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一、武漢城市圈整合發(fā)展中凸現(xiàn)行政管理體制障礙

武漢城市圈整合主要是經(jīng)濟整合，即對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)等進行戰(zhàn)略性的調(diào)整和重組，提高產(chǎn)業(yè)的集約化程度、擴大經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境友好之目標。武漢城市圈是由9個不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城市基于經(jīng)濟聯(lián)系而組成的特定經(jīng)濟區(qū)域，它們分屬不同的行政區(qū)，在發(fā)展目標、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境保護等方面，城市圈區(qū)域與各行政區(qū)域之間、城市圈內(nèi)部各城市之間都有可能存在明顯的沖突，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的“行政區(qū)經(jīng)濟”特征，這種“板塊經(jīng)濟”、“諸侯經(jīng)濟”模式使得城市圈整合發(fā)展倍受現(xiàn)行行政管理體制的制約和束縛。

（一）分灶吃飯的財政制度對區(qū)域合作的割裂

在我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌中，地方政府不斷由高度集權(quán)體制下的非利益主體向市場經(jīng)濟條件下的利益主體轉(zhuǎn)化。在地方政府同時扮演著國家利益的代表者與地方利益追求者雙重角色的同時，我國法律沒有明確界定中央與地方事權(quán)，尤其分灶吃飯的財政改革，為地方政府成為利益主體創(chuàng)造了相對充分的制度安排。相應(yīng)地，發(fā)展本地經(jīng)濟，追求地方利益的最大化成了地方政府的行為取向。在追求“政績經(jīng)濟”的動力和經(jīng)濟指標的壓力下，各地區(qū)的“最優(yōu)發(fā)展戰(zhàn)略”便是競相發(fā)展附加值高、見效快、利潤大的產(chǎn)業(yè)，甚至進一步簡單地把發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟等同為上項目、辦企業(yè)，直接導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)的嚴重同構(gòu)與重復(fù)建設(shè)，難以形成梯度層次的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工體系。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)是聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織采用的用來衡量不同國家或者地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異程度的指標，2007-2008年武漢城市圈9個城市之間三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)除了黃岡與武漢、黃岡與黃石在0.9以下外，其他城市之間的都在0.9以上，存在明顯的結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象，尤其是孝感與仙桃、潛江與鄂州、天門與咸寧存在著產(chǎn)業(yè)嚴重相似的現(xiàn)象。[1]產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同必然演變成吸引資本上的競爭，而引資競爭反過來又使同構(gòu)現(xiàn)象在更高的產(chǎn)業(yè)層次上重演，導(dǎo)致市場競爭的行政扭曲及較高的資源配置成本，阻礙了城市圈經(jīng)濟的一體化發(fā)展。

(二)地方政府績效評估制度挫傷區(qū)域合作的的積極性

地方利益的實體化使得武漢城市圈內(nèi)的各地方政府往往依循自身利益最大化原則進行政策決策，并視上級組織及其領(lǐng)導(dǎo)的認同為其行為的價值判斷依據(jù)。雖然造成這種局面的原因很多，但根源離不開現(xiàn)行的地方政府績效評估制度。我國現(xiàn)行的地方政府績效評估采用的是自上而下的模式，并以行政區(qū)劃內(nèi)的地方政府業(yè)績對比作依據(jù)，它客觀上助長了地方政府本位主義傾向的擴張，以至于原本可能會達成的合作因地方政府的自利性而基本喪失。另一方面，官員作為公共管理者，掌握著行政選擇與決定的權(quán)力，追求政治生涯的成功也是他們行使行政權(quán)力的重要因素。在我國現(xiàn)有的政治、經(jīng)濟體制下，在中央政府以經(jīng)濟建設(shè)為中心考核指標的引導(dǎo)下，強化了各級地方政府官員的升遷需求和經(jīng)濟利益需求。在政治晉升博弈中，地方政府官員的晉升往往是以降低其他官員的晉升機會為代價的，這種官員考核與提拔機制使得同時處于政治和經(jīng)濟雙重競爭中的地方官員之間的合作空間非常狹小，而競爭空間非常巨大。[2]

(三)地方政府“經(jīng)濟人”屬性的過度強化對區(qū)域合作的背離

在目前中央集權(quán)型的體制下，我國區(qū)域地方政府實際上具有雙重屬性。一方面，它是一個有強制力的公共部門，是區(qū)域經(jīng)濟的主要決策者和組織者；另一方面，地方政府又是一個具有獨立經(jīng)濟利益的行為主體，具有“經(jīng)濟人”屬性。在武漢城市圈整合發(fā)展的過程中，由于地方政府間的合作關(guān)系基本沿襲著過去的計劃框架，這一區(qū)域行政制度客觀上助推著地方政府的利益最大化傾向，導(dǎo)致圈內(nèi)地方政府的經(jīng)濟人角色過于強化。一方面，城市圈內(nèi)的各地政府竭力保證轄區(qū)利益不“外溢”，另一方面又力圖使轄區(qū)成本外部化。在經(jīng)濟交互作用過程中，地方政府的利益剛性使得他們或保持自身的相對封閉或運用“超優(yōu)策略”而交往，其后果往往因“超優(yōu)均衡”而陷入“困境”，并屢屢誘發(fā)“非合作博弈”。而且區(qū)域行政制度與圈內(nèi)不平衡的經(jīng)濟發(fā)展相耦合往往是“諸侯經(jīng)濟”滋生的溫床，這就進一步加大了對區(qū)域合作的離異。武漢城市圈整合涉及到體制變革和制度創(chuàng)新，是對社會價值的一種重新分配，即使建立了比較完善的利益分享和補償機制，它也不可能完全滿足各參與者的利益要求。差異化的地方利益意味著差異化的利益訴求，也意味著差異化的合作利益和成本，這種狀況勢必導(dǎo)致參與合作激勵的匱乏和“合作博弈”的渺茫。

二、武漢城市圈整合發(fā)展中行政一體化管理體制創(chuàng)新

現(xiàn)行的行政管理體制已經(jīng)成為武漢城市圈整合發(fā)展過程中瓶頸，區(qū)域經(jīng)濟一體化的努力總是繞不開行政區(qū)劃這一道“看不見的墻”。因此必須創(chuàng)新武漢城市圈行政管理體制，實施城市圈地方政府間行政一體化管理體制。地方政府間行政一體化是指一個經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)，兩個或兩個以上在行政權(quán)利與行政責任上互相獨立的地方政府，因經(jīng)濟、社會、科技、文化等方面發(fā)展的需要，通過自愿平等談判，達成具有約束力的合作協(xié)議，分別融合各自的行政權(quán)利與行政責任而形成一個新的擁有更大行政管轄范圍的區(qū)域行政合作組織，打破行政界限，從而實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展和資源優(yōu)化配置，最終形成一個行政權(quán)責高度統(tǒng)一、自主治理的有機整體的行政改革過程。[3]城市圈行政一體化中最突出的內(nèi)涵就是要強調(diào)一體化，就當前來看，城市圈行政一體化應(yīng)重點強調(diào)以下幾個方面：

第一、行政決策一體化。決策一體化是區(qū)域行政一體化的前提與基礎(chǔ)，在一體化中處于核心地位。要求城市圈各地方政府的行政決策權(quán)部分或全部(只是相對性的全部)讓與出來，交由各方一致認可的區(qū)域性行政機構(gòu)或組織來施行。實施城市圈行政決策的機構(gòu)必須是區(qū)域各地方政府共同協(xié)商、一致認可的，否則會喪失權(quán)威性和感召力。區(qū)域各地方政府讓與的行政決策權(quán)包括：政策與規(guī)則的制定、利益的分享機制、城市的定位與規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)的布局與調(diào)整、市場的建設(shè)與治理、基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)、人員與要素的自由流動政策等。代表整個區(qū)域行使這些權(quán)力時，應(yīng)站在整個區(qū)域立場上來制定統(tǒng)一的政策，做到?jīng)Q策一體化，同時又盡可能滿足區(qū)域各方的利益要求。

第二、行政執(zhí)行一體化。這是區(qū)域行政一體化的關(guān)鍵。因為區(qū)域各地的發(fā)展水平不同，存在很大的利益差別，要一步到位是不可能的。區(qū)域行政執(zhí)行一體化要采取分階段推進、逐步過渡的策略。第一階段可存在兩個執(zhí)行主體：一是由一個區(qū)域行政組織來執(zhí)行，主要執(zhí)行跨區(qū)域、關(guān)系到整個區(qū)域長遠發(fā)展的非實務(wù)性決策，如執(zhí)行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域協(xié)調(diào)等。二是由區(qū)域各地方政府來執(zhí)行，根據(jù)區(qū)域行政決策一體化的要求在本地范圍內(nèi)執(zhí)行一體化政策，具體執(zhí)行時各地方政府可結(jié)合本地實際作些微調(diào)，但不能背離一體化的主旨。這個階段可以說是區(qū)域行政執(zhí)行一體化的低級階段，目的是照顧到區(qū)域?qū)嶋H存在的發(fā)展差距而慢慢過渡、逐步縮小這個差距，為以后打下基礎(chǔ)。第二階段只能由統(tǒng)一的區(qū)域行政組織來執(zhí)行。在這個階段，區(qū)域各地方政府是個具體執(zhí)行者，積極配合區(qū)域組織的執(zhí)行，對區(qū)域決策不能作任何變化，即使有不合適的地方只能向區(qū)域組織反映，再由它作出調(diào)整。經(jīng)過這兩個階段的過渡，區(qū)域行政執(zhí)行就進入一體化時期。

第三、區(qū)域行政監(jiān)督與評估一體化。這是區(qū)域行政一體化的反饋階段。在區(qū)域行政決策和執(zhí)行一體化之后，就要進行區(qū)域一體化的監(jiān)督與評估。監(jiān)督與評估的組織須要由區(qū)域各方共同協(xié)商成立新的權(quán)威性組織來執(zhí)行，要與區(qū)域行政決策、執(zhí)行一體化的區(qū)域組織脫離關(guān)系，保證客觀與公正。

三、武漢城市圈地方政府間行政一體化管理組織設(shè)計

武漢城市圈行政一體化是建立在跨行政區(qū)基礎(chǔ)之上的，為了消除局部利益對區(qū)域共同利益的侵蝕，必須在分立的行政區(qū)基礎(chǔ)上形成共同的內(nèi)在機制，并在保證共同利益的基礎(chǔ)上制定具有約束力的共同政策和制度規(guī)范，實現(xiàn)組織體系內(nèi)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)與管理。目前，武漢城市圈政府協(xié)調(diào)工作主要由掛靠在湖北省發(fā)展與改革委員會發(fā)展規(guī)劃處的湖北省推進武漢城市圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室來完成，該機構(gòu)基本上是非常設(shè)機構(gòu)，職能定位不明確、不完善，權(quán)力也很有限，目前僅僅主要負責一年一度的省推進武漢城市圈建設(shè)會議，但對會議所形成的決議及決議執(zhí)行情況并沒有確立檢查、督導(dǎo)制度，致使許多政府間協(xié)議變成了“擺設(shè)”。在城市圈行政一體化的發(fā)展過程中，應(yīng)盡快組織更為科學規(guī)范的、具有一定權(quán)威性、有較強協(xié)調(diào)能力與執(zhí)行能力的武漢城市圈發(fā)展協(xié)調(diào)管理委員會。武漢城市圈發(fā)展協(xié)調(diào)管理委員會必須是一個具有操作手段的權(quán)威機構(gòu)。將其定位為省委、省政府的派出機構(gòu)，由省長專職負責，擔任管委會主任，管委會副主任由省發(fā)改委主任及9市市長擔任。管委會統(tǒng)籌管理城市圈規(guī)劃和建設(shè)中的重大問題，主要是負責對區(qū)域內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)布局、重要資源整合和開發(fā)利用等，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一組織建設(shè)和管理，籌集、管理和安排使用建設(shè)發(fā)展專項資金，研究提出政策措施；負責監(jiān)督一體化政策的實施。賦予管委會協(xié)調(diào)9市和各部門的權(quán)威和職能：其本身須有一定的財力和投資建設(shè)能力，這種能力使它具備解決區(qū)域性問題的可操作的手段，資金來自城市圈范圍的相關(guān)稅收、成員政府的分攤等。管委會應(yīng)具有一些實質(zhì)性的權(quán)力，例如對環(huán)境整治和交通建設(shè)等的資金分配權(quán)、區(qū)域性空間協(xié)調(diào)發(fā)展的審批權(quán)、對下層次（各單個城市）規(guī)劃的否決權(quán)、區(qū)域性貸款投資的倡議權(quán)等，使其具有一定的經(jīng)濟調(diào)控能力，以實現(xiàn)城市圈整體利益的優(yōu)先發(fā)展?？稍诠芪瘯略O(shè)專門委員會，如規(guī)劃建設(shè)委員會、交通委員會、環(huán)境生態(tài)委員會、國土委員會、能源資源委員會、經(jīng)濟發(fā)展委員會等，并賦予每個專門委員會資源配置、計劃決策、執(zhí)行監(jiān)管等實質(zhì)性權(quán)力。專門委員會在省相關(guān)部門的指導(dǎo)下，代替這些部門負責城市群的建設(shè)、發(fā)展與管理。專門委員會直接對管委會負責，工作上通過省直部門協(xié)商，協(xié)調(diào)全省與城市圈的關(guān)系。這樣，管委會的職能就不會是一般意義的協(xié)調(diào)，而是按照省委、省政府的意圖，充分發(fā)揮統(tǒng)籌、配置、指引的作用。此外，應(yīng)設(shè)置武漢城市圈發(fā)展協(xié)調(diào)管理委員會辦公室，負責委員會的日常工作，聯(lián)絡(luò)各地方政府和組織舉辦各種區(qū)域協(xié)調(diào)會議等。

四、城市圈政府間行政一體化運行機制

（一）建立武漢城市圈政府間的利益分享和補償機制

利益關(guān)系是政府間關(guān)系中最根本、最實質(zhì)的關(guān)系。利益調(diào)節(jié)制度必須本著差別原則和互惠性理念，提供一種恰當?shù)睦婕嫒?。當平等互信的政治對話機制建立起來以后，互惠互利的利益調(diào)節(jié)機制就在根本上決定其他機制的生成和效度。當前阻礙武漢城市圈城市融為一體的因素中，行政區(qū)劃分割只是表面現(xiàn)象，實質(zhì)還是在于利益分享和補償機制不健全。因為市場經(jīng)濟本身就是利益主導(dǎo)的經(jīng)濟，城市圈內(nèi)各個城市的政府都有自身的利益選擇，如果離開了利益分配而空談城市群政府合作，無疑是“紙上談兵”。城市群內(nèi)城市從“對話性合作”轉(zhuǎn)向“制度性合作”的核心問題就是如何建立科學合理的利益協(xié)調(diào)制度。

（二）完善城市圈政府間的協(xié)調(diào)機制

就我國目前的武漢城市圈政府間合作的模式來看，主要是各地政府通過協(xié)商對話建立行政首腦聯(lián)席會議或協(xié)商會的制度，并在此基礎(chǔ)上締結(jié)一系列的合作協(xié)議。上述為一些法學工作者稱之為“行政契約”的政府協(xié)議，并非嚴格法律意義上的契約。因為從條款的內(nèi)容看，大多數(shù)協(xié)議都是意向性的、倡導(dǎo)性的政策綱領(lǐng)或者主張，缺乏明確、具體的權(quán)利義務(wù)；從性質(zhì)看，這種“行政契約”缺乏《憲法》和《立法法》上的依據(jù)，沒有嚴格的締結(jié)程序和生效條件，也不具有法律上等同的約束力。這些契約缺乏基本的可救濟性，一旦發(fā)生爭議，不具有可訴性和可強制執(zhí)行性。[4]所以，其呈現(xiàn)出的有效性，完全有賴于成員方對共同體的責任感和自覺性，因而其適用范圍也受到制約。因此，要保證城市圈政府合作協(xié)議履行，必須借助法律之外的手段，建立政府間合作互動的監(jiān)督與約束制度，充分發(fā)揮武漢城市圈發(fā)展協(xié)調(diào)管理委員會監(jiān)督職能，維系城市圈政府間合作的順暢。

（三）建立武漢城市圈政府合作約束機制

武漢城市圈政府合作可以因為任何一方的不合作而功虧一簣，就需要對城市圈政府在一體化中的合作機制給予強有力的保護和支撐。由于我國的下級政府與上級政府在人事、財政等方面的極其緊密的關(guān)系，形成了直接的利益關(guān)系，在這基礎(chǔ)上形成的激勵機制、懲罰機制和監(jiān)督機構(gòu)是有效的。因此，強化權(quán)利義務(wù)和行政責任，要形成三方面的制約力量：(1)將規(guī)劃形成法規(guī)，避免因為領(lǐng)導(dǎo)人的更換導(dǎo)致戰(zhàn)略改向和政策晃動；(2)把9市政府的合作態(tài)度和行為納入政府主要官員的考核體系，并且形成硬性的制度規(guī)則，建立適應(yīng)一體化需要和符合國家制度要求相結(jié)合的政府官員評價體系，在政治和經(jīng)濟收益的驅(qū)動下，可以有效地規(guī)范城市圈政府的合作行為。(3)建立不履行契約的懲罰機制，對政府主要官員的評價并不能完全規(guī)范政府的行為，因此需要建立涉及各個城市宏觀政策、財政轉(zhuǎn)移支付、部門官員考核、項目利益分配、合作成本分攤等政策功能于一體的政府合作行為監(jiān)督和懲罰機制。

（四）深化城市圈政府間行政一體化的配套改革

根據(jù)中央的要求，武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)，雖然以“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型”為主線和特色，但實際上遠不止于此。事實上，是在嘗試新的經(jīng)濟發(fā)展方式，是在進行全方位的改革和試驗，是為“綜合配套改革試驗”，從而在一些關(guān)鍵領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)實現(xiàn)率先突破，為全國的改革和試驗貢獻寶貴的經(jīng)驗。根據(jù)國務(wù)院的批復(fù)，武漢城市圈在進行“兩型社會”建設(shè)中，對待一些新問題有權(quán)“先行先試”。為進一步推動城市圈政府行政一體化發(fā)展，著重在以下兩方面進行改革試驗。

1、調(diào)整行政區(qū)劃，提供城市圈政府行政一體化發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)空間。武漢城市圈地方政府間行政一體化是在保留行政區(qū)劃的前提下，密切地方政府之間的合作與協(xié)調(diào)，通過地方政府間行政一體化，統(tǒng)一規(guī)劃各個行政區(qū)的發(fā)展，使各個行政區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)各行政區(qū)和整個區(qū)域的共同發(fā)展。當然，隨著地方政府間合作發(fā)展的深化，必須對行政區(qū)劃的進行調(diào)整。首先，按照中心主導(dǎo)、鄰近伸展，強化核心、壯大輻源，優(yōu)化空間的原則，擴大武漢政區(qū)的范圍。目前，武漢政區(qū)面積不足l萬km2，在15個副省級城市排在10位，處于下游水平，這種大馬拉小車的狀態(tài)，既不利于提高自身聚集能級，彰顯竟爭實力，促進自身發(fā)展，也不利于周邊城市向心聚集，促進城市圈發(fā)展?？梢钥紤]以武漢周邊沿江沿湖地區(qū)為政區(qū)主要整合區(qū)域，將與武漢相鄰的鄂州、團風、黃州、黃石、仙桃、漢川、嘉魚等市縣劃歸武漢市管轄，通過整合使武漢政區(qū)范圍由現(xiàn)在的8406km2，擴大到1.5--2萬km2左右。其次，進一步推進強縣擴權(quán)改革。隨著武漢城市圈行政一體化的逐步深入，武漢城市圈發(fā)展協(xié)調(diào)管理委員會職能的擴張，市管縣體制已失去存在基礎(chǔ)，因此必須適時推進“市縣分治”改革，同時將現(xiàn)有的市級政府實行分級化管理，減少管理層次，強化經(jīng)濟中心，規(guī)劃區(qū)域布局，逐步形成層次合理、幅度適當、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善的行政區(qū)劃體系，促進城市圈一體化快速成長。

2、完善公共財稅體系。要進一步合理界定政府事權(quán)，劃清各級政府的支出責任，并以此為基礎(chǔ)完善省以下分稅制；要建立規(guī)范化的省對城市圈政府的轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)城市圈政府間公共財政均等化。