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[摘要]理論界在地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題上還存在很多爭(zhēng)議,有些學(xué)者認(rèn)為稅收競(jìng)爭(zhēng)無(wú)效,有些理論認(rèn)為稅收競(jìng)爭(zhēng)有害,當(dāng)然也有一些稅收競(jìng)爭(zhēng)有效理論。這些都是通過(guò)假設(shè)了不同的前提條件得到的不同結(jié)果。

一、地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的理論基礎(chǔ)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的理論框架是以三個(gè)基本理論為支柱構(gòu)建而成的,即財(cái)政聯(lián)邦主義的財(cái)政分權(quán)理論、公共選擇學(xué)派的非市場(chǎng)決策理論和演進(jìn)主義的制度競(jìng)爭(zhēng)理論。這三個(gè)理論從各自的角度解釋了稅收競(jìng)爭(zhēng)存在的原因。

1、財(cái)政聯(lián)邦主義的財(cái)政分權(quán)理論在聯(lián)邦體制國(guó)家中,多級(jí)政府形成多級(jí)財(cái)政體制,同級(jí)政府擁有同等權(quán)利且具有各自獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。如前所述,基于自身利益的驅(qū)使,地方政府會(huì)憑借自己的權(quán)利爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源和稅收資源,從而在聯(lián)邦體制國(guó)家中產(chǎn)生了地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)。財(cái)政分權(quán)理論從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)解釋這一現(xiàn)象,即稅收競(jìng)爭(zhēng)是地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”的自利行為。

2、公共選擇學(xué)派的市場(chǎng)決策理論20世紀(jì)70年代中期,西方出現(xiàn)了公共選擇學(xué)派,它把主流經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中人類行為的分析范式引入到政治制度中對(duì)政府行為進(jìn)行分析,說(shuō)明在生產(chǎn)要素可以自由流動(dòng)的條件下,地方政府間競(jìng)爭(zhēng)類似于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在這個(gè)“準(zhǔn)市場(chǎng)”的作用機(jī)制下,人們可以通過(guò)“以足投票”來(lái)選擇能夠滿足自己偏好的地方居住,因此,地方政府必須具有競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),謀求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,滿足本地區(qū)居民的需求,從而得到選民的支持。稅收競(jìng)爭(zhēng)作為地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的主要手段,在提高地方政府競(jìng)爭(zhēng)力上具有一定的優(yōu)勢(shì),人們都會(huì)選擇交最少的稅,而享受最好的公共產(chǎn)品的地方居住。

3、演進(jìn)主義的制度競(jìng)爭(zhēng)理論演進(jìn)主義認(rèn)為,競(jìng)爭(zhēng)可以實(shí)現(xiàn)變化、進(jìn)步和創(chuàng)新,社會(huì)活動(dòng)主體間不斷的相互競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了各種活動(dòng)規(guī)則。哈耶克曾提出“競(jìng)爭(zhēng)有利于制度創(chuàng)新”的觀點(diǎn)。而政府間競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)為制度競(jìng)爭(zhēng)。所以,政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)是高效率稅收制度的發(fā)現(xiàn)者和維護(hù)者,它構(gòu)成了誘致性制度變遷或中間擴(kuò)散性制度變遷的重要?jiǎng)右?可以更容易的實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型期的制度選擇,從而構(gòu)成財(cái)政分權(quán)制度完善的外在條件。

二、地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)理論研究的發(fā)展地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)理論在半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展過(guò)程中,人們對(duì)其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)作了深入地研究。但是,理論界對(duì)他的態(tài)度仍不一致,有人認(rèn)為適度的稅收競(jìng)爭(zhēng)可以帶來(lái)正效應(yīng);但也有人認(rèn)為稅收競(jìng)爭(zhēng)的存在就會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展,損失社會(huì)福利。20世紀(jì)80年代中期以來(lái),國(guó)外理論界廣泛運(yùn)用實(shí)證方法,對(duì)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的效應(yīng)進(jìn)行了分析。國(guó)內(nèi)學(xué)者在國(guó)外學(xué)者研究的基礎(chǔ)上也對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論進(jìn)行了一定的論述,并針對(duì)中國(guó)實(shí)際進(jìn)行了一些實(shí)證分析。地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)理論的研究主要在以下四個(gè)方面:

1、地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)與公共品的提供國(guó)際上,一般認(rèn)為對(duì)國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的研究始于蒂布特的政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)模型。他在1956年發(fā)表的《地方公共支出的純理論》一文中,明確提出“財(cái)政分權(quán)下的地方轄區(qū)政府間競(jìng)爭(zhēng)有利于地方公共產(chǎn)品提供效率”這一觀點(diǎn)。他在新古典框架下證明了:如果存在足夠多的地方政府,均衡時(shí)公共產(chǎn)品的提供能夠達(dá)到帕累托最優(yōu)。這是一種“類市場(chǎng)的理論”,他運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)理論分析聯(lián)邦制下地方轄區(qū)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)具有效率。但是由于蒂布特的國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)有效理論存在很多太過(guò)理想化的假設(shè)條件,所以遭到了很多學(xué)者的質(zhì)疑,但是它開辟了國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題研究的先河。目前,西方學(xué)者在“稅收競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致公共支出水平下降,尤其是主要服務(wù)于勞動(dòng)力的公共產(chǎn)品提供不足”這一問(wèn)題上的看法基本一致。Oates(1972)指出由于各地政府為了吸引資本,競(jìng)相降低相應(yīng)的稅收,使得地方支出處于邊際收益等于邊際成本的最優(yōu)水平之下,從而政府無(wú)法為最優(yōu)的公共服務(wù)產(chǎn)出籌集足夠的資金。

特別是對(duì)于那些對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)無(wú)法提供直接收益的投資項(xiàng)目上。所以,他擔(dān)心稅收競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使地方公共服務(wù)的產(chǎn)出達(dá)不到最優(yōu)水平。另外,他還提出了國(guó)內(nèi)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的“外部性”,即一地方政府采取的公共政策會(huì)影響另一或另幾個(gè)地方政府管轄的居民的福利水平以及其稅收收入。在前人理論模型的基礎(chǔ)上,Keen和Marchand(1997)提出了另外一種公共產(chǎn)品提供的無(wú)效理論:地方政府吸引資本流入的競(jìng)爭(zhēng),將驅(qū)使地方政府更為關(guān)注公共投入,從而導(dǎo)致公共投入提供過(guò)度,而過(guò)度的公共投入必然會(huì)擠占為本地居民提供服務(wù)的公共產(chǎn)品數(shù)量,從而使供公共產(chǎn)品數(shù)量過(guò)低,過(guò)度的公共投入和不足的公共產(chǎn)品都是缺乏效率的。后來(lái)Matsumoto又假設(shè)勞動(dòng)力可以自由流動(dòng),并且資本和勞動(dòng)力在生產(chǎn)中是互補(bǔ)的,得到的結(jié)論是,增加公共產(chǎn)品的投入將吸引更多的勞動(dòng)力尤其是有技能勞動(dòng)力的流入,勞動(dòng)力的增加可以鼓勵(lì)投資。這種效應(yīng)會(huì)在很大程度上減弱地方政府提供過(guò)度公共投入而偏向使資本獲利的動(dòng)機(jī),但稅收競(jìng)爭(zhēng)下公共支出的總體水平依然是處于缺乏效率的低水平狀態(tài)。Huber(1999)的分析則表明,如果稅收競(jìng)爭(zhēng)扣動(dòng)政府間機(jī)動(dòng)稅“競(jìng)爭(zhēng)到底”的扳機(jī),會(huì)降低稅收收入,當(dāng)稅收下降,政府被迫或者減少支出,或者提高其他稅收。如果政府支出對(duì)居民產(chǎn)生效用或產(chǎn)品收益,或替代稅收不好尋找,那么財(cái)政償付能力的下降會(huì)導(dǎo)致地區(qū)福利的降低。

2、地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)德國(guó)學(xué)者何夢(mèng)筆(1999)把西方政府競(jìng)爭(zhēng)理論運(yùn)用到中國(guó),他在《政府競(jìng)爭(zhēng):大國(guó)體制轉(zhuǎn)型理論的分析范式》一文中,著重分析了俄羅斯和中國(guó)兩個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政治轉(zhuǎn)型過(guò)程,強(qiáng)調(diào)政府競(jìng)爭(zhēng)在很大程度上是制度競(jìng)爭(zhēng)或體制競(jìng)爭(zhēng)。他認(rèn)為:中國(guó)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng),在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的建立過(guò)程中起了很大的作用。周業(yè)安(2003)通過(guò)博弈的方法研究了地方政府競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系。他認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)分權(quán)導(dǎo)致地方政府圍繞經(jīng)濟(jì)資源展開競(jìng)爭(zhēng),但這種競(jìng)爭(zhēng)受到政治體制的限制,導(dǎo)致地方政府在選擇競(jìng)爭(zhēng)策略上的扭曲,(進(jìn)取,進(jìn)取)的均衡策略組合實(shí)際上無(wú)法實(shí)現(xiàn),而得到其他策略組合,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)。

3、地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)與要素流動(dòng)稅收競(jìng)爭(zhēng)就是要爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源或擴(kuò)大稅收資源,所以很多學(xué)者致力于研究稅收如何影響FDI。Dunning(1981)提出的國(guó)際生產(chǎn)折衷理論被廣泛接受。他認(rèn)為,作為尋求最大化收益的跨國(guó)公司,如果其擁有所有權(quán)特定優(yōu)勢(shì)、區(qū)位特定優(yōu)勢(shì)和內(nèi)部化優(yōu)勢(shì),那么該跨國(guó)公司就會(huì)愿意并有能力發(fā)展對(duì)外直接投資。

其中,區(qū)位優(yōu)勢(shì)又包括自然稟賦優(yōu)勢(shì)和投資環(huán)境優(yōu)勢(shì),稅收制度屬于投資環(huán)境優(yōu)勢(shì)的一個(gè)組成部分。ZodrowandMiesz-kowski(1986)通過(guò)四個(gè)假設(shè)分析認(rèn)為,資本的流動(dòng)性導(dǎo)致對(duì)資本的低稅率;資本流動(dòng)性與資本課稅稅率負(fù)相關(guān);如果資本是可以自由流動(dòng)的,對(duì)資本稅率做微小的下調(diào)能導(dǎo)致帕累托改進(jìn)。Wei(1997)發(fā)現(xiàn)稅率和和外資流入呈顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。

Hines(1997,1999)研究認(rèn)為:調(diào)高l個(gè)百分點(diǎn)的稅率會(huì)引致0.5至0.6個(gè)百分點(diǎn)的FDI內(nèi)流的下降,稅率已經(jīng)對(duì)跨國(guó)公司的決策行為產(chǎn)生越來(lái)越重要的影響。JanK.Brueckner在《政府是否加入了不動(dòng)產(chǎn)稅的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)?》一文中以財(cái)產(chǎn)稅為研究對(duì)象,運(yùn)用空間滯后經(jīng)濟(jì)模型(spatiallageconomicmodel),收集了美國(guó)波士頓主要地區(qū)的截面數(shù)據(jù),建立當(dāng)?shù)?/p>

財(cái)產(chǎn)稅率與競(jìng)爭(zhēng)地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)稅率的函數(shù)關(guān)系,證明財(cái)產(chǎn)的流動(dòng)與稅率之間存在非零的斜率關(guān)系,即投資選擇對(duì)稅率具有應(yīng)變能力。而且這一斜率的正負(fù)還取決于其他參數(shù)。陽(yáng)舉謀、曾令鶴(2005)運(yùn)用MacDougall———Kemp模型,采用Janeba(1995)的分析框架,結(jié)合我國(guó)稅制特點(diǎn),分析地區(qū)間稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)資本流動(dòng)的影響。

通過(guò)他們分析表明,我國(guó)地區(qū)間的稅收競(jìng)爭(zhēng)是基于有效稅率的競(jìng)爭(zhēng),競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致有效稅率降低和資本的非效率配置;如果地區(qū)間能夠進(jìn)行合作,資本可以實(shí)現(xiàn)合理流動(dòng)和有效配置。

4、地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)與政府策略選擇Wildasin(1988)認(rèn)為,當(dāng)參與稅收競(jìng)爭(zhēng)的政府個(gè)數(shù)比較少時(shí),以公共產(chǎn)品的水平作為決策變量得到的均衡解不同于以稅率作為決策變量時(shí)的均衡解。它證明了當(dāng)各地方具有相同的偏好和技術(shù)水平時(shí),用前者作為決策變量時(shí)得到的均衡稅和均衡公共產(chǎn)品投入水平要低于后者作為決策變量時(shí)的均衡水平。Bucovetsky和wilson(1991)分析了“大地區(qū)”和“小地區(qū)”之間“不對(duì)稱資本稅稅收競(jìng)爭(zhēng)”情況。結(jié)果是:大地區(qū)的稅率相對(duì)較高,小地區(qū)的稅率則較低。所以,在地區(qū)大不對(duì)稱的情況下發(fā)生的不完全資本稅競(jìng)爭(zhēng)中,小地區(qū)占據(jù)一定的優(yōu)勢(shì)。DepaterandMyers(1994)發(fā)現(xiàn),地區(qū)間在規(guī)模、生產(chǎn)技術(shù)以及消費(fèi)者偏好上的差異有可能會(huì)得一地區(qū)把資本輸出到其他地區(qū),資本輸入地區(qū)就會(huì)具有這些輸入的動(dòng)機(jī),從而得規(guī)定的資本稅后利潤(rùn)率下降。這些地區(qū)具有提高稅率以獲得有利的“貿(mào)易條件效應(yīng)”的額外激勵(lì)。他們稱這些貿(mào)易條件效應(yīng)為金融外部性,正是這種金融外部性存在導(dǎo)致了資本輸入地區(qū)的公共產(chǎn)品過(guò)度提供,同時(shí)又使得資本輸出地區(qū)公共產(chǎn)提供嚴(yán)重不足。

沈坤榮和付文林(2006)通過(guò)運(yùn)用空間滯后模型對(duì)我國(guó)省際間截面數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸,發(fā)現(xiàn)中國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革激發(fā)了地方政府推進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性,但不恰當(dāng)?shù)姆謾?quán)路徑也加劇了地區(qū)間的稅收競(jìng)爭(zhēng)。省際間稅收競(jìng)爭(zhēng)反應(yīng)函數(shù)斜率為負(fù),說(shuō)明省際間在稅收競(jìng)爭(zhēng)中采取的是差異化競(jìng)爭(zhēng)策略;同時(shí)也意味著地方政府目前對(duì)公共產(chǎn)品的偏好較低。而對(duì)省際間稅收競(jìng)爭(zhēng)增長(zhǎng)績(jī)效的格蘭杰因果檢驗(yàn)則顯示,公共服務(wù)水平對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率具有顯著的促進(jìn)作用,并且地方政府的征稅努力與其財(cái)政充裕狀況直接相關(guān)。殷華方和魯明泓(2004)將中國(guó)外商直接投資政策分為中央政府政策和地方政府政策,運(yùn)用1979—2000年的資料,研究和分析了中國(guó)外商直接投資政策的有效性。得出了中央政府政策對(duì)外商直接投資具有顯著的影響力,而地方政府政策則較少或沒(méi)有影響。超級(jí)秘書網(wǎng)

因此,地方政府之間為了吸引外商直接投資,競(jìng)相提出過(guò)于優(yōu)惠的條件是無(wú)效的。因而,地方政府沒(méi)必要在政策優(yōu)惠上相互惡性競(jìng)爭(zhēng),真正要做的是大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì),加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。綜上所述,不同學(xué)派從各自的角度對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行了深入的研究,理論學(xué)者則在前人研究的基礎(chǔ)上融入了自身的理解,從而推動(dòng)了稅收競(jìng)爭(zhēng)理論的不斷前行。關(guān)于稅收競(jìng)爭(zhēng)的利弊,學(xué)者的討論主要集中在這一形式與效率間的關(guān)系。我國(guó)國(guó)內(nèi)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)研究中觀點(diǎn)認(rèn)為:稅收競(jìng)爭(zhēng)可以形成強(qiáng)有力的約束機(jī)制,借助這一形式,可以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的帕累托最優(yōu),而無(wú)需政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制性干預(yù)。對(duì)企業(yè)而言,政府間良性的稅收競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)最直接的收益就是稅收負(fù)擔(dān)的減輕作為該地區(qū)的成員之一,企業(yè)同時(shí)可以享受那些提高了的公共產(chǎn)品和公共服務(wù);最后,還可以借助經(jīng)濟(jì)力量維護(hù)自身的權(quán)利,如用資本、人員的自由流動(dòng)迫使當(dāng)?shù)卣龀鲇欣谄髽I(yè)生產(chǎn)的一些決策。

另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為:制定過(guò)低的稅率,可能會(huì)吸引更多的投資,但政府收入水平與支出水平之間的差距會(huì)進(jìn)一步加大,使得政府“吝嗇”于公共支出項(xiàng)目,從而降低了公共產(chǎn)品的總體支出,降低了公共產(chǎn)品的水平。一方面,損害了國(guó)家利益,人民生活水平得不到應(yīng)有的提高;另一方面,投資企業(yè)可能獲得了暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益,但從長(zhǎng)期看,投資“硬”環(huán)境的制約必將最終影響到整個(gè)企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展,是一種效率的損失。無(wú)論誰(shuí)是誰(shuí)非,稅收競(jìng)爭(zhēng)的范圍從最初的一國(guó)內(nèi)部延伸到了全球,本身就說(shuō)明其強(qiáng)大的生命力。從最初的稅率減低,到避稅港的出現(xiàn),稅收競(jìng)爭(zhēng)的手段可謂層出不窮。人們之所以不遺余力地致力于稅收競(jìng)爭(zhēng)的沿用,事實(shí)上正是從另一個(gè)側(cè)面證明了這一政府工具的實(shí)用性。那么對(duì)于稅收競(jìng)爭(zhēng)的運(yùn)用,我們只能更多地本著趨利避害的原則,創(chuàng)建一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序,在這樣一種秩序下尋求獲得制度收益。

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