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[摘要]現(xiàn)階段我國(guó)政府的管理行政行為模式存在著諸多弊端,在新一輪開(kāi)放的背景下,變革是大勢(shì)所趨,走向服務(wù)行政是變革的應(yīng)取路向。實(shí)現(xiàn)這一變革的關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)向以社會(huì)、企業(yè)、公民為本位的服務(wù),將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)中去,并確立以服務(wù)對(duì)象的滿(mǎn)意程度為核心的政府績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

以2001年中國(guó)加入WTO為標(biāo)志,中國(guó)開(kāi)啟了新一輪的改革開(kāi)放工程。WTO法律義務(wù)的承擔(dān)者是政府,約束的主要對(duì)象和被提出爭(zhēng)議的主體也是政府。因此,入世首先和主要的是政府入世,政府行為要受到WTO規(guī)則的約束和規(guī)范,這就對(duì)政府行為提出了新的要求和挑戰(zhàn)。在此背景之下,我國(guó)現(xiàn)階段的政府行為模式難以適應(yīng)形勢(shì)的要求,變革已是大勢(shì)所趨,從管理行政走向服務(wù)行政則是變革的應(yīng)取路向。

一、現(xiàn)階段我國(guó)政府行為模式的定位及其既存問(wèn)題

從政府行為模式的歷史發(fā)展及其未來(lái)趨勢(shì)來(lái)看,人類(lèi)社會(huì)已經(jīng)在自身的行政實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中創(chuàng)設(shè)了兩種典型形態(tài):產(chǎn)生于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的統(tǒng)治行政和適應(yīng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代需要而建構(gòu)起來(lái)的管理行政。伴隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái),一種嶄新的政府行為模式已初露端倪,這便是服務(wù)行政。沐浴著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的春光,同時(shí)又處在工業(yè)化中期的中國(guó),整體上處于管理行政的發(fā)展階段。為什么這樣定位現(xiàn)階段的政府行為模式?這需要做出三點(diǎn)解釋:一是統(tǒng)治行政的因素尚有遺存;二是當(dāng)前管理行政占據(jù)主導(dǎo)地位,并在發(fā)展之中;三是將服務(wù)行政作為變革的目標(biāo),在新一輪開(kāi)放的背景下日趨明朗化。

幾千年的封建傳統(tǒng)使得統(tǒng)治行政在中國(guó)根深蒂固,這種行政模式依托于自然經(jīng)濟(jì)及以其為基礎(chǔ)的上層建筑。在目標(biāo)指向上,統(tǒng)治行政服務(wù)于專(zhuān)制集權(quán)和家長(zhǎng)制的統(tǒng)治,依附于統(tǒng)治階級(jí)的行政人員站在人民大眾的對(duì)立面上,在法制和規(guī)范都相當(dāng)匱乏的情況下,經(jīng)常性地任意運(yùn)用行政權(quán)力。政府的管理與統(tǒng)治總是交織在一起,采用的方法和手段也極其相似,政府行為過(guò)程當(dāng)中所具有的壓迫性和強(qiáng)制性異常突出。在這種形態(tài)下,管理始終是統(tǒng)治的奴仆,用之即來(lái),揮之則去。中國(guó)統(tǒng)治行政的歷史一直延續(xù)到新中國(guó)的建立。在統(tǒng)治行政以后出現(xiàn)的政府行為模式便應(yīng)是管理行政,這已為西方國(guó)家行政發(fā)展的歷史所佐證。但實(shí)際上,直到改革開(kāi)放之前,適應(yīng)于工業(yè)社會(huì)的管理行政并未在中國(guó)真正地成長(zhǎng)起來(lái)。西方國(guó)家在近代工業(yè)社會(huì)到來(lái)之后即迎來(lái)了管理行政的發(fā)展?！皣?guó)家的統(tǒng)治職能和管理職能的此消彼長(zhǎng),終于在20世紀(jì)初發(fā)生了質(zhì)的變化,國(guó)家的管理職能上升到了主導(dǎo)地位?！盵1](P4)雖然在許多領(lǐng)域中仍存在著強(qiáng)制性的行為,但在越來(lái)越多的領(lǐng)域中,行政管理朝著理性化的方向發(fā)展,科學(xué)化和技術(shù)化的手段被應(yīng)用于管理的實(shí)際過(guò)程當(dāng)中,壓迫性已淡出歷史舞臺(tái)。近代意義上的行政往往是特指政府對(duì)自身的管理和社會(huì)公共事務(wù)的管理,這更說(shuō)明了管理在近代的提升,追求卓越的管理是各國(guó)政府共同的旨趣,而統(tǒng)治的目的則被深深地隱藏在管理背后。本論文由整理提供政府產(chǎn)生和存在的目的更多地是為了公共利益、公共目標(biāo)以及創(chuàng)造具有公益精神的意識(shí)形態(tài)等。也就是說(shuō),政府行為本身?yè)碛辛烁嗟墓残?。比照管理行政的上述特?不難發(fā)現(xiàn),新中國(guó)建立以后很長(zhǎng)時(shí)期的政府行為模式并非真正意義上的管理行政,其中夾雜著統(tǒng)治行政的色彩。由于憲政因素的缺乏和長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的存在,政府對(duì)社會(huì)的超強(qiáng)化管理和控制,使得本應(yīng)當(dāng)在建國(guó)之后培育起來(lái)的管理行政模式遭到遏制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,政府是整個(gè)管理體系的中心,采用自上而下的行政管制,以“指令”等手段嚴(yán)格規(guī)定企業(yè)和社會(huì)組織乃至公民個(gè)人的行動(dòng)路線和行為傾向。政府的社會(huì)主宰角色和無(wú)所不包的職能結(jié)構(gòu),使政府行為有了強(qiáng)烈的強(qiáng)制行政傾向。為了改變這種局面,改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)進(jìn)行了多次富有成效的行政改革,使管理行政得到迅速發(fā)展,但與此同時(shí),統(tǒng)治行政的影響并未根除,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的行政觀念和政府行為定勢(shì),在行政管理中還頑強(qiáng)地表現(xiàn)著自己的存在。因此,當(dāng)前我國(guó)政府行為模式中存在的諸多問(wèn)題就難以避免。這些問(wèn)題與WTO規(guī)則格格不入,對(duì)這種模式的變革就成為解決問(wèn)題的惟一出路。現(xiàn)階段政府行為模式存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在如下方面:1•統(tǒng)治行政所遺留下來(lái)的官本位理念至今有其深刻的影響。在這種理念的作用下,政府機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大(部門(mén)規(guī)模越大=預(yù)算越大=權(quán)力越大),政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行具體的干預(yù),對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行過(guò)多、過(guò)細(xì)、過(guò)濫、過(guò)偏、過(guò)度的直接控制與微觀管理,導(dǎo)致市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制不暢,政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系扭曲,如前置式行政審批過(guò)多,“條子工程”、“形象工程”、“打招呼貸款”過(guò)多,部門(mén)壟斷與行業(yè)壟斷普遍存在,使社會(huì)供求關(guān)系失衡[2](P65)。2•我國(guó)目前正處于傳統(tǒng)體制向新體制的轉(zhuǎn)軌時(shí)期,雙重體制并存產(chǎn)生了許多漏洞和金錢(qián)誘惑的機(jī)會(huì),傳統(tǒng)的以廉潔奉公的道德準(zhǔn)則來(lái)約束政府行為的方式已經(jīng)不再具有優(yōu)越性,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和執(zhí)法不公的現(xiàn)象大量存在,行政行為不規(guī)范問(wèn)題嚴(yán)重。例如,“亂收費(fèi)、亂攤派、亂設(shè)卡等問(wèn)題屢禁不止,工商、司法、公安、國(guó)土、城建等熱點(diǎn)部門(mén)的執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題突出?！盵3](P63)甚至一些政府部門(mén),在利益的驅(qū)動(dòng)下,利用職權(quán)助長(zhǎng)權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)和權(quán)力商品化,進(jìn)而產(chǎn)生了以尋租為典型特征的“權(quán)錢(qián)交易”。3•隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展,社會(huì)、企業(yè)、公眾要求對(duì)政府行為有更多的了解,由此啟發(fā)了“政務(wù)公開(kāi)”的行政民主化進(jìn)程。但由于多種原因,我國(guó)當(dāng)前的政務(wù)公開(kāi)總體呈現(xiàn)出層次低淺、范圍有限等缺陷。政務(wù)公開(kāi)更多的是局限在基層,公開(kāi)的內(nèi)容也很有限,暗箱操作的痕跡依稀可見(jiàn)。

二、走向服務(wù)行政的必然性與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

所謂服務(wù)行政就是指在民主和法治的制度框架內(nèi),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下,政府行政更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的意志,政府行為更有效地回應(yīng)公民的需求和利益,更加貼近公共性,并對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。在服務(wù)者和被服務(wù)者的互動(dòng)過(guò)程中,實(shí)現(xiàn)雙方信息的交流,通過(guò)相互協(xié)商,以達(dá)成一致,同時(shí),被服務(wù)者對(duì)服務(wù)及服務(wù)者有進(jìn)行選擇的權(quán)力。服務(wù)行政也謀求提高行政效率,但它是將這種對(duì)效率的追求附加到服務(wù)對(duì)象所獲得的服務(wù)質(zhì)量上來(lái),從而帶動(dòng)整個(gè)政府行為系統(tǒng)為公共利益服務(wù)。入世后,我國(guó)政府行為模式變革面臨的重要問(wèn)題就是向何處去,也就是說(shuō),我們要在不遠(yuǎn)的將來(lái)建立起一種什么樣的政府行為模式。在這方面,西方國(guó)家的行政改革為我們提供了可以學(xué)習(xí)和借鑒的經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)70年代以后,歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的管理行政在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展之后,各種弊端也逐漸顯露了出來(lái),諸如公平與效率的矛盾、政府機(jī)構(gòu)膨脹問(wèn)題、官僚主義問(wèn)題、管理成本無(wú)限增長(zhǎng)的問(wèn)題等等,起初人們?cè)噲D通過(guò)對(duì)管理行政的調(diào)整和修補(bǔ)來(lái)解決各種各樣的問(wèn)題,但當(dāng)這些努力在反復(fù)中受挫之后,一場(chǎng)深刻而廣泛的全球性行政改革浪潮開(kāi)始掀起。這場(chǎng)行政改革運(yùn)動(dòng)被看作是一場(chǎng)“重塑政府”“再造公共部門(mén)”的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)[4](P31)。西方國(guó)家行政改革的一個(gè)關(guān)鍵向度,就是要放松甚至取消管制,在公共服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以提供更多優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。新公共管理要求一種不同于官僚制的行政文化,引導(dǎo)政府等公共服務(wù)組織建立一種全新的思維模式,不是從管理主體的角度考慮怎樣實(shí)施管制,而是站在社會(huì)與大眾的立場(chǎng),要求自己將提供公共物品和服務(wù)作為工作的基點(diǎn)。相信在政府工作中,管理和服務(wù)都會(huì)存在,但服務(wù)性應(yīng)當(dāng)是重點(diǎn)。這種新的管理模式是建立在“市場(chǎng)式政府”和“顧客導(dǎo)向社會(huì)”理論基礎(chǔ)之上的?？梢哉f(shuō),西方國(guó)家通過(guò)行政改革,使西方公共行政逐步地向服務(wù)行政邁進(jìn)。管理行政在西方國(guó)家的危機(jī)及其變革告訴我們,不能等到管理行政充分發(fā)展之后,再去構(gòu)建服務(wù)行政,而應(yīng)當(dāng)在完善管理行政的同時(shí),亦應(yīng)有前瞻的眼光。因?yàn)?在入世后,我們的政府行為模式將深受WTO規(guī)則的影響,“總的趨勢(shì)是:在世貿(mào)規(guī)則制約下,成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所體現(xiàn)出的政府理念,政府管理體制,行政管理方式和方法都將逐步地然而又是不可改變的在中國(guó)得到落實(shí)?！盵5](P6)而且,服務(wù)行政并不是對(duì)管理行政完全拒斥,而是對(duì)管理行政不利因素的消解,它在內(nèi)容上就已經(jīng)包含了管理行政合理的和有效的方面。因此,我們應(yīng)當(dāng)抓住入世的契機(jī),以服務(wù)行政為我國(guó)政府行為模式變革的旨?xì)w,從而使我國(guó)的政府行為更加符合WTO規(guī)則的要求,與國(guó)際慣例接軌,在參與經(jīng)濟(jì)全球化的過(guò)程當(dāng)中爭(zhēng)取更大的主動(dòng)性。以服務(wù)行政作為新一輪開(kāi)放背景下政府行為模式變革的取向,不僅僅是因?yàn)槭袌?chǎng)化國(guó)家的示范效應(yīng)而具有其必然性,從中國(guó)實(shí)際出發(fā)也確實(shí)存在著一定的基礎(chǔ),正因?yàn)榇?我們?cè)趯?lái)所要構(gòu)建的服務(wù)行政模式才不致于是空中樓閣。首先,從公共行政的性質(zhì)來(lái)看,社會(huì)主義國(guó)家建立服務(wù)行政有制度上的優(yōu)勢(shì)?！叭绻f(shuō)西方國(guó)家行政管理的特征是科學(xué)的和形式化的,那么社會(huì)主義國(guó)家的公共行政則應(yīng)當(dāng)是在吸納所有行政管理科學(xué)成就的基礎(chǔ)上所實(shí)現(xiàn)的道德化再造,是真正包含著社會(huì)公共利益的、實(shí)質(zhì)性的公共行政?！盵6](P180)為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和人民民主專(zhuān)政的國(guó)家政權(quán)服務(wù),是我國(guó)公共行政的神圣歷史使命。這本身就已經(jīng)蘊(yùn)含了這樣的內(nèi)容:我國(guó)公共行政的基本宗旨是為整個(gè)社會(huì)提供服務(wù),為了社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)和人民生活水平極大可能的提高?？梢哉f(shuō),走向服務(wù)行政是社會(huì)主義公共行政的本質(zhì)要求。其次,從行政改革的情況來(lái)看,我國(guó)1998年啟動(dòng)的機(jī)構(gòu)改革就已體現(xiàn)出向服務(wù)行政的某種轉(zhuǎn)變。宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)職能部門(mén)得到了強(qiáng)化,而專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)職能部門(mén)被壓縮。各級(jí)政府發(fā)揮作用的重點(diǎn),正在逐步轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。這說(shuō)明,為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供穩(wěn)定的環(huán)境保障,已經(jīng)成為政府最重要的服務(wù)職能,向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。正在進(jìn)行當(dāng)中的行政審批制度改革,其實(shí)質(zhì)是要制約政府權(quán)力,放松政府對(duì)企業(yè)和社會(huì)的規(guī)制。放松規(guī)制后,服務(wù)行政自然而然地要走上前臺(tái)。其他的改革舉措如“服務(wù)承諾制”、“開(kāi)放式服務(wù)”、“一站式服務(wù)”等等,使政府部門(mén)對(duì)公眾的服務(wù)變得更為直接、便捷和有效。凡此種種,都為服務(wù)行政的確立奠定了基礎(chǔ)。再次,從行政人員的素質(zhì)上看,自《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》頒布實(shí)施以來(lái),經(jīng)過(guò)十年的努力,我國(guó)公務(wù)員制度的推行取得了積極的成果。在一手抓制度建設(shè)的同時(shí),一手抓隊(duì)伍建設(shè),優(yōu)化了公務(wù)員隊(duì)伍的結(jié)構(gòu),使公務(wù)員的整體素質(zhì)呈現(xiàn)出逐步優(yōu)化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。與此同時(shí),通過(guò)開(kāi)展“三講”教育活動(dòng)、踐行“三個(gè)代表”重要思想及以德行政目標(biāo)的提出,公務(wù)員的政治、道德與觀念素質(zhì)都得到了提高。隨著改革的深入和在入世的推動(dòng)下,公務(wù)員的公共服務(wù)能力和服務(wù)水平會(huì)得到進(jìn)一步提升。

三、走向服務(wù)行政的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

(一)從政府為本位的管理轉(zhuǎn)向社會(huì)、企業(yè)和公民為本位的服務(wù)我們的政府是民生政府,全心全意為人民服務(wù)是其根本宗旨。入世后,政府行為模式的轉(zhuǎn)變,首先要求各級(jí)政府及公務(wù)員切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念,從著眼于“管”變?yōu)橹塾凇胺?wù)”,本著政治上受托于公民,財(cái)政上取之于納稅人的意識(shí),以社會(huì)、企業(yè)、公民為本位,順應(yīng)他們的意志愿望確立政府的行為方式,為其愿望要求的滿(mǎn)足、自設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供必要的外部條件。公民應(yīng)該被看成是消費(fèi)者和納稅人,他們有自由地選擇所需要的公共服務(wù)的權(quán)利。這種自由性選擇與過(guò)去那種強(qiáng)制公民接受官僚體制(管理行政)所規(guī)定的整套服務(wù)的體制應(yīng)有本質(zhì)區(qū)別。其次,還要求企業(yè)和公民的觀念也要有所轉(zhuǎn)變,要認(rèn)識(shí)自己的權(quán)力,爭(zhēng)取自己的權(quán)力,限制政府的權(quán)力,主動(dòng)要求政府提供服務(wù),最終實(shí)現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”這一理想格局。

(二)從由政府壟斷的服務(wù)到存在著競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的服務(wù)服務(wù)行政并非指公共服務(wù)完全由政府提供。在西方國(guó)家,甚至政府的全部工作都采取某種形式的競(jìng)標(biāo),以便讓私人部門(mén)也有機(jī)會(huì)投標(biāo)[7](P47)。而我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè),如道路、電訊、郵政、水電等,過(guò)去一直是由政府直接提供和壟斷性經(jīng)營(yíng),其目的在控制,其森嚴(yán)的指揮系統(tǒng)無(wú)法適應(yīng)迅速變化、具有高度競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)。雖然,這種狀況在目前有所改觀,但政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷并未在整體上被打破。隨著公民社會(huì)的發(fā)育和成熟,營(yíng)利性組織和第三部門(mén)將具備越來(lái)越強(qiáng)的服務(wù)能力,它們?cè)诤线m的制度框架內(nèi)能夠部分替代政府供給公共服務(wù)和產(chǎn)品,因此必須適時(shí)適度地加大開(kāi)放公共服務(wù)領(lǐng)域,在公共服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制,把競(jìng)爭(zhēng)注入到政府服務(wù)工作當(dāng)中,這將有助于實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)“低成本、高收益”的預(yù)期目標(biāo)。同時(shí),這也是適應(yīng)入世需要、滿(mǎn)足公眾需求、提高服務(wù)質(zhì)量的有效途徑。政府服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)主要從三個(gè)方面加以考慮:一是政府內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng);二是政府與企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng);三是企業(yè)之間、民間社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

(三)政府績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)變以數(shù)量擴(kuò)張為核心為注重服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意程度目前,我國(guó)政府績(jī)效幾乎完全由上級(jí)政府或主管領(lǐng)導(dǎo)評(píng)估。而且評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)注重的是國(guó)民生產(chǎn)總值、引進(jìn)外資額度、就業(yè)人數(shù)等純數(shù)量指標(biāo),關(guān)注資源投入和行政努力。對(duì)政府官員行政能力的評(píng)價(jià)也往往以爭(zhēng)取到多少項(xiàng)目和投資來(lái)衡量。在不健康的行政心理支配下,會(huì)異化出“制造工作”的形式主義行政和政府官員“放衛(wèi)星”、虛報(bào)數(shù)字等現(xiàn)象,結(jié)果政府支出巨大而收效甚微,社會(huì)、企業(yè)和公眾也缺乏基本的滿(mǎn)意度。政府行為以提供公共服務(wù)為旨?xì)w,這種服務(wù)只有滿(mǎn)足了社會(huì)、企業(yè)和公眾的需要,并對(duì)他們的利益實(shí)現(xiàn)有所助益時(shí),才有實(shí)質(zhì)性績(jī)效,服務(wù)對(duì)象也才能給其肯定性評(píng)價(jià)。因此,在制定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí),“除了應(yīng)有關(guān)于目標(biāo)的全面進(jìn)展情況,或者關(guān)于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的成就的指標(biāo)之外,重要的是還應(yīng)該有關(guān)于顧客或者委托人(服務(wù)對(duì)象)滿(mǎn)意程度的或者關(guān)于所提供服務(wù)的速度、水平的指標(biāo)[8](P219)。由此,必須以服務(wù)對(duì)象的滿(mǎn)意程度為政府績(jī)效評(píng)估的根本價(jià)值取向。同時(shí),必須建立一套能夠標(biāo)示評(píng)估主體滿(mǎn)意程度的政府績(jī)效測(cè)評(píng)指標(biāo)體系,如支持率、投訴率、認(rèn)同率、安全感、負(fù)擔(dān)感等,征求服務(wù)對(duì)象對(duì)政府行政服務(wù)的滿(mǎn)意程度。

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