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一、政府采購的概念

關(guān)于政府采購的定義，目前國際上還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識。

1979年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定制定的《政府采購協(xié)議》對政府采購的定義為：成員國的中央政府、次中央政府采購、租賃貨物、服務(wù)、工程，以及對公共設(shè)施的購買營造。

而在黃恒學(xué)老師主編的《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中，對政府采購的定義為：政府采購，乃是一國政府及其政府機(jī)構(gòu)或其它直接或間接受政府控制的企事業(yè)單位，為實(shí)現(xiàn)其政府職能和公共利益，使用公共資金獲得貨物、工程或服務(wù)的行為。該定義認(rèn)為政府采購的實(shí)質(zhì)是將財(cái)政支出治理與市場競爭機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，利用商業(yè)治理方法來治理政府公共支出的一種基本手段。

《中華人民共和國政府采購法》（下面簡稱《政府采購法》）對政府采購的定義是：政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

雖然在政府采購定義的認(rèn)識上目前還存在一些歧異，但關(guān)于政府采購的目標(biāo)、原則及特點(diǎn)基本是一致的。由于審計(jì)監(jiān)督是依法進(jìn)行的，本文下面所稱的政府審計(jì)均以《政府采購法》中的定義為準(zhǔn)。

二、我國政府采購的現(xiàn)狀及存在的主要問題

我國的政府采購試點(diǎn)工作開始于2009年。2009年上海市財(cái)政局首先開始進(jìn)行采購試點(diǎn)，取得了很好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。2009年全國29個省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市不同程度地開展了政府采購試點(diǎn)工作，中央國家機(jī)關(guān)的試點(diǎn)工作也開始啟動。到2009年，政府采購工作已在全國鋪開。自2009年國家擴(kuò)大試點(diǎn)以來，我國政府采購市場的“蛋糕”急速增大。2009年政府采購規(guī)模為31億元，2009年為130億元，2009年為328億元，2009年為653億元，2009年則達(dá)到1000億元左右。在采購資金量快速增長的同時，政府采購的范圍也由單純的貨物類擴(kuò)大到工程類和服務(wù)類。貨物采購由車輛、計(jì)算機(jī)設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備等標(biāo)準(zhǔn)商品逐步擴(kuò)大到電梯、取暖用煤、建材等非標(biāo)準(zhǔn)商品。工程采購項(xiàng)目由辦公樓建造、房屋裝修維修擴(kuò)大到道路修建、市政設(shè)施等大型建造項(xiàng)目。服務(wù)項(xiàng)目由會議接待、車輛加油擴(kuò)大到網(wǎng)絡(luò)開發(fā)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等高科技領(lǐng)域。

當(dāng)前，我國政府采購事業(yè)發(fā)展迅猛，政府采購市場潛力巨大。非凡是《政府采購法》的頒布與實(shí)施，對規(guī)范政府采購行為、提高財(cái)政資金使用效益、抑制腐敗等方面發(fā)揮了非常積極的作用。然而，在看到這些喜人成績的同時，我們也要清醒的認(rèn)識到，我國在政府采購工作中目前仍舊存在著不少的問題。

（一）政府采購監(jiān)督體制不完善

《政府采購法》明確規(guī)定，各級政府財(cái)政部門是政府采購的監(jiān)督治理部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督治理職責(zé)?！墩少彿ā吠瑫r規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)為采購機(jī)構(gòu)，它的職能是根據(jù)采購人的委托，以人的身份辦理政府采購事務(wù)，并以非營利事業(yè)法人資格的身份對其采購活動承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任。而現(xiàn)實(shí)情況是，有的地方政府采購監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)與采購機(jī)構(gòu)沒有單獨(dú)設(shè)立，或者雖然分設(shè)，但職責(zé)界定不明確。這種做法首先與《政府采購法》的要求不否，另外，監(jiān)督部門與采購機(jī)構(gòu)在職能上是一種監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，若兩者同出一門，必然會因部門慣性作用，導(dǎo)致監(jiān)督部門對采購部門監(jiān)管的掣肘和弱化，同時也不利于采購部門依法獨(dú)立開展工作。

（二）政府采購治理內(nèi)控制度不健全

1、采購治理配套規(guī)章制度不健全。一些單位由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究，未能制定出符合實(shí)際需要的采購治理實(shí)施細(xì)則、采購機(jī)構(gòu)議事規(guī)則和操作規(guī)程、采購人員崗位職責(zé)等配套規(guī)章制度，導(dǎo)致采購治理和運(yùn)行缺乏規(guī)范性和可操作性的詳細(xì)指引。

2、采購的組織治理機(jī)構(gòu)不健全。一些單位由松散的臨時性機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)政府采購工作，機(jī)構(gòu)組成不穩(wěn)定，職責(zé)界定也不清晰，因此不能很好地調(diào)解處理采購需求、預(yù)算、計(jì)劃與運(yùn)行等方面的關(guān)系，難以承擔(dān)采購治理的重任。

3、未建立政府采購運(yùn)行評估制度。許多單位未按規(guī)定建立評估制度，也未開展采購運(yùn)行評估工作，導(dǎo)致難以及時發(fā)現(xiàn)和糾正采購活動中存在的問題。同時，許多采購治理機(jī)構(gòu)成員多是兼職，年底都忙于各自分內(nèi)的事務(wù)，無暇顧及采購活動的總結(jié)和評估工作。

4、采購治理的內(nèi)審監(jiān)督機(jī)制沒有形成。許多單位沒有制定采購治理內(nèi)審監(jiān)督規(guī)程，實(shí)際運(yùn)行中內(nèi)審部門往往直接派人參與詳細(xì)采購事務(wù)，既是采購當(dāng)事人又是監(jiān)督者，既實(shí)施采購事務(wù)又履行監(jiān)督職責(zé)，一身二職，失去了內(nèi)審的獨(dú)立性和超脫性，不但起不到監(jiān)督作用，還給事后審計(jì)留下了難題。

5、在采購組織治理方面，有些單位規(guī)章制度貫徹落實(shí)不到位，預(yù)算觀念不強(qiáng)，計(jì)劃性差，往往以部門預(yù)算代替采購計(jì)劃，在實(shí)際采購中隨意性大，先采購后立項(xiàng)以及無預(yù)算或超預(yù)算采購現(xiàn)象比較多。

6、在采購詳細(xì)實(shí)施中，采購方式和程序執(zhí)行不嚴(yán)，比如評標(biāo)委員會組成不規(guī)范，評標(biāo)過程缺乏記錄，詢價采購不制訂方案、不作詢價記錄，采購合同簽訂未經(jīng)授權(quán)，采購驗(yàn)收無手續(xù)等。

7、采購的基礎(chǔ)治理工作不規(guī)范……一是缺乏采購臺賬治理制度，很多單位沒有采購臺賬治理辦法，多數(shù)項(xiàng)目也未設(shè)置采購臺賬。二是缺乏采購檔案治理制度，有的采購項(xiàng)目檔案資料不全。三是采購會計(jì)賬務(wù)處理不規(guī)范，如原始憑證要素不全，固定資產(chǎn)入賬不及時等。

（三）政府采購的規(guī)模小，范圍窄，品種少

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，一國政府采購的規(guī)模一般為GDP的10%以上，或?yàn)樨?cái)政支出的30%左右。無論從那個口徑看，目前我國政府采購的規(guī)模都是明顯偏小的。另外，我國政府采購的范圍目前也僅涉及有限的一些品目，如電腦、汽車、辦公器具等貨物類商品，而財(cái)政資金投入較大的服務(wù)類和工程建造類項(xiàng)目還沒有大面積的開展政府采購，這些都不同程度的限制了政府采購的規(guī)模。這種情況也說明我國政府采購工作的實(shí)施僅僅是個開始，大量的采購行為尚未得到規(guī)范，非凡是中央國家機(jī)關(guān)的政府采購工作明顯落伍于地方。

（四）政府采購隊(duì)伍素質(zhì)不高、專業(yè)化人才匱乏

我國大部分政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會團(tuán)體非凡是基層單位的采購人員認(rèn)識的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和緊缺經(jīng)濟(jì)時代的采購方式，對市場經(jīng)濟(jì)條件下形成的買方市場的采購方式所必須具備和把握的招投標(biāo)、合同、商業(yè)談判、市場調(diào)查及商品、工程和服務(wù)等方面的知識和技能知之甚少。目前，在政府采購治理部門和采購中央嚴(yán)峻缺乏具有商業(yè)貿(mào)易、談判技能、產(chǎn)業(yè)政策、國際貿(mào)易知識以及精通招投標(biāo)、大型工程項(xiàng)目采購、質(zhì)量控制、高新技術(shù)產(chǎn)品主要性能、技術(shù)參數(shù)等技術(shù)人員，而這些都不同程度的影響了政府采購的質(zhì)量和效益。

（五）政府采購程序不規(guī)范

在中央和地方的政府采購活動中，仍存在分割市場、歧視供給商的現(xiàn)象。有些地方通過地區(qū)封鎖、部門壟斷等方式排斥其他供給商參與競標(biāo)，同時還存在暗箱操作及其他不規(guī)范的問題，而這些都不同程度的影響了政府采購的公開、公正與公平。

（六）對供給商監(jiān)管不力

目前大多數(shù)采購中央人員大員較少，對采購全過程的監(jiān)督明顯辦不從心。在采購過程中，對供給商的監(jiān)督僅限于協(xié)議的簽訂，而詳細(xì)執(zhí)行過程全憑供給商的自覺。采購中央雖然建立了政府采購?fù)对V制度等措施，但往往是被動監(jiān)督的成份較大，在采購活動中不能執(zhí)行嚴(yán)格的檢查，對違背協(xié)議的行為也不能實(shí)施有效的處理處罰。由于對供給商的監(jiān)督流于形式，導(dǎo)致一些采購項(xiàng)目出現(xiàn)了質(zhì)次價高或服務(wù)質(zhì)量不高的現(xiàn)象，在一定程度上影響了采購人的積極性，不利于政府采購制度的整體推進(jìn)。

（七）政府采購的效能不高

一是采購時間較長，效率不高。政府采購的優(yōu)勢在于提高使用單位采購和資金使用的效率，但在實(shí)際實(shí)施中往往由于采購程序復(fù)雜、采購時間過長、廠商送貨不及時等原因而不能滿足采購人急需之用。

二是采購缺乏彈性。由于政府采購的合同期一般較長，而采購價格在合同中一經(jīng)確定，不能隨市場價格變動，雖然對計(jì)算機(jī)等商品采取價位不變、配置增加等措施，但對于價格的市場波動目前在政府采購中仍缺乏適應(yīng)機(jī)制，從而也使政府采購的整體效果有所下降。

三是政府采購需要資源整合。隨著政府采購的全面推進(jìn)，一些地區(qū)建立了專家評審機(jī)制，部分地區(qū)建立了專家?guī)?、供給商名錄庫和政府采購商品價格信息庫，取得了一定效果。但由于各地在信息庫的建造中各自為戰(zhàn)、重復(fù)投入，不但使政府采購的整體成本加大，形成資源浪費(fèi)，而且由于各地資源有限與分散，導(dǎo)致資源不足，進(jìn)而影響到相關(guān)信息的及時性、正確性和完整性。

三、政府采購的審計(jì)監(jiān)督

《政府采購法》明文規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府采購進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。政府采購監(jiān)督治理部門、政府采購各當(dāng)事人有關(guān)政府采購活動，應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督?！痹谇罢少徶贫炔煌晟啤⒖刂撇唤∪那闆r下，為了使政府采購制度真正做到公開、公正、公平，審計(jì)機(jī)關(guān)必須做好審計(jì)監(jiān)督這一關(guān)。而要做好對政府采購的審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)首先要搞清晰“審什么”和“怎么審”的問題。

（一）審計(jì)監(jiān)督的對象及內(nèi)容

按照《政府采購法》的規(guī)定，政府采購的監(jiān)督對象包括政府采購監(jiān)督治理部門、采購人、供給商和采購機(jī)構(gòu)。而作為對政府采購的評價即效益情況，也是審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容之一。

1、對政府采購監(jiān)督治理部門的審計(jì)

對政府采購監(jiān)督治理部門的審計(jì)主要關(guān)注其預(yù)算編制是否遵循法定程序，是否進(jìn)行調(diào)查研究、充分論證、科學(xué)預(yù)測和可行性分析；采購范圍、規(guī)模、數(shù)量、品種、金額是否合理；有無盲目采購，重復(fù)采購；是否按照先驗(yàn)收后結(jié)算的規(guī)定，通過財(cái)政專門賬戶將采購資金直接撥付給供給商；數(shù)字計(jì)算與預(yù)算執(zhí)行結(jié)果是否真實(shí)，執(zhí)行過程中是否隨意增加支出、突破預(yù)算；預(yù)算結(jié)余是否用于規(guī)定用途；對采購治理是否從資金分配延伸到使用環(huán)節(jié)，是否對行政事業(yè)單位現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清查登記，是否加強(qiáng)對新增固定資產(chǎn)的治理等。

2、對采購人的審計(jì)

對提出采購需求的行政事業(yè)單位等采購人，審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對其采購活動及相關(guān)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性進(jìn)行常常性跟蹤監(jiān)督。對應(yīng)納入采購機(jī)構(gòu)集中采購的項(xiàng)目，主要審計(jì)：采購項(xiàng)目立項(xiàng)情況；采購計(jì)劃有無事先未作詳細(xì)預(yù)測和安排，隨意性較大的情況；采購項(xiàng)目使用、治理情況；采購資金的來源、治理和采購預(yù)算執(zhí)行情況；收到由采購機(jī)構(gòu)分配來的物資后是否適用，不適用是否及時向采購機(jī)構(gòu)申請調(diào)劑，是否及時正確建賬登賬，是否自行處置、調(diào)劑、變賣或報廢等等。

3、對采購機(jī)構(gòu)的審計(jì)

對組織實(shí)施政府采購活動的采購機(jī)構(gòu)等單位，審計(jì)機(jī)關(guān)要有計(jì)劃地組織開展審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查。主要審計(jì)采購機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度；政府采購計(jì)劃是否及時向社會公布；采購活動是否按計(jì)劃進(jìn)行；采購方式的選擇是否合理、合規(guī)，非凡是招投標(biāo)中是否存在預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)者或者向投標(biāo)者泄露標(biāo)底等違規(guī)行為；采購合同簽訂、資金支付及合同的履行情況；資金運(yùn)作規(guī)模、資金治理方式和治理情況；采購活動是否存在違規(guī)營利的情況；采購的后續(xù)治理等情況。其中非凡要重視對“暗箱”操作等舞弊行為的審計(jì)。

4、對供給商的審計(jì)

由于政府采購在我國還是新生事物，因此目前的政府采購審計(jì)，往往把重點(diǎn)放在采購過程的公開、公正、公平、廉潔上，而忽視了對供給商生產(chǎn)過程的監(jiān)督。政府采購不僅僅只是一個購買過程，在監(jiān)督采購合同如何簽訂的同時，也要關(guān)注合同簽訂以后，供給商的后繼行為。作為購買者，政府不但要關(guān)心所購買產(chǎn)品的質(zhì)量，還有必要關(guān)注供給商的生產(chǎn)過程及內(nèi)部控制。只有這樣，作為購買者的政府才能按時保質(zhì)保量的完成采購活動。因此，政府采購在合同簽訂后，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束，或者說，這只是完成了整個采購過程的一部分。因此，對政府采購的審計(jì)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能在這里結(jié)束，如對政府工程采購，審計(jì)機(jī)關(guān)有必要對供給商與建造項(xiàng)目直接有關(guān)的建造、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、采購、供貨等單位的財(cái)務(wù)收支等進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

5、政府采購效益審計(jì)

政府采購的目標(biāo)之一就是為了提高提高政府采購資金的使用效益。政府采購的效益包括：經(jīng)濟(jì)性，即是否實(shí)現(xiàn)貸幣價值最大化，財(cái)產(chǎn)物資利用是否充分、有效；效率性，即必要的財(cái)產(chǎn)物資保障及辦公設(shè)施的改善是否提高了工作效率；效果性，即政府采購制度的實(shí)施是否切實(shí)加強(qiáng)了財(cái)政支出治理，實(shí)際支出是否比預(yù)算支出明顯下降，以及是否促進(jìn)了政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和宏觀效益的發(fā)揮。審計(jì)機(jī)關(guān)在確保采購貨物質(zhì)量的前提下，要采用量化的方法，對政府采購的效益做出評價，以便為政府決策提供參考。

（二）政府采購審計(jì)方式

在政府采購審計(jì)工作中，根據(jù)政府采購工作的特點(diǎn)，應(yīng)采用合適的方式對其開展審計(jì)。

1、全面審計(jì)與突出重點(diǎn)相結(jié)合

政府采購從內(nèi)容上包括采購政策、采購程序、采購過程和采購治理；從對象上包括監(jiān)督治理部門、采購方、采購機(jī)構(gòu)和供給商等；從形式上包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價采購和單一來源采購。因此，在開展審計(jì)工作時既要從總體上進(jìn)行把握，對政府采購涉及到的各種對象開展全面審計(jì)，又要突出重點(diǎn)、抓住典型。

2、審計(jì)與審計(jì)調(diào)查相結(jié)合

政府采購審計(jì)不同于程序性的預(yù)算資金審計(jì)，它不僅涉及到財(cái)務(wù)收支審計(jì)、合規(guī)合法性審計(jì)，而且涉及到效益性審計(jì)。其中財(cái)務(wù)收支情況只是政府采購中的一小部分，而合規(guī)合法性和效益性方面的審計(jì)則需要通過審計(jì)調(diào)查的方法來了解。例如對供給商的延伸審計(jì)調(diào)查，不但可減少供給商的對立情緒，提高審計(jì)效率，而且效果可能會優(yōu)于直接審計(jì)供給商。另外，通過改進(jìn)審計(jì)方法，進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，不但可拓寬審計(jì)范圍，而且會使審計(jì)方法靈活多樣，如采用問卷調(diào)查和訪談?wù){(diào)查相結(jié)合的方法，可多層面地了解社會各界對政府采購的看法，豐富審計(jì)報告的內(nèi)容，彌補(bǔ)常規(guī)審計(jì)的缺陷，提高審計(jì)效果。

3、常規(guī)審計(jì)與專項(xiàng)審計(jì)相結(jié)合

政府采購審計(jì)既涉及到財(cái)政預(yù)算的編制、安排和撥付情況，又涉及到行政事業(yè)單位對政府采購制度的執(zhí)行情況，因此，在對行政事業(yè)單位進(jìn)行常規(guī)審計(jì)的時候，有必要把涉及到政府采購方面的情況一并納入審計(jì)方案，并建立相應(yīng)的資料庫。這樣，在進(jìn)行政府采購專項(xiàng)審計(jì)的時候，就可以從資料庫中調(diào)取所需資料加以歸納、整理，并根據(jù)政府采購專項(xiàng)審計(jì)的要求補(bǔ)充其他資料和數(shù)據(jù)情況，形成全面完整的審計(jì)報告。另外，政府采購專項(xiàng)審計(jì)的報告也可以作為常規(guī)審計(jì)的內(nèi)容之一，從而實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源的共享，降低審計(jì)成本。

4、內(nèi)控測評和實(shí)質(zhì)性審計(jì)相結(jié)合

政府采購審計(jì)涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、政策性強(qiáng)，因此要對內(nèi)部控制制度進(jìn)行充分評估的基礎(chǔ)上，再開展實(shí)質(zhì)性審計(jì)。即在政策法規(guī)認(rèn)真學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真開展審前調(diào)查，重點(diǎn)對政府采購主要政策、財(cái)務(wù)會計(jì)內(nèi)部控制制度、政府采購預(yù)算計(jì)劃資金撥付環(huán)節(jié)內(nèi)部控制制度、政府采購組織實(shí)施環(huán)節(jié)內(nèi)部控制制度、政府采購治理信息系統(tǒng)內(nèi)部控制制度、政府采購監(jiān)督治理環(huán)節(jié)內(nèi)部控制制度等測試點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查、測試和評價，初步把握政府采購內(nèi)部控制健全性和有效性方面的強(qiáng)點(diǎn)和弱點(diǎn)。這樣，既可以針對內(nèi)部控制方面的薄弱環(huán)節(jié)提出改進(jìn)建議，又可以進(jìn)一步明確審計(jì)重點(diǎn)、步驟和方法，使實(shí)質(zhì)性審計(jì)更具針對性。

5、計(jì)算機(jī)審計(jì)與手工審計(jì)相結(jié)合

信息技術(shù)的高速發(fā)展，使以往的各種治理工作今天都通過計(jì)算機(jī)治理來實(shí)現(xiàn)，政府采購工作也不例外。無論是采購信息、收集、治理還是各種臺賬數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作，幾乎采購過程中的所有工作目前都采用了計(jì)算機(jī)治理。在這種情況下，對政府采購工作大力開展計(jì)算機(jī)審計(jì)工作，對提搞審計(jì)效率、降低審計(jì)風(fēng)險具有無可比擬的好處。利用計(jì)算機(jī)強(qiáng)盛的計(jì)算能力，可以實(shí)現(xiàn)全面審計(jì)的目標(biāo)。而計(jì)算機(jī)高速的檢索能力可以很快發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，結(jié)合手工審計(jì)的進(jìn)一步延伸，可以突出審計(jì)工作的重點(diǎn)。

四、結(jié)束語

近年來，政府采購作為我國政府財(cái)政支出的一種重要手段正得到越來越快的發(fā)展，而政府采購中的各種問題也越來越多的反映出來，如何規(guī)范政府采購行為，使政府采購沿著法制化的軌道快速健康的向前發(fā)展，作為法定監(jiān)督機(jī)構(gòu)之一的審計(jì)機(jī)構(gòu)具有不可推卸的責(zé)任。如何做好政府采購的審計(jì)監(jiān)督工作，應(yīng)成為審計(jì)機(jī)構(gòu)的研究課題之一，希望本文的內(nèi)容有助于審計(jì)機(jī)構(gòu)更好的開展政府采購的審計(jì)工作。（審計(jì)署駐南京特派員辦事處馬社亮）

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