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摘要：有效增強政府回應性，不僅能擴大公民政治參與程度、滿足社會利益訴求，也是政府加快體制改革、提高政府權威的主要問題。政府的回應機制主要從政府和公民社會的雙向路徑中建構，目前我國政府回應機制缺乏，體制內因素是政府回應不足的關鍵，需要從中明確原因并尋找解決方法來進一步加強政府回應機制建設。

關鍵詞：政府回應性；政府主導；政府責任

政府回應性作為公共管理和善治理論強調的重要理念日益受到關注。在社會轉型的背景下，傳統(tǒng)的政府管理模式已不能有效地應對社會的需求。因此，有效增強政府的回應性顯得尤為重要，政府回應本質上強調政府與社會形成良好的互動，政府對社會的需求作出及時有效的反應和回復。政府回應社會從應然層面描述是一個美好的圖景，政府實然層面很大程度上還是管制型的模式，互動互治的服務成分很少。因此，現(xiàn)階段的政府回應總體上是單向性的、滯后性的、低水平的、高成本的。從根本上講，政府回應不足的原因中體制因素非常關鍵，本文對體制因素成為政府回應不足的原因進行了分析。

一、政府實然層面的管制方式制約政府回應

黨的十七大明確提出加快行政管理體制改革，建設服務型政府，政府范式從“管制”走向“服務”，但實然層面的政府很大程度還是管制型模式，其理論基礎是建立在馬克斯·韋伯的官僚制之上，官僚制是“現(xiàn)代社會中實施合法統(tǒng)治的行政組織，它是建立在法理型權為基礎上的一種高度理性化的組織機構”。它的核心精神在于崇尚理性、規(guī)范和制度化，在現(xiàn)代行政中實質上起著中流砥柱的作用。但我國政府現(xiàn)代公共行政制度并沒有完全建立，人治和非理性的行政仍未消除，缺少靈活性和互動性，造成機構膨脹和行政的低效等問題在我國表現(xiàn)得很明顯。同時我國政府又有自身特殊的問題，比如：其一，黨政體制上黨權和政權應該更加明晰各自的權力邊界和責任，逐步實現(xiàn)黨政分開，這是政府要進一步改革，走向服務政府、責任政府、法治政府繞不過去的問題。其二，市場經濟不成熟，政府依法行政和民主行政還處在過渡階段。其三，官本位的行政文化的影響，有些政府官員缺少對法律和契約的敬畏，缺少對法律有效的遵從和執(zhí)行。

政府是公共權力和公共權威的唯一擁有者，對市民社會的需求表現(xiàn)出超強的自我中心主義，政府的管理方式是以政府為主導，轉而以政府公務員為主導，然后集中在以政府領導人為主導的權力運行。這種“強政府弱社會”的社會結構注定政府無法較好地回應社會?，F(xiàn)實的管制政府模式是政府增強回應性的關鍵制約，長遠看管制型政府注定是個過渡的模式。隨著公民社會的崛起、政治現(xiàn)代性進一步發(fā)展，處在社會轉型期的政府必須由管制模式向服務模式轉型，實現(xiàn)權力型社會向權利型社會的轉換，政府回應社會才能雙向互動，不斷解決社會的利益訴求。但這個轉型必然是一個長期、復雜而艱難的過程。

二、權力主導型的決策抑制政府回應

政府行政決策體制是行政首長負責制，而事實上各政府部門運作機制是行政首長為主體的黨組民主集中制。我國在不斷深化首長負責制，在重大決策問題上應該采取民主集中和集中決策的方式。但是在實然層面，首長權力決策依然占主導地位。政府部門領導特別是主要領導人往往將個人價值觀念、長官意志和行為方式融入決策過程之中，決策過程充其量只是在決策層內不同權力群體的政治互動。根據(jù)公共選擇學派揭示的道理，政府也有某種自利的屬性，政府部門根據(jù)自身利益的需要，經常會超出自身的權限范圍，制定出有違民意的公共政策。事實上，很多政府官員形成了自己的話語體系和權力體系，權力主導的公共決策造成了官民分化，使公眾被排除在決策主體之外。這種權力主導型的決策模式一旦被整個政府體系官員內化為一種習慣，就會形成政府與社會回應的封閉，使公民無法真正參與其中。而公共政策的制定應該是多元主體互治，比如涉及到公眾利益的重大決策可以以聽證會的形式讓部分公民參與、以相關專家組成咨詢團為政策把脈、以網(wǎng)絡調查傾聽基層民意，這樣增加政策制定環(huán)節(jié)中的互動性，增強政策的合法性、民主性、科學性和有效的回應性。長遠看，政府回應機制的建立，根本上要促進政府決策參與制度，使政府回應方式逐漸制度化。

三、政府缺少有效的行政問責和監(jiān)督機制使回應難以形成

政策的執(zhí)行力是政策的生命，提高政策執(zhí)行力的關鍵在于加強政府權力運行過程和結果中的監(jiān)督和問責。政府手中的權力不能脫離責任而單獨存在，權力和責任是一體兩面的關系，權責對等、責任明確、責任到位應該是現(xiàn)代政府的基本要求。但在社會處于轉型期、利益格局深度調整的背景中，各級政府和公務員的執(zhí)行力程度上多多少少不適應現(xiàn)實，管理方式不能及時更新，比如有些人員仍熱衷于權力崇拜、對上負責不對下負責、上有政策下有對策、權力尋租、行政不作為等，這些均說明政府的執(zhí)行力不足，政府回應社會受阻，意味著政府的問責和監(jiān)督機制亟需進一步建立和完善。

問責其實是對責任的追究制度，行政問責制是針對政府而言的普遍的責任制度，是指“特定的責任主體對各級政府和公務員承擔的責任和義務的履行情況實行的、要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度”。其精神在于政府手中的權力來源于人民的委托，政府在權力行使過程中，公民可以以法定程序對其行為進行監(jiān)督、質詢和要求答復。行政問責制具體實施需要多重努力，政府要積極探索可行的問責路徑，在目前的“引咎辭職”制度和司法問責發(fā)揮作用的同時，不斷地進行問責制度的突破和創(chuàng)新，同時要彰顯責任追究機制的功能還必須充分發(fā)揮各類監(jiān)督主體的作用。首先要加強體制內監(jiān)督，就是各級黨委、政府及相關職能部門充分發(fā)揮在監(jiān)督方面的政治領導，編制嚴密有效的監(jiān)督網(wǎng)絡和機制，使黨內監(jiān)督、司法監(jiān)督、政府層級監(jiān)督、審計監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、政治團體監(jiān)督各盡其力，各興其效；還要更加注重體制外監(jiān)督，讓媒體監(jiān)督、網(wǎng)絡監(jiān)督、中介組織監(jiān)督等社會監(jiān)督主體參與進來，形成強大的社會監(jiān)督氛圍，這樣體制內和體制外的雙劍合并、雙向監(jiān)督、橫向到邊、縱向到底形成監(jiān)督的矩陣網(wǎng)絡，那必然形成監(jiān)督的巨大合力和綜合效應，政府的問責機制就能有效落實。行政問責突出責任政府的理念，一旦形成文化常態(tài)，作為一種行政價值觀內化為政府自覺意識，那政府的回應層次和水平可大大提高。

四、政府層級繁多削弱政府回應

政府回應能力的大小和效率的高低很大程度上受制于政府層級的設計。首先，政府層級過多易形成結構性信息斷層，信息傳遞易失真和扭曲，社會的利益訴求難以實現(xiàn)。社會轉型期，人們的利益分化日益明朗，產生了強勢群體、中勢群體和弱勢群體。國家在立法和公共政策的制定上易受強勢群體的影響，強勢利益群體掌握話語，社會中的其他群體的利益表達渠道不足，信息輸送政府的途徑和能力就很有限?，F(xiàn)在在信息輸送的過程中又不得不考慮政府層級過多的影響，一般說來，政府層級越多，其信息傳遞和回應能力就越差。我國政府結構的構成，從政府架構來說一般就有五層，加上各級部門自身的多層級劃分，總計多達十幾層，甚至二十多層。可以想見，一個普通公民向政府表達其意向是何等的困難。而且政府與公民的信息溝通基本上是政府命令式的單線性的機制，不是適應社會需求和經濟發(fā)展變化的特點建立的雙向的、互動式的溝通機制。政府在下傳信息或者公民上遞信息過程中，政府通常會控制不利于自身的信息，長期以來形成的一條政治潛規(guī)則就是報喜不報憂，這樣公民的利益訴求在信息表達的時候會受到有關政府部門的百般阻擾，千方百計地屏蔽或者控制此種信息，另外缺乏信息的公眾也很難或者根本不可能參與政府的有關決策，也不可能監(jiān)督政府的決策行為。政府層級繁多輕者會制約公眾信息的表達，制約了政府對公民要求的及時性反應和回復，重者使得政府可以強勢地控制和限制民意反映，使政府回應低效、公民的利益訴求嚴重受阻。

政府自身的結構體系不完善是政府回應不足的根本性障礙。為了有效提高政府的回應能力，更好地與民眾接觸，激勵政府與民眾的互動發(fā)展，減少中間層，強化省級政府和縣級政府的決策與回應的職能分化，對我國民主發(fā)展和社會進步將會起到非常關鍵的作用，回應性政府的基礎才能建立起來。

五、政府回應載體建設尚不完善使回應難以提高

在政府回應的載體上，傳統(tǒng)行政管理方式中的回應載體依然發(fā)揮著重要的作用，政府主要通過基層調研、統(tǒng)計調查、社會媒體協(xié)助、舉行聽證會來了解民意，另外政府自身設置回應機構，如信訪辦公室、政策調研室、信息調查中心等從很高的角度回應社會的需求。不可否認，傳統(tǒng)政府回應的載體有其自身的優(yōu)點，它能比較準確和穩(wěn)定地應答社會的訴求。但它改變不了政府主導的被動的回應方式的性質。局限性主要表現(xiàn)在：回應的成本大、行政透明度低、信息不對稱、信息公開量小；應答具有選擇性、單向性、滯后性、缺少互動性；個案特征強、普遍意義弱、反應時間長、回應速度慢；問題反映要等到重大負面事件才引起重視，有些信息在向上層層傳導中容易失真，導致政府回應不到位。傳統(tǒng)的回應載體仍需發(fā)揮作用并不斷完善，同時必須更新政府回應的載體，積極地打造電子政府。

政府要做到與社會雙向互動需要建立和建設電子政府，電子政府應該成為現(xiàn)代政府管理的主要載體。電子政府是指政府有效地利用現(xiàn)代信息和通訊技術，通過不同的信息服務設施，在其更方便的時間、地點及方式下，對政府機關、企業(yè)、社會組織和民眾提供自動化的信息及其他服務，從而建立一個有回應力、有效率、負責任的、具有更高服務品質的政府。電子政府的最顯著特點是建構了一個虛擬政府，它可以跨越時間、空間、部門和政府層級的阻隔而實現(xiàn)全天候服務于社會的政府體系。從而使政府和民眾之間建立一個互動的回應機制。電子政府提供了開放的信息平臺，能使政府及時信息，改變信息不對稱的情況，為利益相關人提供便捷地了解政策目標和變動趨向的途徑，可以方便公眾通過網(wǎng)絡平臺進行利益表達、政治訴求、評議政府工作等；再者，電子政府具有互動性，有利于解決傳統(tǒng)回應系統(tǒng)中互動性差的弱點，推動官員與民眾直接互動，實現(xiàn)政府與公眾沒有中間環(huán)節(jié)的溝通，密切政府與公眾之間的關系，謀求公眾需求與政府目標的最大程度契合，以便達成共識；同時開放式的管理方式，公眾可以通過網(wǎng)絡參與和監(jiān)督政府政策的制定和執(zhí)行，也能有效地抑制有關的腐敗現(xiàn)象。但我國的電子政府建設還處于初級階段，這需要政府把長遠圖景與現(xiàn)實目標結合，重塑政府業(yè)務流程，構建適應信息時代社會發(fā)展需要的政府組織形態(tài)，穩(wěn)步推進電子政府建設，以促進各級政府發(fā)揮統(tǒng)一、高效、透明的作用，以徹底更新政府回應社會的方式。