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一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府社會(huì)管理的基本理論與國際經(jīng)驗(yàn)

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府社會(huì)管理的國際經(jīng)驗(yàn)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段不同，政府社會(huì)管理的方式方法也不同。

自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府的社會(huì)管理職能十分有限，主要是維護(hù)社會(huì)秩序的職能。這一階段政府社會(huì)管理的基本特點(diǎn)與主要經(jīng)驗(yàn)是：第一，社會(huì)管理以社會(huì)自我管理與社會(huì)自治為主，政府對(duì)社會(huì)基本上采取放任自由的態(tài)度，政府對(duì)社會(huì)自我管理采取自由放任的不干預(yù)政策。地方自治特別是市鎮(zhèn)自治是政府社會(huì)管理的基礎(chǔ)，是公民社會(huì)不斷發(fā)展的前提條件。第二，政府的社會(huì)管理職能主要是進(jìn)行社會(huì)秩序管理。維護(hù)社會(huì)秩序的主要目標(biāo)是保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，維持一種建立在財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的社會(huì)秩序，其主要手段是運(yùn)用財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的法律維護(hù)社會(huì)根本秩序的基礎(chǔ)。第三，政府承擔(dān)起了濟(jì)貧的職能，但濟(jì)貧職能的履行盡量利用非政府組織進(jìn)行。

20世紀(jì)初至1978年左右的混合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期是福利國家建立與完善時(shí)期，政府社會(huì)管理的基本特點(diǎn)和主要經(jīng)驗(yàn)是：第一，建立完善的社會(huì)保障制度，建設(shè)福利國家或福利社會(huì)。福利國家是指承擔(dān)維護(hù)和增進(jìn)全體公民基本福利或社會(huì)福利的職責(zé)的國家；其主要目標(biāo)是維持全體公民的最低生活水平與教育水平，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，建立完善的社會(huì)保障制度。第二，建立和完善基本社會(huì)關(guān)系管理制度。建立資本與勞動(dòng)合作的社會(huì)制度；完善社會(huì)主要利益集團(tuán)圍繞國家政府與公共支出的多數(shù)表決制度；同時(shí)，發(fā)展社會(huì)自治和社會(huì)自我管理。第三，始終注重提高消費(fèi)需求，以促進(jìn)充分就業(yè)、維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定作為政府施政的重要目標(biāo)?；旌辖?jīng)濟(jì)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是福利經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，它是一種追求資源配置的全社會(huì)效益最大化的經(jīng)濟(jì)制度和模式。

1978年以來，是全球化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這一階段政府社會(huì)管理的基本特點(diǎn)與主要經(jīng)驗(yàn)是：第一，以教育、培訓(xùn)、基礎(chǔ)科技領(lǐng)域?yàn)橹饕顿Y方向，以人力資本投資為核心，將“消極的福利國家”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極的福利國家”、“工作福利國家”或“社會(huì)投資型國家”。第二，以充分就業(yè)政策為核心，將“福利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮ぷ鳌?，并適度限制福利支出的增長，達(dá)到平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障發(fā)展、需求管理與供給管理相中和的社會(huì)管理與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。第三，主動(dòng)利用基本社會(huì)組織、社會(huì)利益群體、非政府組織進(jìn)行社會(huì)協(xié)作治理。福利國家改革時(shí)期也是非政府組織大發(fā)展的階段，如法國1990年就有60000多個(gè)私人社團(tuán)成立，而60年代每年只有11000個(gè)組織成立；在德國，每十萬人口的社團(tuán)數(shù)量從1960年的160個(gè)增加到1990年的475個(gè)，增長了近3倍。瑞典公民社會(huì)的參與率世界最高，創(chuàng)建了一個(gè)每十萬人口就有2300個(gè)社團(tuán)的稠密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。第四，重視社會(huì)資本、重視社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展。20世紀(jì)80年代以來，出現(xiàn)了向社區(qū)回歸的發(fā)展趨勢(shì)，即社會(huì)社區(qū)化或社會(huì)人文化的趨勢(shì)。

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理的基本理論

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，西方社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理的理論大體經(jīng)過了產(chǎn)生、發(fā)展與反思三個(gè)大的發(fā)展階段。第一個(gè)階段是，19世紀(jì)中葉，在西方社會(huì)矛盾加劇、社會(huì)沖突頻繁發(fā)生的大背景下，以追求社會(huì)和諧、社會(huì)均衡為目標(biāo)的社會(huì)秩序理論的產(chǎn)生，是西方社會(huì)建設(shè)理論產(chǎn)生的標(biāo)志。第二個(gè)階段是，20世紀(jì)30年代后，隨著對(duì)世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)的反思，以追求社會(huì)福利最大化為目標(biāo)的社會(huì)福利理論與福利國家理論獲得了重大發(fā)展，使西方社會(huì)建設(shè)的理論逐漸走向成熟，西方國家采用了成功應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)的社會(huì)政策手段，為西方經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長與社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定做出了重大貢獻(xiàn)。第三個(gè)階段是，20世紀(jì)80年代以來，為應(yīng)對(duì)新興工業(yè)國家發(fā)展的國際競(jìng)爭(zhēng)壓力，西方國家開始反思福利國家建設(shè)的理論，出現(xiàn)了重視教育、就業(yè)培訓(xùn)、科技與知識(shí)投入的“第三條道路理論”與“社會(huì)投資型國家”理論，這標(biāo)志著西方社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理理論進(jìn)入了反思階段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，具有重大實(shí)際影響的社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理理論主要是社會(huì)秩序理論、福利國家理論、第三條道路理論等。

——社會(huì)秩序理論。社會(huì)秩序理論是一些著名社會(huì)學(xué)者提出的整體性社會(huì)學(xué)理論，其基本觀點(diǎn)是將社會(huì)看做一個(gè)有機(jī)整體，認(rèn)為社會(huì)整體的和諧表現(xiàn)為社會(huì)秩序，維持社會(huì)秩序就需要促進(jìn)社會(huì)整合、實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)。奧古斯特·孔德（1798—1857）奠定了社會(huì)秩序理論的基礎(chǔ)，他提出了整體性的社會(huì)研究視角。他認(rèn)為，社會(huì)是一種有規(guī)律的結(jié)構(gòu)；社會(huì)是人類生活的有機(jī)整體，即社會(huì)有機(jī)體；這種整體結(jié)構(gòu)同它的部分與要素之間具有一種“普遍的和諧”，這種普遍的和諧的根基在于人性；社會(huì)整體的和諧性表現(xiàn)為社會(huì)秩序，不和諧則表現(xiàn)為社會(huì)沖突，因此，社會(huì)秩序是社會(huì)最基本的整體性特征?？椎绿岢隽恕爸亟ㄖ刃颉钡臉?gòu)想，即社會(huì)秩序的原則：崇尚科學(xué)與自然法則，擴(kuò)大人類自然擁有的博愛的傾向；協(xié)調(diào)家庭、等級(jí)、行會(huì)、地方團(tuán)體、教會(huì)、國家等組織和群體的關(guān)系，社會(huì)分工應(yīng)該考慮到每個(gè)人的本性、教育、地位與專長，各得其所；要增強(qiáng)政府權(quán)威與調(diào)節(jié)，建立“開明政府”；要建立復(fù)合性的政治權(quán)威，所有的政治權(quán)力都必須要有物質(zhì)基礎(chǔ)、思想指導(dǎo)、道德制裁和社會(huì)控制。此外，涂爾干還提出了社會(huì)團(tuán)結(jié)理論。埃米爾·涂爾干（

1858—1917）社會(huì)學(xué)的中心概念是社會(huì)團(tuán)結(jié)，他認(rèn)為社會(huì)團(tuán)結(jié)是指人與人、群體與群體之間的協(xié)調(diào)、一致、結(jié)合的關(guān)系，其基本觀點(diǎn)是：發(fā)達(dá)的社會(huì)團(tuán)結(jié)是一種有機(jī)團(tuán)結(jié)；社會(huì)團(tuán)結(jié)的物質(zhì)基礎(chǔ)是分工，精神基礎(chǔ)是集體意識(shí)；法律是保障社會(huì)團(tuán)結(jié)的力量；要消除社會(huì)團(tuán)結(jié)所受到的威脅，實(shí)現(xiàn)社會(huì)層次上的整合；要防范社會(huì)失范或社會(huì)解組等現(xiàn)代社會(huì)的特殊危機(jī)。

——福利國家理論。“福利國家”一詞最早是由英國大主教威廉·坦普爾（W.Temple）提出來的。1942年的《貝弗里奇報(bào)告》正式采用“福利國家”的口號(hào)；英國工黨政府上任后，開始積極實(shí)施“貝弗里奇計(jì)劃”，并于1948年宣布在英國已經(jīng)建成了“福利國家”。20世紀(jì)50年代后期到70年代初期，是西方社會(huì)福利制度的鼎盛時(shí)期。從50年代起，社會(huì)保障進(jìn)入新的發(fā)展階段，其主要標(biāo)志是普遍福利政策的廣泛實(shí)施、“福利國家”的紛紛出現(xiàn)?！捌毡楦＠汀钡纳鐣?huì)保障政策，使社會(huì)保障的覆蓋面向全體社會(huì)成員擴(kuò)展，逐步實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障全民化。福利國家理論的基本觀點(diǎn)是：第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在許多缺陷，如經(jīng)濟(jì)危機(jī)、失業(yè)、貧困等現(xiàn)象，但只要政府實(shí)行充分就業(yè)、公平分配、社會(huì)福利等政策，通過對(duì)遺產(chǎn)和收入實(shí)行累進(jìn)所得稅、舉辦各種社會(huì)福利事業(yè)等措施，就可以解決社會(huì)失業(yè)、貧困和不平等問題。第二，一個(gè)國家只要致力于經(jīng)濟(jì)增長，使人均國民收入達(dá)到一定水平，并使國民有社會(huì)保障和失業(yè)救濟(jì)等福利待遇，就算得上是一個(gè)福利國家。第三，福利國家的主要任務(wù)就是通過加強(qiáng)國家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理和監(jiān)督，擴(kuò)大社會(huì)福利，實(shí)現(xiàn)國民收入的公平分配。

——“第三條道路”理論。20世紀(jì)90年代以來，西方發(fā)達(dá)國家普遍采取了第三條道路理論，社會(huì)政策的重點(diǎn)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，社會(huì)政策的主題是圍繞著國家、社會(huì)、社區(qū)、家庭、個(gè)人在福利中的地位和作用展開。第三條道路理論尋求的是超越于傳統(tǒng)的左派（社會(huì)）與新右派（新自由主義）之上的中間道路?！暗谌龡l道路”的福利思想包括的內(nèi)容主要是：第一，在主張維護(hù)經(jīng)濟(jì)自由的同時(shí)，把平等和社會(huì)正義當(dāng)做與自由同樣重要的原則。要實(shí)行一系列福利國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，擴(kuò)大社會(huì)福利，以克服市場(chǎng)自發(fā)運(yùn)行所帶來的各種弊病。第二，以爭(zhēng)取社會(huì)民主、經(jīng)濟(jì)民主作為策略，把建立和發(fā)展社會(huì)保障制度作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的手段。通過建立社會(huì)保障制度，國家不再是維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)利益的統(tǒng)治工具，而成為代表全體人民利益的“權(quán)力共同體”。第三，“第三條道路”倡導(dǎo)積極的福利，主張用“社會(huì)投資型國家”來取代“福利國家”。要徹底改革福利國家制度，變消極的福利制度為積極的福利制度，是要把更多的資源用于人力資本的投資方面；要重視公民社會(huì)的地位，同時(shí)依靠政府和公民社會(huì)雙方面的力量推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

二、我國政府社會(huì)管理的現(xiàn)狀及面臨的主要問題

改革開放以來，我國政府高度重視強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能，在推進(jìn)行政管理體制改革中不斷改革和完善社會(huì)管理體制，取得了顯著成效。但是，目前我國政府社會(huì)管理職能還不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的要求，當(dāng)代中國的社會(huì)變遷對(duì)政府社會(huì)管理職能提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國政府社會(huì)管理面臨的突出問題主要是：

第一，我國社會(huì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)增長，社會(huì)發(fā)展與政府社會(huì)服務(wù)滯后于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和國際化的進(jìn)程。突出體現(xiàn)在我國社會(huì)安全網(wǎng)的建設(shè)緩慢，社會(huì)保障覆蓋面和公共衛(wèi)生覆蓋面較低。2004年底，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)，僅約占全國就業(yè)人員總數(shù)74432萬人（2003年統(tǒng)計(jì)數(shù)）的21.96%、14.22%和16.64%。我國公共衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋面還很低，目前，我國44.8%的城鎮(zhèn)人口和79.1%的農(nóng)村人口缺乏必要的醫(yī)療保障，絕大多數(shù)居民靠自費(fèi)看病。

第二，在我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了某些“拉美化”的現(xiàn)象。如貧富差距加大、社會(huì)保障覆蓋面過低、就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻、社會(huì)事業(yè)發(fā)展緩慢、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大等。這些問題如不及時(shí)妥善解決，一旦債務(wù)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)、財(cái)政危機(jī)爆發(fā)，其后果不堪設(shè)想。目前，人民內(nèi)部矛盾呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)和復(fù)雜的情況，社會(huì)不穩(wěn)定、不和諧的因素增加了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，標(biāo)志著我國進(jìn)入了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇的時(shí)期。

第三，我國社會(huì)組織形態(tài)和社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，但政府社會(huì)管理方式尚不能適應(yīng)這種變化的要求。改革開放以來，我國的社會(huì)組織形態(tài)發(fā)生了全面轉(zhuǎn)型，農(nóng)村體制在改革后迅速解體，國有企業(yè)承擔(dān)的大量社會(huì)管理職能被剝離，非公有制部門為代表的新生社會(huì)組織迅速成長；我國社會(huì)組織形態(tài)的變化要求改革社會(huì)管理體制，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理。同時(shí)，我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大的變遷，國有單位就業(yè)人員數(shù)大幅下降，私營企業(yè)和個(gè)體戶數(shù)與就業(yè)人數(shù)大幅度上升，中國傳統(tǒng)的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大分化，形成了現(xiàn)代化的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的基本形態(tài)；我國社會(huì)結(jié)構(gòu)的這種變化，迫切要求政府加大對(duì)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)力度，建立有利于社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的利益結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系。

第四，我國城鄉(xiāng)、地區(qū)差距和收入分配差距的擴(kuò)大，導(dǎo)致不同社會(huì)階層之間的利益摩擦和沖突增多。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入大幅度提高，同時(shí)也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)及地區(qū)差距擴(kuò)大、部分社會(huì)成員收入差距過大、收入分配結(jié)構(gòu)不合理等問題。只有妥善處理和逐步解決這些問題，逐步理順分配關(guān)系，才能夠有效化解社會(huì)矛盾。

第五，我國社會(huì)管理體制改革滯后，政府構(gòu)建和諧社會(huì)的能力還不強(qiáng)。主要表現(xiàn)在：社會(huì)中介組織或第三部門還未真正成為政府職能轉(zhuǎn)移的載體，社會(huì)團(tuán)體等民間組織的作用尚未得到充分發(fā)揮，公民社會(huì)的發(fā)育仍顯遲緩，社會(huì)資本的開發(fā)利用不足，社會(huì)的自主性及自我組織能力不夠強(qiáng)，各級(jí)官員的新的治理觀念還未樹立、建設(shè)和諧社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)能力與行政能力不強(qiáng)等等。

上述情況表明，進(jìn)入新世紀(jì)，特別是在實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的重要戰(zhàn)略期，轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化社會(huì)管理，是擺在各級(jí)政府面前的重要而緊迫的任務(wù)。這個(gè)問題解決不好，構(gòu)建和諧社會(huì)的任務(wù)就難以實(shí)現(xiàn)。因此，我們必須從全局和戰(zhàn)略的高度提高認(rèn)識(shí)，采取正確的思路和對(duì)策。

三、強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能的思路與對(duì)策

只有建立起與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化體制相適應(yīng)的社會(huì)體制，才能形成與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化秩序相協(xié)調(diào)的社會(huì)秩序。因此，完善政府社會(huì)管理職能，要與推進(jìn)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革配套進(jìn)行，作為深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，總體考慮，統(tǒng)籌安排。要善于把加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展緊密結(jié)合起來，同滿足群眾多樣化的生活需要緊密結(jié)合起來，同推進(jìn)基層民主建設(shè)緊密結(jié)合起來，同加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)緊密結(jié)合起來，把社會(huì)建設(shè)和管理提高到一個(gè)新的水平。

（一）堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各社會(huì)利益群體的利益。

(二）整合社會(huì)關(guān)系，構(gòu)造和諧的收入分配格局，推進(jìn)社會(huì)公平。

（三）積極擴(kuò)大就業(yè)，努力完善社會(huì)保障體系，加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展，切實(shí)解決弱勢(shì)群體的發(fā)展問題。

（四）加強(qiáng)社會(huì)管理體制的建設(shè)和創(chuàng)新，培育和完善公民社會(huì)，建立政府與公民社會(huì)的合作伙伴關(guān)系。

（五）完善社會(huì)矛盾糾紛解決機(jī)制。