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《行政訴訟法》制定實(shí)施20年來(lái)，通過(guò)在中國(guó)建立“民告官”這一開(kāi)創(chuàng)性的制度，將監(jiān)督政府依法行政納入到了常態(tài)性的法律制度之中，尤其是引入了法院外部監(jiān)督的機(jī)制，使得監(jiān)督體制更獨(dú)立、更有成效，成為中國(guó)建設(shè)法治國(guó)家進(jìn)程中的一項(xiàng)重要制度。行政訴訟制度運(yùn)行至今，無(wú)論在受案范圍還是在審查強(qiáng)度上，與立法之初的運(yùn)行態(tài)勢(shì)相比，都有了飛躍性的發(fā)展。然而，由于中國(guó)社會(huì)與審判實(shí)踐的發(fā)展，《行政訴訟法》中的許多條文已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)和審判的需要，亟待進(jìn)行修改。其中，在《行政訴訟法》中明確確立行政訴訟調(diào)解制度，應(yīng)當(dāng)是《行政訴訟法》修改中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

一、理論爭(zhēng)議與現(xiàn)實(shí)困境

1990年施行的《行政訴訟法》第50條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。根據(jù)立法者對(duì)該條文的解讀，其理論依據(jù)在于：行政訴訟涉及的是行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力，依法行政是行政機(jī)關(guān)的基本要求，因此行政訴訟與民事訴訟不同，行政訴訟的當(dāng)事人不能自由處分其權(quán)利。人民法院在進(jìn)行司法審查時(shí)，只能以事實(shí)和法律為依據(jù)，嚴(yán)格履行監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，違法行為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以撤銷(xiāo)，沒(méi)有調(diào)解的余地?！?〕從立法理論依據(jù)中可以看出，“行政訴訟不適用調(diào)解”原則基于以下3個(gè)方面考慮。

（一）行政訴訟的立法目的《行政訴訟法》第1條開(kāi)宗明義，規(guī)定了其立法目的有3點(diǎn)：保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益、維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。因此，行政訴訟制度在設(shè)計(jì)之初，立法者是將其作為對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度來(lái)使用的，更多的是從權(quán)力制衡的角度來(lái)對(duì)行政訴訟制度進(jìn)行設(shè)計(jì)。然而，這一制度設(shè)計(jì)的初衷，卻忽視了司法的基本功能———糾紛解決。人類(lèi)作為一種群體，必然會(huì)因各種利益而發(fā)生爭(zhēng)議，為了避免爭(zhēng)議演變成戰(zhàn)爭(zhēng)，就需要建立相應(yīng)的解決爭(zhēng)議的公共機(jī)構(gòu)。正是從這個(gè)意義上，在由國(guó)家誕生之日起，司法就出現(xiàn)了，審判權(quán)成為了一種重要的國(guó)家權(quán)力。“因?yàn)樵谏鐣?huì)上孤立無(wú)助的個(gè)人受到他人侵犯而國(guó)家又禁止私力救濟(jì)的前提下，必然要求一個(gè)中立的裁決者來(lái)保護(hù)公民的合法權(quán)益，這正是法院設(shè)立的基礎(chǔ)。”〔2〕因此，司法最基本功能，就是為了解決紛爭(zhēng)。而調(diào)解作為解決糾紛的一項(xiàng)有效手段，在司法過(guò)程中不可避免地就會(huì)得到經(jīng)常的廣泛的運(yùn)用。如果行政訴訟同時(shí)以解決糾紛作為制度設(shè)計(jì)目的，那么引入調(diào)解制度就是一個(gè)必然的選擇。

（二）對(duì)公權(quán)力的有限理解在行政訴訟制度設(shè)計(jì)之初，由于社會(huì)發(fā)展的局限，立法者和學(xué)界對(duì)公權(quán)力的理解更多地局限在負(fù)擔(dān)行政行為，〔3〕如行政處罰、行政強(qiáng)制等等。而且當(dāng)時(shí)社會(huì)群眾通過(guò)行政訴訟來(lái)挑戰(zhàn)行政權(quán)力，也主要局限在負(fù)擔(dān)行政行為領(lǐng)域。因此，對(duì)于公權(quán)力的司法控制，也主要是在負(fù)擔(dān)行政行為的范疇內(nèi)考慮。然而，早在《行政訴訟法（草案）》征求意見(jiàn)期間，就有學(xué)者提出，雖然就行政案件的基本性質(zhì)而言，不應(yīng)適用調(diào)解，但是就行政案件的復(fù)雜性而言，還應(yīng)具體分析，某些行政案件可以適用調(diào)解，而且就行政案件的審理來(lái)看，行政機(jī)關(guān)可以依法承認(rèn)原告人的訴訟請(qǐng)求，甚至依法撤銷(xiāo)或變更自己的裁決，原告人也可以放棄訴訟請(qǐng)求?！?〕雖然這一觀點(diǎn)未被立法采納，但可以看出行政行為一律不適用調(diào)解在一開(kāi)始就已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)。隨著20年行政法理論和行政管理領(lǐng)域的不斷發(fā)展，行政權(quán)力早已突破了負(fù)擔(dān)行政行為這一局限，授益行政行為〔5〕開(kāi)始大量進(jìn)入行政訴訟，而對(duì)授益行政行為的司法審查程度與負(fù)擔(dān)行政行為的審查程度有所不同，負(fù)擔(dān)行政嚴(yán)格受法律的拘束，而授益行政則相對(duì)寬松。因此行政機(jī)關(guān)存在處分其行政權(quán)力的空間。而且，隨著司法審查強(qiáng)度的不斷深入，對(duì)司法自由裁量權(quán)的審查逐漸進(jìn)入司法審查的范疇，而在對(duì)自由裁量權(quán)的審查過(guò)程中，通過(guò)調(diào)解促使行政機(jī)關(guān)在法律框架內(nèi)改變?cè)瓉?lái)裁量行為，也是符合依法審查的法治精神的。

（三）對(duì)損害公共利益的過(guò)度解讀行政訴訟之所以不能調(diào)解，還有一個(gè)重要的原因是擔(dān)心犧牲公共利益來(lái)?yè)Q取相對(duì)人的妥協(xié)。正如有學(xué)者所認(rèn)為：“在行政訴訟中，行政主體由于其行政權(quán)的行使往往涉及到國(guó)家利益和公共利益，如果允許通過(guò)協(xié)商、妥協(xié)來(lái)解決糾紛，存在行政主體為避免敗訴，以公共利益為交易代價(jià)以獲取相對(duì)人妥協(xié)的可能。因此，出于維護(hù)公共利益的需要，行政訴訟不能適用調(diào)解?！薄?〕的確，行政機(jī)關(guān)的行政行為代表了公共利益，而公共利益是不能讓渡的。但是何謂“公共利益”？在不同的個(gè)案中體現(xiàn)的并不一致，行政機(jī)關(guān)的行為也許代表了所在行政領(lǐng)域的公共利益，但如果過(guò)于損害到相對(duì)人的權(quán)益，導(dǎo)致相對(duì)人作出種種過(guò)激的行為，影響了社會(huì)穩(wěn)定，那么可能在更大的范圍內(nèi)反而損害了公共利益。而且，在我國(guó)行政權(quán)力往往過(guò)度介入到民事行為之中，如行政裁決、行政確認(rèn)等等，表面上是行政權(quán)力的行使，實(shí)質(zhì)上處理的是相對(duì)人之間的民事?tīng)?zhēng)議，如果通過(guò)雙方民事主體的相互妥協(xié)，換取行政權(quán)力的改變，此時(shí)不僅不是犧牲了公共利益，反而是通過(guò)司法審查促進(jìn)了行政權(quán)力的更好行使，更好的維護(hù)了公共利益。因此，無(wú)論從《行政訴訟法》立法目的需要增加糾紛解決的功能，還是從行政權(quán)力范圍的擴(kuò)大和對(duì)自由裁量權(quán)審查的發(fā)展，抑或從公共利益的多元性來(lái)看，在行政訴訟制度中引入調(diào)解機(jī)制，符合理論上的合法性論斷，也是行政制度發(fā)展20年后因應(yīng)理論發(fā)展變化的需要。在這方面，行政復(fù)議制度已經(jīng)做出了突破，2007年頒布實(shí)施的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條明確規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以運(yùn)用調(diào)解來(lái)解決行政爭(zhēng)議。因此，參照行政復(fù)議調(diào)解制度建立行政訴訟調(diào)解制度，已經(jīng)是一種大勢(shì)所趨。

其實(shí)，在行政訴訟的司法實(shí)踐上，法院出于糾紛解決的本能出發(fā)，早在行政訴訟制度運(yùn)行之初，已經(jīng)通過(guò)各種方式規(guī)避適用“行政訴訟不適用調(diào)解”這一硬性規(guī)定，變相適用調(diào)解早已是公開(kāi)的秘密，由于囿于法律規(guī)定不能采用調(diào)解結(jié)案的方式，因此法院只能用說(shuō)服原告撤訴的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)調(diào)解的功能，由此導(dǎo)致了“行政訴訟高撤訴率”的案件特點(diǎn)。然而，由于缺乏法律的明確規(guī)定，占據(jù)行政案件結(jié)案數(shù)1/3強(qiáng)的撤訴案件長(zhǎng)期以來(lái)得不到有效的規(guī)制，法院調(diào)解缺乏指導(dǎo)原則和標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致?lián)p害當(dāng)事人權(quán)益的事情時(shí)有發(fā)生。雖然最高法院在2008年頒布了《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》的司法解釋，但是礙于“行政訴訟不適用調(diào)解”的硬性規(guī)定，該司法解釋僅局限于撤訴的框架之內(nèi)，實(shí)踐中的許多調(diào)解問(wèn)題仍然無(wú)法得到解決。

二、行政訴訟調(diào)解的原則取向

目前《行政訴訟法》的修改已經(jīng)納入了全國(guó)人大的立法議程，基于前述理論和實(shí)踐上的爭(zhēng)議與困境，在此次《行政訴訟法》修改中，對(duì)“行政訴訟不適用調(diào)解”這一條文進(jìn)行刪改，確立行政訴訟調(diào)解制度，是行政訴訟理論界和實(shí)務(wù)界較為一致的呼聲。然而，行政訴訟的調(diào)解制度是否可以照搬民事訴訟的調(diào)解制度？抑或行政訴訟的調(diào)解制度有其自身的特點(diǎn)？對(duì)這一問(wèn)題的回答，涉及到行政訴訟調(diào)解制度設(shè)計(jì)的原則取向。綜觀西方主要國(guó)家的行政訴訟制度，雖然有些國(guó)家，如日本、法國(guó)，雖沒(méi)有對(duì)行政訴訟調(diào)解制度作出明文規(guī)定，但并沒(méi)有禁止行政訴訟的調(diào)解。德國(guó)則明確規(guī)定了行政訴訟調(diào)解制度，其《行政法院法》第87條第1項(xiàng)規(guī)定:“主審法官可以采取以下措施：（1）傳喚參與人商議案情及爭(zhēng)執(zhí)，促使訴訟的和好解決，達(dá)成和解?！钡?06條“法庭和解”規(guī)定:“只要參與人對(duì)和解的標(biāo)的有處分權(quán)，為完全或部分終結(jié)訴訟，參與人可在法院作出筆錄，或在指定或委派的法官面前作出筆錄以達(dá)成和解。法庭和解也可以通過(guò)以法院、主審法官或編制報(bào)告法官建議作出的裁定形式，以書(shū)面方式在法院達(dá)成。”〔7〕對(duì)于德國(guó)的行政訴訟調(diào)解制度，德國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為，“訴訟和解既是一種訴訟行為，又是一種公法合同，因此有著直接的法律效力，訴訟和解既涉及訴訟標(biāo)的的一種（部分）調(diào)整，但也可以包括對(duì)并非訴訟標(biāo)的的請(qǐng)求權(quán)———甚至私法上的債權(quán)。而且，和解合同的有效性還以和解雙方對(duì)標(biāo)的有處分權(quán)為前提?！?〕

從各國(guó)的立法上可以看出，雖然立法或?qū)嵺`中存在行政訴訟調(diào)解制度，但均對(duì)調(diào)解行為課以了一定的限制，如德國(guó)法上以當(dāng)事人有處分權(quán)為前提。借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)的審判實(shí)踐，筆者認(rèn)為，中國(guó)行政訴訟調(diào)解制度在許多原則和具體的程序設(shè)計(jì)方面可以參考民事訴訟調(diào)解制度，包括當(dāng)事人自愿原則、合法性原則等等，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)以“有限調(diào)解”作為行政訴訟調(diào)解的基本原則取向，以凸顯行政訴訟的特點(diǎn)。所謂“有限調(diào)解”原則，是指在調(diào)解的適用范圍上應(yīng)當(dāng)受到限制，在調(diào)解的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)受到法院的監(jiān)督，在調(diào)解的結(jié)果上應(yīng)當(dāng)不能損害第三方利益和公共利益。之所以要確立“有限調(diào)解”原則，是因?yàn)樵谛姓V訟中當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解的前提是雙方對(duì)各自的權(quán)利都有法定的處分權(quán)。在行政管理領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)的所有行為均必須受到法律的約束，行政機(jī)關(guān)對(duì)其行政權(quán)力不能擅自擴(kuò)大、縮小或不當(dāng)行使。如果擴(kuò)大處分，就是超越職權(quán)；如果縮小處分，就是不履行法定職責(zé)；如果不當(dāng)行使，就是濫用職權(quán)。這就與私法領(lǐng)域中“法無(wú)明文禁止則可為”的原則形成了鮮明的對(duì)比。而行政訴訟調(diào)解，其實(shí)質(zhì)是允許行政機(jī)關(guān)處分其行政權(quán)力，因此，行政訴訟調(diào)解應(yīng)當(dāng)受到限制。具體而言，“有限調(diào)解”原則包括以下3個(gè)方面內(nèi)容。

（一）可以調(diào)解的案件范圍應(yīng)當(dāng)有所限定案件類(lèi)型應(yīng)當(dāng)只限于行政機(jī)關(guān)擁有處分權(quán)的領(lǐng)域。行政機(jī)關(guān)擁有處分權(quán)，一般而言包括兩個(gè)方面：第一，行政機(jī)關(guān)擁有自由裁量權(quán)，只要自由裁量權(quán)的行使不違反合理性原則或比例原則，〔9〕那么行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)相對(duì)人的具體情況對(duì)原來(lái)的行政行為作出相應(yīng)的調(diào)整；第二，行政行為涉及民事法律關(guān)系，由于民事法律當(dāng)事人之間達(dá)成調(diào)解而使得原來(lái)的行政行為變得沒(méi)有必要，行政機(jī)關(guān)可以改變?cè)瓉?lái)的具體行政行為。

（二）行政訴訟的調(diào)解程序應(yīng)當(dāng)有所控制必須確保行政訴訟調(diào)解的全過(guò)程必須在人民法院的主持下進(jìn)行，行政訴訟的調(diào)解應(yīng)當(dāng)建立在查清行政行為合法性基礎(chǔ)之上，人民法院不能因?yàn)閱渭冏非笳{(diào)解，喪失對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的職責(zé)，從而忽略了對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的立法目的。而且，不建立在合法性審查基礎(chǔ)之上的調(diào)解是危險(xiǎn)的，法院將難以掌控行政機(jī)關(guān)是否享有處分權(quán)，是否違反了公共利益，其后果就必然會(huì)造成片面最求調(diào)解率而忽視社會(huì)最基本的公平正義的現(xiàn)象。因此，整個(gè)行政訴訟調(diào)解程序的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)合法性審查的過(guò)程。

（三）調(diào)解的結(jié)果應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督行政訴訟調(diào)解雖然是行政機(jī)關(guān)與原告之間的行為，但結(jié)果卻很有可能損害第三方的利益，這里的第三方可能是該行政案件的第三人，也可能是案外利益人。因此，應(yīng)當(dāng)賦予因調(diào)解而利益受損害的第三方的救濟(jì)權(quán)。首先，要盡量吸收利益相關(guān)的第三方作為第三人參與行政訴訟，并允許其充分發(fā)表意見(jiàn)；其次，調(diào)解協(xié)議的達(dá)成應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)第三人的同意。另外，行政訴訟調(diào)解與公共利益息息相關(guān)，因此如果調(diào)解協(xié)議違反公共利益的，檢察院可以提起監(jiān)督程序，要求法院撤銷(xiāo)調(diào)解協(xié)議。

三、行政訴訟調(diào)解的制度安排

在“有限調(diào)解”的原則之下，筆者認(rèn)為，《行政訴訟法》修改應(yīng)當(dāng)將第50條“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”刪除，并以一個(gè)新的條文取代。該條文設(shè)計(jì)可以分為兩款：第1款是對(duì)行政訴訟調(diào)解的時(shí)間、原則和案件范圍進(jìn)行界定；第2款應(yīng)對(duì)調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容予以限制。在《行政訴訟法》確定調(diào)解制度之后，最高法院還應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相關(guān)的司法解釋，對(duì)行政訴訟調(diào)解制度進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定。

（一）調(diào)解的階段和適用范圍關(guān)于第1款行政訴訟調(diào)解的時(shí)間和適用范圍的設(shè)計(jì)，筆者認(rèn)為可以規(guī)定為：“人民法院在第一審、第二審和再審行政案件審理過(guò)程中，可以對(duì)下列行政案件進(jìn)行調(diào)解：1.自然人、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的行政行為不服提起訴訟的案件；2.行政賠償案件；3.行政補(bǔ)償案件；4.行政裁決案件；5.行政合同案件；6.行政確權(quán)案件；7.行政附帶民事?tīng)?zhēng)議案件；8.當(dāng)事人對(duì)被訴具體行政行為具有處分權(quán)的其他案件?！痹摽畎▋蓚€(gè)方面的內(nèi)容。

首先，人民法院在一審、二審和再審過(guò)程中均可以進(jìn)行調(diào)解。由于調(diào)解的目的是為了解決糾紛，因此不應(yīng)對(duì)調(diào)解的階段進(jìn)行限制，在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，只要雙方達(dá)成合意，人民法院均可以予以認(rèn)可。但是在不同的訴訟階段，裁判方式會(huì)有所區(qū)別，二審和再審中調(diào)解結(jié)案的，將會(huì)面對(duì)如何對(duì)待一審裁判的問(wèn)題，這就要根據(jù)當(dāng)事人雙方的協(xié)商一致而定。

其次，人民法院調(diào)解行政案件應(yīng)當(dāng)限定在一定的范圍之內(nèi)。可以將允許調(diào)解的案件分為3種類(lèi)型。一是為了與行政復(fù)議制度相銜接，參考《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條的規(guī)定，〔10〕將涉及自由裁量權(quán)的行政案件和行政賠償、行政補(bǔ)償案件納入到可以調(diào)解的范圍。關(guān)于涉及行政自由裁量權(quán)的案件，所謂“行政自由裁量權(quán)”，是指在法律法規(guī)許可的情況下，行政機(jī)關(guān)對(duì)作為或不作為，以及怎樣作為進(jìn)行選擇的權(quán)利，這包含兩個(gè)層次的選擇：一是行為選擇，包括作為與不作為；二是在作為的前提下產(chǎn)生的有關(guān)幅度、時(shí)間、程序上的選擇?！?1〕通過(guò)在法院的主持下，與相對(duì)人協(xié)商達(dá)成調(diào)解，可以促使行政自由裁量權(quán)的行使更具合理性，也更符合人性執(zhí)法的要求。但是要注意的是，雖然行政機(jī)關(guān)可以由于調(diào)解需要改變其自由裁量權(quán)，但這種改變不能違反比例原則，不能造成顯著不合理的后果出現(xiàn)。而且，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮自由裁量權(quán)行使的公平性，即要“同等情況同等對(duì)待”，不能為了與相對(duì)人達(dá)成調(diào)解協(xié)議而對(duì)相對(duì)人有特殊的優(yōu)待，否則會(huì)對(duì)沒(méi)有提起行政訴訟的案外人不公平。關(guān)于行政賠償案件，現(xiàn)行的《行政訴訟法》第67條已作明文規(guī)定可以調(diào)解，因此法院在當(dāng)事人雙方自愿的情況下，可以就賠償范圍、賠償方式和賠償數(shù)額進(jìn)行進(jìn)行協(xié)商。關(guān)于行政補(bǔ)償案件，與行政賠償類(lèi)似，前者是由于行政機(jī)關(guān)合法的行為造成相對(duì)人的合法權(quán)益受損而給予補(bǔ)償，后者是由于行政機(jī)關(guān)違法的行為造成相對(duì)人的合法權(quán)益受損而給予補(bǔ)償，因此可以參照行政賠償適用調(diào)解的規(guī)定。二是與當(dāng)事人民事權(quán)益密切相關(guān)的行政案件，包括行政裁決、行政合同、行政確權(quán)和其他行政附帶民事?tīng)?zhēng)議的案件，可以進(jìn)行調(diào)解。關(guān)于行政裁決案件，行政裁決是指“行政主體依照法律的授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的特定民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的具體行政行為?！薄?2〕引發(fā)行政裁決案件的原因是行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間特定的民事糾紛進(jìn)行了裁決，平等主體的一方或者雙方對(duì)裁決的結(jié)果不滿意，進(jìn)而提起了訴訟。從表面來(lái)看是當(dāng)事人是對(duì)行政裁決不服，但實(shí)質(zhì)是當(dāng)事人希望通過(guò)對(duì)行政裁決的判決實(shí)現(xiàn)自己對(duì)民事?tīng)?zhēng)議的訴訟請(qǐng)求。因此如果民事?tīng)?zhēng)議雙方能夠通過(guò)調(diào)解達(dá)成合意，那么行政主體就可以變更或者撤銷(xiāo)行政裁決行為，從而能夠真正解決民事雙方主體的糾紛，進(jìn)而解決原告與被告之間的行政爭(zhēng)議。關(guān)于行政合同案件，行政合同“是指行政主體與相對(duì)人之間，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理的一定目標(biāo)依法簽訂的有關(guān)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的協(xié)議。”〔13〕

在合同中，出于對(duì)公共利益的考慮，行政主體對(duì)行政合同享有一些優(yōu)先處分利益，主要表現(xiàn)在合同履行過(guò)程中的監(jiān)督權(quán)或指揮權(quán)、單方變更或解除合同權(quán)、違約制裁權(quán)等。行政合同作為柔性管理的新模式，已經(jīng)日益成為行政管理的重要手段，然而當(dāng)前的《行政訴訟法》并沒(méi)有明確將其納入受案范圍，司法實(shí)踐中也大多將其作為民事案件處理。在行政訴訟法的修改中，將行政合同納入受案范圍應(yīng)當(dāng)成為一種趨勢(shì)。行政合同雖然具有行政性，但與一般的行政行為不同的是，行政合同是當(dāng)事人雙方經(jīng)過(guò)合意達(dá)成的，既然當(dāng)事人雙方互惠互利達(dá)成了合同，那么當(dāng)合同出現(xiàn)瑕疵的時(shí)候，雙方還是可以基于這個(gè)基礎(chǔ)，對(duì)權(quán)利義務(wù)作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。這種合意成了對(duì)行政合同糾紛進(jìn)行調(diào)解的法律基礎(chǔ)。關(guān)于行政確權(quán)案件，行政確權(quán)的內(nèi)容，如房屋登記，一般涉及到當(dāng)事人的私權(quán)利，當(dāng)事人對(duì)私權(quán)利的自由處分，為此類(lèi)案件的行政訴訟中適用調(diào)解提供了可能。當(dāng)此類(lèi)案件的行政訴訟涉及第三人的民事權(quán)利，法院在審理過(guò)程中，應(yīng)追加第三人參加訴訟，則可對(duì)民事問(wèn)題進(jìn)行調(diào)解。如果民事主體之間達(dá)成調(diào)解，則行政案件雙方當(dāng)事人之間的糾紛也就隨之解決。關(guān)于行政附帶民事訴訟案件，由于所附帶的民事?tīng)?zhēng)議一般是行政爭(zhēng)議的基礎(chǔ)性事實(shí)，因此可以通過(guò)民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解促成行政爭(zhēng)議當(dāng)事人之間調(diào)解協(xié)議的達(dá)成。三是行政機(jī)關(guān)具有處分權(quán)的其他案件。該項(xiàng)是兜底條款，目的是為了便利訴訟中特殊情況出現(xiàn)后法院可以更好地處理。但在適用該條款時(shí)應(yīng)當(dāng)注意行政機(jī)關(guān)具有處分權(quán)的案件范圍應(yīng)當(dāng)做限縮理解，防止調(diào)解案件范圍的過(guò)分?jǐn)U大。

（二）對(duì)調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的限制關(guān)于調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的限制，筆者認(rèn)為可以規(guī)定為：“調(diào)解達(dá)成協(xié)議，必須雙方自愿，不得強(qiáng)迫。調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律規(guī)定，不得損害社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益?！薄坝邢拚{(diào)解”的原則要求即使行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，但該調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容仍然必須受到人民法院的嚴(yán)格審查，人民法院不能為了追求調(diào)解率，放棄對(duì)調(diào)解協(xié)議審查的義務(wù)。審查的內(nèi)容就是看調(diào)解協(xié)議是否體現(xiàn)了自愿、合法和不損害社會(huì)公共利益及他人合法權(quán)益的原則。如果忽視了法院的審查功能，則可能會(huì)損害行政相對(duì)方權(quán)利、公共利益或者第三方利益，不能實(shí)現(xiàn)調(diào)解目的。

為了體現(xiàn)這一原則，建議最高法院在日后制定相應(yīng)的司法解釋中，應(yīng)當(dāng)有進(jìn)一步的措施加以落實(shí)。比如法院介入調(diào)解的時(shí)機(jī)，不能過(guò)早，在被告答辯期滿之前，由于被訴行政行為的合法性尚未得到認(rèn)定，法院不宜介入調(diào)解；行政案件有第三人參加的，人民法院必須通知第三人共同參與調(diào)解，被訴行政行為涉及案外人利益，案外人申請(qǐng)參與調(diào)解的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以允許；人民檢察院發(fā)現(xiàn)調(diào)解協(xié)議違反了法律規(guī)定或者損害社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴，等等。