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一、美國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制的特點(diǎn)

（一）強(qiáng)調(diào)管理手段的法制化

美國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理的典型性特點(diǎn)就是依法行政色彩較濃。美國(guó)農(nóng)業(yè)部的設(shè)立，包括下設(shè)各個(gè)部門的創(chuàng)立、以及相應(yīng)的權(quán)力和義務(wù)、履行職能的范圍、機(jī)構(gòu)的設(shè)立和改組、預(yù)算方案及實(shí)施、農(nóng)業(yè)服務(wù)資金的運(yùn)用等都是由法律給予相應(yīng)規(guī)定的?？偨y(tǒng)和各個(gè)部門的部長(zhǎng)只能在法律授權(quán)下開展各項(xiàng)工作。例如，根據(jù)1994年美國(guó)農(nóng)業(yè)部改組法規(guī)定，授權(quán)由農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)設(shè)立自然資源與環(huán)境副部長(zhǎng)一職，該職位由美國(guó)總統(tǒng)和議會(huì)任命。該法令還主張建立自然資源保護(hù)局取代原有的土壤保護(hù)服務(wù)局。根據(jù)該法令，自然資源保護(hù)局所賦予的管轄權(quán)包括以下一些法令所規(guī)定的權(quán)力：鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目（1970年法令），大平原保護(hù)項(xiàng)目（1935年土壤保護(hù)和國(guó)內(nèi)分配條例），水岸條例；林業(yè)激勵(lì)項(xiàng)目（1978年合作林業(yè)援助法令），1985年食品安全法令第七部分賦予的部分職能等。行政管理的法制化避免了農(nóng)業(yè)職能履行的人治色彩，使職能的定位和效能評(píng)價(jià)建立在有據(jù)可依的基礎(chǔ)上，不但使農(nóng)業(yè)行政管理部門的各項(xiàng)權(quán)力能得到有效實(shí)施，也成為監(jiān)督和約束各個(gè)部門行政職能履行情況的有效手段。

（二）農(nóng)業(yè)政策主要通過(guò)項(xiàng)目方式實(shí)施

美國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制的一個(gè)顯著特點(diǎn)是農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施和管理都通過(guò)項(xiàng)目的方式來(lái)進(jìn)行。采用項(xiàng)目管理方式，便于科學(xué)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，可以有效控制項(xiàng)目實(shí)施中的各項(xiàng)成本和支出，使有限的資源發(fā)揮出較大的效力，也有利于進(jìn)行科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)。例如，美國(guó)營(yíng)養(yǎng)政策與推廣中心推行的各類項(xiàng)目包括：食物和營(yíng)養(yǎng)服務(wù)（FoodandNutritionService），新鮮的食品與蔬菜項(xiàng)目（FreshFruit&VegetableProgram），農(nóng)場(chǎng)婦女、嬰幼兒和兒童營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目（WICFarmers’MarketNutritionProgram）和全國(guó)學(xué)校午餐項(xiàng)目（NationalSchoolLunchProgram（NSLP）等。美國(guó)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理體制的另一個(gè)特點(diǎn)是采用財(cái)權(quán)和事權(quán)相結(jié)合的機(jī)制。美國(guó)農(nóng)業(yè)部每年都要制定本年度的財(cái)務(wù)預(yù)算，根據(jù)各部門職能和需求情況把預(yù)算在各個(gè)部門之間進(jìn)行科學(xué)的分配。采用這樣的預(yù)算控制手段有利于有限公共資源的合理利用，是實(shí)行政府科學(xué)管理的有效手段。

（三）管理手段的多樣性

在對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行管理時(shí)，除了采用法律手段對(duì)職能加以界定和約束外，還注重金融、貨幣、財(cái)政、風(fēng)險(xiǎn)管理、宣傳教育等多種手段的運(yùn)用。例如在對(duì)農(nóng)場(chǎng)支持方面，較為強(qiáng)調(diào)各種金融手段如貸款和財(cái)政貼息等方式的運(yùn)用。如給處在收獲季節(jié)的農(nóng)戶提供過(guò)渡性的營(yíng)銷貸款（用于儲(chǔ)存而不是為了銷售），以免他們?yōu)榱速Y金需要不得不在價(jià)格低的時(shí)候出售農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)行政管理部門還提供包括設(shè)施貸款、貸款不足支付（Loandeficiencypay-men）t以及營(yíng)銷損失支付（Marketlossassistantpaymen）t等。當(dāng)農(nóng)戶遭受自然災(zāi)害時(shí)，美國(guó)農(nóng)業(yè)部通過(guò)實(shí)施聯(lián)邦作物保險(xiǎn)和未保險(xiǎn)作物災(zāi)害補(bǔ)償計(jì)劃等一系列風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃來(lái)減少了農(nóng)戶所面臨的損失。在食品營(yíng)養(yǎng)和安全方面，農(nóng)業(yè)部門還廣泛采取宣傳教育的方式，加強(qiáng)對(duì)營(yíng)養(yǎng)和膳食的科學(xué)指導(dǎo)，以促進(jìn)糧食質(zhì)量安全。這些多樣化手段的實(shí)施強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)部門在管理農(nóng)業(yè)方面的效能。

（四）注重預(yù)算和績(jī)效管理

美國(guó)農(nóng)業(yè)部每年都要績(jī)效和財(cái)務(wù)報(bào)告（PAR），以對(duì)農(nóng)業(yè)部門所取得的成績(jī)和預(yù)算安排進(jìn)行合理的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和約束，使管理方式更為科學(xué)化。實(shí)行績(jī)效性管理方式的根據(jù)是在1993年頒布的政府績(jī)效和效果法令（GPRA），這個(gè)法令及其隨后頒布的一些法令規(guī)定了政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的模式：首先制定一個(gè)五年戰(zhàn)略計(jì)劃，在五年計(jì)劃中規(guī)定總體的戰(zhàn)略目標(biāo)及每年的具體目標(biāo)和安排，然后由農(nóng)業(yè)部門根據(jù)年初的計(jì)劃安排各部門的預(yù)算和項(xiàng)目，在年終時(shí)當(dāng)年的績(jī)效和預(yù)算報(bào)告，該報(bào)告分為3個(gè)部分：績(jī)效管理的討論和分析，每年的績(jī)效報(bào)告，財(cái)務(wù)報(bào)告。財(cái)務(wù)報(bào)告主要涉及預(yù)算的實(shí)際支出、用于各種戰(zhàn)略目標(biāo)的資金分配以及財(cái)務(wù)績(jī)效等方面。而績(jī)效報(bào)告則根據(jù)專家制定的標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)收集和評(píng)價(jià)方法以及總體和年度計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行結(jié)果評(píng)價(jià)。例如2010年績(jī)效考評(píng)情況就是根據(jù)2010—2015年戰(zhàn)略的總體規(guī)劃和年度具體目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)和總結(jié)的。這種科學(xué)的管理方式有助于提高農(nóng)業(yè)行政管理的績(jī)效，使政府的管理方式科學(xué)化、透明化和公開化，有利于減少實(shí)施中的成本和提高管理效率。

二、美國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制的發(fā)展態(tài)勢(shì)

（一）在管理內(nèi)容上更加注重環(huán)境保護(hù)和食品安全

根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）2011—2015年戰(zhàn)略計(jì)劃布置，未來(lái)5年內(nèi)農(nóng)業(yè)部的主要職能表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：①支持農(nóng)村社區(qū)發(fā)展，從而使它們能夠?qū)崿F(xiàn)獨(dú)立自主、繁衍以及走向繁榮。主要措施包括增加寬帶使用范圍；支持新能源發(fā)展；支持地區(qū)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)發(fā)展，如發(fā)展合作社、鼓勵(lì)銷售、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)管理、減少溫室氣體排放；為農(nóng)戶提供金融支持，以提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力等。②確保森林資源、私有土地資源被保有、保存，以及更能適應(yīng)氣候變化，同時(shí)增加水資源保有量。③為了促進(jìn)食品安全，確保美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)和擴(kuò)大生物技術(shù)出口。主要內(nèi)容包括發(fā)展農(nóng)業(yè)技術(shù)，增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量；增加食物不安全地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量等。④確保美國(guó)的孩子能夠獲得安全、營(yíng)養(yǎng)和平衡的飲食。從以上對(duì)未來(lái)美國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理職能的分析中可以看出，美國(guó)農(nóng)業(yè)部的職能并不是固定不變的，而是隨著環(huán)境的變化在進(jìn)行不斷地修正。作為2002年農(nóng)業(yè)法的繼續(xù)，美國(guó)的《2008年農(nóng)場(chǎng)法令》規(guī)定，美國(guó)將增加在資源保護(hù)、新能源投入以及糧食安全及營(yíng)養(yǎng)等農(nóng)業(yè)政策方面的投入。其目的在于保護(hù)農(nóng)業(yè)自然資源和環(huán)境、構(gòu)建更為合理的農(nóng)民收入安全網(wǎng)、提供給農(nóng)戶安全營(yíng)養(yǎng)的食物以及確保能源供應(yīng)。按照美國(guó)農(nóng)業(yè)部成本預(yù)算辦公室（CBO）的估計(jì)，美國(guó)新農(nóng)業(yè)法的強(qiáng)制性實(shí)施成本為284億美元（2008—2012財(cái)政年度）和604億美元（2008—2017財(cái)政年度）。從表1和圖1可以看出，新農(nóng)業(yè)法中營(yíng)養(yǎng)所占比例最高（2/3）、其次為自然資源保護(hù)和作物保險(xiǎn)。和2002年農(nóng)業(yè)法相比，新農(nóng)業(yè)法增加了在營(yíng)養(yǎng)、自然環(huán)境保護(hù)和作物保險(xiǎn)等方面的投入，如新法自然資源保護(hù)項(xiàng)目增加了4億美元的投入額度。在糧食安全成為世界主題的時(shí)候，美國(guó)在實(shí)現(xiàn)糧食安全方面的措施更具有獨(dú)特性。美國(guó)政府不但采用各種手段提高糧食生產(chǎn)安全，也更加強(qiáng)調(diào)食品安全中的質(zhì)量需求，推廣營(yíng)養(yǎng)和食品安全的教育和實(shí)施項(xiàng)目，以及對(duì)貧困及低收入者、兒童的營(yíng)養(yǎng)和食物供給等。近幾年美國(guó)農(nóng)業(yè)部大幅度增加了對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)方面的投入（主要是食品券），而且在新農(nóng)業(yè)法中還增加了對(duì)新鮮蔬菜、水果以及有機(jī)蔬菜的支持力度，以確立健康消費(fèi)理念、推廣合理而健康的膳食消費(fèi)結(jié)構(gòu)。能源投入雖然只占很小部分，但和2002—2007財(cái)政年度相比，其增加的額度是較大的，而且美國(guó)出于能源自保的政治考慮，生物能源的持續(xù)增加是將來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，現(xiàn)今美國(guó)玉米總產(chǎn)量的1/3左右被用于能源生產(chǎn)。

（二）構(gòu)建更為安全和合理的農(nóng)業(yè)收入和價(jià)格支持網(wǎng)絡(luò)

美國(guó)是世界上較為重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的發(fā)達(dá)國(guó)家之一。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和出口的主要產(chǎn)業(yè)之一。2008年10月美國(guó)發(fā)生金融危機(jī)后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為恢復(fù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和緩解就業(yè)壓力的有力保障。農(nóng)業(yè)也是美國(guó)出口的主要產(chǎn)業(yè)。從歷史年份來(lái)看，美國(guó)一直是凈進(jìn)口國(guó)，但在出口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的構(gòu)成上看，農(nóng)業(yè)卻是農(nóng)業(yè)凈出口產(chǎn)業(yè)，美國(guó)是世界上最大的大豆和玉米出口國(guó)以及牛肉出口國(guó)。因此，美國(guó)非常重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的提升作用，在農(nóng)業(yè)政策上也體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，尤其是近年來(lái)支持力度越來(lái)越大。實(shí)際上美國(guó)政策并不是一貫性地對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行較大力度地支持，早期的1996年美國(guó)農(nóng)業(yè)法是要逐步實(shí)行彈性的、靈活的農(nóng)業(yè)政策，目的是想通過(guò)政策引導(dǎo)減少政府對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，使農(nóng)業(yè)逐步走向市場(chǎng)化。但是《2002年農(nóng)業(yè)法》新法出臺(tái)后，農(nóng)業(yè)政策發(fā)生了變化，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的干預(yù)性和支持力度加強(qiáng)，而且2008年開始實(shí)施的新農(nóng)業(yè)法進(jìn)一步加強(qiáng)了支持力度和支持范圍。這種變化實(shí)際上與國(guó)際上糧食安全的總體趨勢(shì)和美國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，以及美國(guó)農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)中的地位相適應(yīng)。2008年新農(nóng)業(yè)法延續(xù)了《2002年農(nóng)業(yè)法》收入和價(jià)格支持的總體框架，但是在支持方式和結(jié)構(gòu)上進(jìn)行了新的調(diào)整，并且對(duì)于部分商品的目標(biāo)價(jià)格和貸款利率也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。如在商品程序中引入了新的以收入支持為基礎(chǔ)的作物平均收入選擇（ACRE）程序，從而減少了在商品程序上的預(yù)算投入，并相應(yīng)增加了作物保險(xiǎn)投入和追加新的災(zāi)害補(bǔ)助等。雖然從總體上看，未來(lái)年度商品投入總額和過(guò)去年度相比總額下降，但由于引入新的基于收入的支持項(xiàng)目（屬于綠箱政策），減少了美國(guó)過(guò)去實(shí)行以價(jià)格支持為主導(dǎo)所造成的價(jià)格扭曲，不但可以緩解國(guó)際組織的壓力，也可以減少美國(guó)預(yù)算支出，在美國(guó)預(yù)算赤字和財(cái)政吃緊的狀態(tài)下尤其必要。而且新的農(nóng)業(yè)法雖然在總額上支持力度減少，但是在結(jié)構(gòu)和范圍上進(jìn)行了調(diào)整。如蔬菜、水果、堅(jiān)果等傳統(tǒng)上由市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目也被加入進(jìn)來(lái)，在反周期貸款和市場(chǎng)營(yíng)銷貸款中部分商品的目標(biāo)價(jià)格和貸款利率也相應(yīng)提高。所以從總體來(lái)說(shuō)，新的農(nóng)業(yè)法試圖在保持預(yù)算中立的情況下，構(gòu)造更為市場(chǎng)化和覆蓋面較廣的農(nóng)場(chǎng)收入安全網(wǎng)絡(luò)（FarmSafetyNe）t。收入安全網(wǎng)絡(luò)（表2）在支持美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)收入穩(wěn)定方面將繼續(xù)發(fā)揮重要的作用。從圖2可以看出，美國(guó)農(nóng)戶凈收入總體趨勢(shì)近些年是持續(xù)增加，但是年度間波動(dòng)較大。政府的收入支持額度從總體來(lái)看是呈穩(wěn)定上升趨勢(shì)的，尤其是從2007年到現(xiàn)在基本上持平衡態(tài)勢(shì)，這也反映出政府實(shí)行這一支持的立場(chǎng)———即穩(wěn)定農(nóng)戶的收入，減少市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)?？傊绹?guó)政府依然對(duì)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)發(fā)展給予較多的支持，并且調(diào)控手段日益市場(chǎng)化，這對(duì)于促進(jìn)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展和提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力將起到重要作用，這些新政策對(duì)于像中國(guó)這樣的農(nóng)業(yè)大國(guó)將形成較大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。

（三）行政管理體制的分權(quán)化、公共服務(wù)的市場(chǎng)化導(dǎo)向和契約管理

無(wú)論在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域還是在其他領(lǐng)域，政府管理一直以來(lái)都被認(rèn)為是低效率的。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）總結(jié)的各國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理的經(jīng)驗(yàn)，得出以下結(jié)論：①政府直接涉入農(nóng)業(yè)或其他部分被認(rèn)為是無(wú)效率的。②在政府直接管理的模式下，資源分配主要是基于政策上的考慮。③政府減少和糾正市場(chǎng)失靈上的能力是有限的，因?yàn)檎姓哪康闹饕獜墓降慕嵌燃右钥紤]?；谝韵略?，F(xiàn)AO認(rèn)為盡可能多地讓私人和非營(yíng)利性企業(yè)參與農(nóng)業(yè)管理可以提高政府管理效率。從20世紀(jì)90年代開始，美國(guó)開始了“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，這個(gè)理念是美國(guó)的管理學(xué)者奧斯本（Osborne）和蓋博樂(lè)（Gaeble）r在《管理再塑》一書中提出的。主要的思想是在政府管理中引入企業(yè)管理機(jī)制，從而提高管理效率。受這種思潮和理念影響，美國(guó)的農(nóng)業(yè)行政管理體制發(fā)生了變革，主要趨勢(shì)有兩個(gè)：私有化（Privation）和權(quán)力分散化（Devo-lutionordecenttralization）。它們被認(rèn)為是促進(jìn)美國(guó)政府加強(qiáng)管理效率的有效手段，已經(jīng)成為美國(guó)行政管理體制變革和發(fā)展的趨勢(shì)（Savas，2000）。所謂分權(quán)化是指行政管理權(quán)力和財(cái)權(quán)從聯(lián)邦政府一級(jí)轉(zhuǎn)移到州及地區(qū)一級(jí)，而私有化則是當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)契約把部分公共服務(wù)職能讓渡給私人部門，引進(jìn)市場(chǎng)化管理。實(shí)行分權(quán)化的原因在于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)具有地域上的多樣性和季節(jié)性，而實(shí)行聯(lián)邦制的統(tǒng)一管理則無(wú)法滿足這種需求。授權(quán)地方政府進(jìn)行管理則更能夠貼近當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的偏好，提供更多的福利，經(jīng)濟(jì)上也較為合算（Craig等，2004）。分權(quán)化的主要方式是由聯(lián)邦政府將部分項(xiàng)目以授權(quán)和資金支持的形式下放給州和地方政府，目前這些項(xiàng)目主要集中于自然資源和保護(hù)，研究、教育和推廣以及鄉(xiāng)村發(fā)展、食品安全等方面。例如農(nóng)業(yè)部社區(qū)食品安全機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是“幫助非營(yíng)利性團(tuán)體、信托組織、州和地方政府機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和個(gè)人去戰(zhàn)勝饑餓、改善營(yíng)養(yǎng)、加強(qiáng)地方食品系統(tǒng)以及幫助低收入者自給自足?！边@個(gè)項(xiàng)目主要是針對(duì)地方政府的，因此只要地方政府認(rèn)為可以促進(jìn)地區(qū)食品安全的項(xiàng)目可以向這個(gè)機(jī)構(gòu)提出授權(quán)和申請(qǐng)，得到資助并加以實(shí)施。在當(dāng)?shù)卣芾碇?，農(nóng)村公共服務(wù)除了政府外，私人企業(yè)、非營(yíng)利性團(tuán)體和其他政府組織也成為當(dāng)?shù)毓卜?wù)的提供者。農(nóng)村公共服務(wù)私有化是政府政策推動(dòng)的結(jié)果，通過(guò)授權(quán)企業(yè)社區(qū)項(xiàng)目和新市場(chǎng)法令等項(xiàng)目的實(shí)行，當(dāng)?shù)卣还膭?lì)實(shí)行公共服務(wù)企業(yè)化改制，并通過(guò)契約對(duì)它們實(shí)施管理。在這種形式下，政府的主要職能是制定、監(jiān)督和實(shí)施契約。從1982年開始，國(guó)際城鄉(xiāng)協(xié)會(huì)（InternationalCityCountyMan-agementAssociation，ICMA）以5年一周期對(duì)當(dāng)?shù)卣捌渌卜?wù)組織進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查類別主要包括政府公共服務(wù)、政府間合作、營(yíng)利性私人企業(yè)、非營(yíng)利性組織等，最近的一次調(diào)查為2002—2007年。調(diào)查結(jié)果顯示，2007年農(nóng)村公共服務(wù)的主要提供者為政府（60%）、政府間合作（16%）及私人企業(yè)（15%）。而且這個(gè)周期（2002—2007）和上個(gè)周期（1997—2002）在趨勢(shì)上存在不同，上個(gè)周期政府提供的公共服務(wù)占比例上升較快，而政府間合作和私人企業(yè)所占比例下降。這個(gè)周期卻表現(xiàn)為相反的趨勢(shì)，政府提供的服務(wù)下降，而政府間合作和私人企業(yè)提供的服務(wù)比例卻在上升。這種趨勢(shì)表明，在美國(guó)農(nóng)業(yè)管理部門面臨趨緊的資金壓力下，私有化和當(dāng)?shù)卣g實(shí)行合作管理已成為政府實(shí)施公共管理的主要替代模式。

總之，美國(guó)的農(nóng)業(yè)行政管理體制具有較強(qiáng)的法制化和科學(xué)管理的特點(diǎn)。其管理方式迫于國(guó)內(nèi)外壓力也發(fā)生變化，逐漸向減少市場(chǎng)扭曲和更為公平的方向演變。但是美國(guó)農(nóng)業(yè)政策依然保持著一貫性，即對(duì)農(nóng)戶提供較大的支持。因此，研究美國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制的變革趨勢(shì)及特點(diǎn)，對(duì)于中國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制的改革和創(chuàng)新都具有較強(qiáng)的借鑒意義。