT的行政許可法，建立政府管制的合理程序和管制者的管制結(jié)構(gòu)。

二

、政府管制改革的重點(diǎn)

目前，我國(guó)政府對(duì)電信、電力、鐵路、民航及其他強(qiáng)管制的行業(yè)進(jìn)行“松綁”。但是，從一些案例行業(yè)的改革過程來看，目前的改革還主要集中在政企分開，以及對(duì)原有的國(guó)家壟斷格局采取分拆重組以構(gòu)造競(jìng)爭(zhēng)局面等基本問題上，對(duì)于引入競(jìng)爭(zhēng)后如何依法維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為，如何調(diào)整政府管制機(jī)構(gòu)的職能和方式以適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的需要，如何依法對(duì)壟斷行為進(jìn)行必要的管制以防止濫用市場(chǎng)權(quán)利等問題都較少涉及，這些問題的解決將是我國(guó)政府今后進(jìn)行管制改革的重點(diǎn)?？偟膩碚f，今后政府的工作應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到“以制度建設(shè)為中心”上來，也就是說政府要集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，制訂和保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維持公平交易的規(guī)則，而不要直接干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

過去20年的經(jīng)濟(jì)改革，我國(guó)政府主要是打破原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，樹立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念；而在未來20年，為了繼續(xù)發(fā)育和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府應(yīng)以維護(hù)市場(chǎng)公平為中心，放松管制的同時(shí)，重新構(gòu)建合理高效的管制制度，具體來說，應(yīng)側(cè)重以下幾方面的工作：

（一）建立獨(dú)立于政府以外的管制體系

按照WTO原則，成員國(guó)要在國(guó)內(nèi)建立一個(gè)公開的、公正的、透明的、獨(dú)立于政府以外的管制機(jī)構(gòu)。但是，我們國(guó)內(nèi)的管制機(jī)構(gòu)一般都是設(shè)在政府部門，有些甚至是一身兼數(shù)職，既是政策制定者也是監(jiān)管者，如國(guó)家計(jì)委（制定價(jià)格政策、投資政策）和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委（制定產(chǎn)業(yè)政策、協(xié)調(diào)國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行、準(zhǔn)電力監(jiān)管）；另有一些集監(jiān)管、行業(yè)發(fā)展和國(guó)企管理三種職能為一身的產(chǎn)業(yè)主管部（如信息產(chǎn)業(yè)部、廣電總局、鐵道部、民航總局），盡管政府開始對(duì)這些產(chǎn)業(yè)主管部的監(jiān)管和業(yè)務(wù)進(jìn)行分離，但還沒有完全政資分開，政府與國(guó)有資產(chǎn)仍混在一起。

按照WTO的要求，今后若干年將有大量獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)出現(xiàn)。但是，如何獨(dú)立將是一個(gè)必須認(rèn)真對(duì)待的問題，獨(dú)立的機(jī)構(gòu)是設(shè)置在某個(gè)部門內(nèi)，還是設(shè)在人大下面，或者就設(shè)在國(guó)務(wù)院直管的部門里？現(xiàn)在的電信管理局設(shè)在信息產(chǎn)業(yè)部是否合適？民航管理總局是單獨(dú)設(shè)立，還是成為交通部下面的一個(gè)部門？電力管制機(jī)構(gòu)應(yīng)不應(yīng)該放在國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的下面？

根據(jù)我國(guó)目前機(jī)構(gòu)設(shè)置情況以及發(fā)達(dá)國(guó)家在管制機(jī)構(gòu)改革方面的經(jīng)驗(yàn)，下面一個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案也許有一定的合理性和操作性：

1.電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)從信息產(chǎn)業(yè)部和廣電總局分離出來，而信息產(chǎn)業(yè)和電視廣播傳媒產(chǎn)業(yè)的政策職能可以考慮轉(zhuǎn)移到國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委和文化宣傳部門；

2.電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)從國(guó)家經(jīng)貿(mào)委分離出來，而后者和國(guó)家計(jì)委可以繼續(xù)保留包括電力在內(nèi)的能源產(chǎn)業(yè)政策的職能；

3.在鐵路產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組完成后，鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)將從鐵道部分離出來，鐵路產(chǎn)業(yè)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)的改制和產(chǎn)權(quán)管理可以移交給國(guó)家經(jīng)貿(mào)委或現(xiàn)有的大型企業(yè)工委，而鐵路產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策則可以考慮轉(zhuǎn)移給國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和國(guó)家計(jì)委；

4.在民航產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組完成后，主要負(fù)責(zé)安全監(jiān)管和航線分配的民航監(jiān)管機(jī)構(gòu)將從民航總局分離出來，后者的產(chǎn)業(yè)政策則可能轉(zhuǎn)移給國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和國(guó)家計(jì)委；

5.國(guó)家計(jì)委的價(jià)格監(jiān)管職能將轉(zhuǎn)移給上述新建立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

（二）削減政府權(quán)力

削減權(quán)力就是把大量的本來就應(yīng)該屬于個(gè)人和企業(yè)的權(quán)力歸還給他們。當(dāng)務(wù)之急，要盡快消除各種各樣不合理的審批。行政審批在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾發(fā)揮了重要作用。但是，隨著改革的深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)行審批制度的弊端日益明顯，有些地方和部門常以規(guī)范市場(chǎng)的名義用審批制進(jìn)行“關(guān)、卡、要”。

今后凡不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場(chǎng)開放和公平競(jìng)爭(zhēng)以及實(shí)際上難以發(fā)揮有效作用的行政審批，要堅(jiān)決予以取消；對(duì)于確需保留的行政審批，要建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，做到審批程序嚴(yán)密、審批環(huán)節(jié)減少、審批效率明顯提高，行政審批責(zé)任追究制得到嚴(yán)格執(zhí)行。

其實(shí)對(duì)政府而言，限制自己的權(quán)力也是有好處的。過去人們認(rèn)為政府越不受制約，政府得到的好處就越大。事實(shí)上，政府享有的權(quán)力越大，政府行為的任意性就越大，人們對(duì)政府就越?jīng)]有信心，投資者沒有信心就不來投資，老百姓沒有信心就不會(huì)多花時(shí)間去投資專業(yè)技術(shù)、教育和人力資本。這樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)日益落后。相反，政府對(duì)自己約束越多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能越好，尤其當(dāng)一個(gè)國(guó)家面臨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)時(shí)更是這樣。

（三）改變管制方式，促進(jìn)管制法制化和科學(xué)化

如果政府仍要對(duì)某些方面進(jìn)行管制，那就要考慮改變現(xiàn)行管制方式，盡量用市場(chǎng)化、法制化的方式來改變公共權(quán)力行使的方式。有一些審批制度，例如土地的審批權(quán)，政府一時(shí)不能放棄，則應(yīng)減少審批手續(xù)，簡(jiǎn)化審批過程，提高辦事效率。就電信改革來講，政府管制的重點(diǎn)應(yīng)從直接對(duì)企業(yè)行為的管制——如價(jià)格管制，轉(zhuǎn)移到對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整——降低市場(chǎng)壁壘和導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中來，以增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，在開放的國(guó)際電信市場(chǎng)中搶占優(yōu)勢(shì)地位。

在政府管制法制化過程中，為避免管制部門被管制者“捕獲”和政企利益同盟操縱立法，必須取消各類管制機(jī)構(gòu)對(duì)立法的影響力，建立由各種利益集團(tuán)代表正式參與的公開透明的立法制度；在建立制度化的立法審查機(jī)制，提高人大對(duì)國(guó)務(wù)院及其各部門的行政行為的監(jiān)督力度；在涉及到申請(qǐng)相對(duì)人權(quán)利（如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)）的行政審批程序中，除了廣泛引入公開聽證程序外，還必須建立特許權(quán)的公開拍賣或競(jìng)標(biāo)制度；此外，要建立完整的政府信息公開制度。

在3月25日的“中國(guó)發(fā)展高層論壇2002年會(huì)”上，來自國(guó)內(nèi)外的專家學(xué)者對(duì)我國(guó)現(xiàn)有比較嚴(yán)重的問題，如行政性審批、地方保護(hù)、部門和行業(yè)壟斷狀況進(jìn)行評(píng)論，并提出一些積極有意的建議和措施。國(guó)家計(jì)委副主任指出，加快電力、鐵路、民航、電信、公用事業(yè)等壟斷行業(yè)的管理體制改革，破除行政和行業(yè)壟斷，以及進(jìn)一步減少行政審批，削弱實(shí)行地方保護(hù)的行政職能，是必須繼續(xù)推進(jìn)的兩項(xiàng)重要改革。由此可見，我國(guó)政府已經(jīng)把消除壟斷和地方保護(hù)、治理整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)和今后工作的重點(diǎn)。