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摘要：當(dāng)前，各地高度重視債務(wù)管理和投融資工作，通過適當(dāng)舉借債務(wù)，撬動了大量建設(shè)資本，有力推動了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會的跨越發(fā)展，但是也有一些因為管理不善，導(dǎo)致地方債務(wù)尾大不掉，最終對地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展造成了不良后果，本文以去昆山、張家港的考察為例，對地方金融債務(wù)管理提出了一些自己的看法。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù)管理；金融風(fēng)險

一、加強政府債務(wù)管理的途徑

（一）科學(xué)推進(jìn)投融資管理

一是投入由“松”變“緊”。根據(jù)國務(wù)院相關(guān)規(guī)定要求，各地均收緊了政府性債務(wù)管理，由過去的“寬進(jìn)松出”變?yōu)椤皣?yán)管緊出”，特別是在謀劃項目過程中更加注重與償債能力的匹配，通過壓縮新增項目確保在建項目的續(xù)建和收尾。寶安區(qū)秉承“多大財力、辦多大事”理念，按照“循序漸進(jìn)、逐步安排、略有增長”的原則安排政府實事項目，2013年、2014年、2015年分別安排5億元、7.5億元、10億元。昆山市和張家港市2015年政府實事新增項目基本停止，重點保證在建續(xù)建項目，財政僅安排幾億資金予以保障，其他資金通過市場化融資解決。

二是管理由“粗”到“細(xì)”。各地堅持將項目作為投融資的有力抓手，通過項目談合作、談融資，對項目實行分類管理，有效推動了投融資的可持續(xù)發(fā)展。余杭區(qū)對所有項目進(jìn)行梳理，按照純公益性項目、經(jīng)營性項目、營利性項目三類進(jìn)行分類，其中明確純公益性項目由財政資金負(fù)責(zé)安排，經(jīng)營性項目采用市場化融資解決，對于各平臺自行開展的營利性項目政府財政不予負(fù)擔(dān)。昆山市按照政府性和經(jīng)營性項目進(jìn)行分類，其中政府性投資項目明確由平臺負(fù)責(zé)的，由財政進(jìn)行審核并納入政府債務(wù)核定補貼，對于各平臺的經(jīng)營性項目財政概不負(fù)責(zé)。

三是平臺由“弱”做“強”。各地充分發(fā)揮平臺多樣、融資多元的優(yōu)勢，有力助推了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。為改變?nèi)谫Y平臺小、散、亂的局面，余杭區(qū)對全區(qū)15個平臺按照交通類、旅游類、公共服務(wù)類等進(jìn)行分類管理，對具有相似職能的融資平臺進(jìn)行整合歸并，同時明確新平臺的功能定位，推動平臺向做大做強轉(zhuǎn)型。

（二）突出關(guān)鍵節(jié)點控制

一是定計劃。龍崗區(qū)要求各單位每年第四季度報送項目計劃，由發(fā)改局制定年度統(tǒng)貸計劃，經(jīng)區(qū)人大同意后再向相關(guān)銀行協(xié)調(diào)貸款事宜，貸款資金全額進(jìn)入財政基建專戶統(tǒng)一管理，并根據(jù)項目工程進(jìn)度進(jìn)行資金撥付。余杭區(qū)要求各融資平臺每年10月份報送來年預(yù)算計劃，由財政局根據(jù)土地出讓收入計劃、做地（土地儲備）支出計劃、基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃，編制當(dāng)年負(fù)債計劃，經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府同意后下達(dá)各單位負(fù)債控制目標(biāo)并嚴(yán)格執(zhí)行。二是控成本。余杭區(qū)通過建立財政性存款與信貸投放掛鉤制度，每季度對金融機構(gòu)支持政府融資情況進(jìn)行考核，對政府融資成本進(jìn)行管理，明確表內(nèi)融資利率控制在基本利率上浮10%以內(nèi)，表外融資利率基本控制在8%以內(nèi)。昆山市規(guī)定各融資平臺融資利率一般控制在基準(zhǔn)利率上浮20%以下，超過基準(zhǔn)利率上浮20%的需市債務(wù)辦進(jìn)行審批，超過基準(zhǔn)利率上浮30%的需市債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組審批。三是嚴(yán)考評。龍崗區(qū)對政府性投資項目建立事前評審和事后審計監(jiān)督制度，事前評審由發(fā)改局組織相關(guān)職能部門和中介機構(gòu)對項目投融資方案進(jìn)行論證，每個項目均設(shè)立專項資金用于聘請中介機構(gòu)進(jìn)行評審、參與談判，事后審計由政府項目投資審計中心負(fù)責(zé)。余杭區(qū)將各平臺、鎮(zhèn)辦的負(fù)債控制納入領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核內(nèi)容，對舉債審批、目標(biāo)控制、規(guī)范管理等情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為干部任用重要參考依據(jù)。

（三）超前化解到期債務(wù)

國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》后，各地迅速反應(yīng)、靈活應(yīng)對，通過采取技術(shù)手段提前對政府性債務(wù)進(jìn)行了化解。余杭區(qū)將擬實施項目立項前移，提前到9月1日之前，將擬實施項目變?yōu)樵诮椖浚行б?guī)避了相關(guān)政策，同時通過強化支出約束、出讓土地、處理平臺資產(chǎn)、以新貸置換舊貸等多種方式對政府債務(wù)進(jìn)行了控制和化解。昆山市利用以新?lián)Q舊的形式將短期貸款置換為中長期貸款，同時將有一定收益的項目進(jìn)行包裝轉(zhuǎn)化為PPP項目，通過新項目對原有項目進(jìn)行替換，實現(xiàn)了債務(wù)的有效轉(zhuǎn)化。

（四）創(chuàng)新拓展融資渠道

為進(jìn)一步拓寬融資渠道、破解融資難題，各地結(jié)合實際、大膽創(chuàng)新、積極嘗試，趟出了一些好路子。一是實行打包開發(fā)建設(shè)。單一的公益性項目對社會資本難以產(chǎn)生吸引力，但通過捆綁打包、片區(qū)開發(fā)等形式，輔以一定行政手段，比如將公園和商品房打包，通過適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃容積率，便可廣泛調(diào)動社會資本參與。龍崗區(qū)在大運會場館和文體中心建設(shè)運營中廣泛采取了此種方式，比如賦予合作方大運會場館30年經(jīng)營權(quán)，允許其保留周邊的部分臨時建筑，同時前5年設(shè)定為保護(hù)期由財政每年給予5000萬元資金保障，規(guī)定每周二、五必須對社會開放。此外，將具有公益性的文體中心綜合項目，通過調(diào)整項目容積率、賦予社會資本30年經(jīng)營權(quán)限、配套部分經(jīng)營用房等形式，實現(xiàn)了公益事業(yè)和社會資本的有效結(jié)合，帶動了公益項目和基礎(chǔ)設(shè)施較快發(fā)展。二是成立平臺產(chǎn)業(yè)基金。余杭區(qū)對項目進(jìn)行包裝后，通過政府投資平臺出資51%，銀行委托基金公司出資49%，共同成立合伙基金定向投資政府性項目，基金存續(xù)期限一般在5年以上，同時與銀行簽訂定額回購協(xié)議，保證銀行資金每年固定利息收益，利率一般控制在7.5%左右，而對資金流向不設(shè)立約束條件。

目前，該區(qū)已與南京銀行合作，5億元的平臺產(chǎn)業(yè)基金已正式設(shè)立。三是借道市場渠道融資。張家港市采取平臺公司通過銀行間市場發(fā)行債券的形式補充流動資金，但平臺公司必須是中國銀行間市場交易商協(xié)會會員，并且具有較高的信用等級要求。比如，2014年張家港保稅港區(qū)管委會下屬金港資產(chǎn)經(jīng)營有限公司成功發(fā)行2014年度中期票據(jù)（MTN），發(fā)行總額為5億元、期限5年、票面利率7.1%，取得了較好的融資效果。四是用活政策性貸款。去年國務(wù)院常務(wù)會議對政策性金融支持棚戶區(qū)提出明確要求，江蘇省已在全省全面推進(jìn)棚戶區(qū)改造投融資工作，獲得國開行長達(dá)25年的近800億元低息貸款承諾。張家港市搶抓這一有利契機，對區(qū)域內(nèi)舊村改造、房改項目進(jìn)行打包捆綁，并以棚戶區(qū)改造名義向國開行貸款48億元、貸款利率可在基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上下浮18%。

（五）設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金

根據(jù)中央競爭性領(lǐng)域去專項資金化的相關(guān)要求，各地紛紛設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，有效放大了杠桿效應(yīng)，促進(jìn)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。龍崗區(qū)成立了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金聯(lián)席會議，由分管副區(qū)長擔(dān)任主任，發(fā)改、財政、金融辦、產(chǎn)業(yè)投資服務(wù)集團(tuán)有限公司（簡稱產(chǎn)服集團(tuán)）等各部門分管領(lǐng)導(dǎo)任成員，產(chǎn)服集團(tuán)作為引導(dǎo)基金受托管理機構(gòu)，成立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金公司代表政府作為參股子基金出資人，設(shè)立銀行專用賬戶?？顚Ｓ?，引導(dǎo)基金主要采取參股投資運作方式運作，目前產(chǎn)服集團(tuán)已受托出資3億元，發(fā)起設(shè)立子基金6支，撬動社會資本27億元。余杭區(qū)成立了產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金管理委員會，由區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任主任，常務(wù)副區(qū)長任第一副主任，分管副區(qū)長任副主任，成員由財政、發(fā)改、經(jīng)信、科技、審計等相關(guān)部門人員組成，管委會辦公室設(shè)在財政局，財政局局長任主任，辦公室成員由管委會各成員單位相關(guān)科室負(fù)責(zé)人組成，產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金根據(jù)產(chǎn)業(yè)類別分別設(shè)立不同形式的子基金，并委托金融控股集團(tuán)有限公司等受托機構(gòu)負(fù)責(zé)運作管理，主要采取債權(quán)投資、股權(quán)投資兩種方式進(jìn)行扶持，同時實行“投貸聯(lián)動”引導(dǎo)銀行加大信貸投放力度，切實發(fā)揮了財政資金四兩撥千斤的作用，助推了實體經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展。

二、有關(guān)意見建議

（一）健全投融資管理體制

當(dāng)前，膠州市仍然處于快速發(fā)展、轉(zhuǎn)型攻堅的關(guān)鍵期，必須強化投融資對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的拉動作用，同時面對上級日趨嚴(yán)格的債務(wù)管理要求，迫切需要將投融資工作列入重要議事日程，加強領(lǐng)導(dǎo)、深入研究、群策群力，形成做好投融資管理工作強大合力。建議成立市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長，分管副市長為副組長，發(fā)改、財政、金融等部門、各平臺公司和第三方中介機構(gòu)負(fù)責(zé)人為成員的項目投融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在發(fā)改局，同時在發(fā)改局下設(shè)膠州市PPP事務(wù)中心，負(fù)責(zé)匯總整理政府投資項目，建立維護(hù)膠州市投融資項目庫，提出年度融資計劃，并會同金融等相關(guān)部門組建專業(yè)團(tuán)隊開展招商融資工作；財政局負(fù)責(zé)對各平臺公司融資規(guī)模、計劃進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算、資金運用情況統(tǒng)一考核；各平臺公司根據(jù)需要負(fù)責(zé)具體項目的融資辦理；第三方中介機構(gòu)負(fù)責(zé)為項目投融資提供策劃、包裝、核算、談判等服務(wù)。

（二）規(guī)范政府投融資流程

第一步，項目篩選。每年6月，各單位、平臺公司根據(jù)需要向發(fā)改局提出擬實施的項目充實項目庫，發(fā)改局負(fù)責(zé)組織財政、金融等部門對擬投資的項目進(jìn)行甄別，根據(jù)輕重緩急和財政狀況等條件初步篩選出需實施的項目，并結(jié)合項目特點逐一制定投融資方案。第二步，項目初選。聘請第三方中介機構(gòu)、專家進(jìn)行評審，修改完善后上報市投融資領(lǐng)導(dǎo)小組研究，經(jīng)初步同意后向社會公示征求意見，修改完善后報市長辦公會進(jìn)行研究確定，并報請市人大常委會批準(zhǔn)。第三步，項目融資。項目批準(zhǔn)后，發(fā)改局會同金融辦、財政局、平臺公司、中介機構(gòu)等組織召開項目融資推介會，對投融資項目進(jìn)行公開招商，所融資金納入財政專戶統(tǒng)一管理。第四步，項目建設(shè)。財政局按照全市安排計劃，根據(jù)項目投資建設(shè)進(jìn)度按季度劃撥資金，項目完成后由審計局對項目進(jìn)行審計驗收。第五步，債務(wù)償還。每年下半年，財政局會同發(fā)改局、金融辦、各平臺公司梳理下年度到期債務(wù)并制定還款方案，需財政資金償還的由財政局按照預(yù)算及時撥付，逐步建立起“借用還”相統(tǒng)一的規(guī)范操作流程。

（三）探索多元融資渠道

堅持將項目作為有力抓手，積極借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗做法，推動政府投融資持續(xù)發(fā)展。一是用足用活銀行貸款。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，2015年保障性住房、水利、交通等項目仍可以通過銀行融資，尤其是可以利用國務(wù)院對于政策性金融支持棚戶區(qū)改造政策，將全市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、城區(qū)舊村改造、機場范圍內(nèi)村莊征遷安置統(tǒng)一包裝整合，由房管部門逐級上報爭取省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳列為棚改項目，并利用我市與國開行良好的合作關(guān)系，積極向國開行申請政策性貸款，利用該貸款利率低、期限長、額度大等特點，可以大幅緩解我市投融資壓力。二是探索設(shè)立平臺產(chǎn)業(yè)基金。建議參照余杭模式，積極探索與日照銀行、南京銀行等成立合伙基金。根據(jù)項目融資需要確定基金規(guī)模，由我市平臺公司出資51%、銀行委托基金公司出資49%成立合伙產(chǎn)業(yè)基金并簽訂協(xié)議，項目期限5-10年，銀行每年按照固定利率獲得收益，到期由平臺公司按照出資額1:1進(jìn)行回購，合伙基金資金投向由我市自主決定。對于平臺公司的到期債務(wù)，也可以通過此方式將短期債務(wù)置換為長期債務(wù)。三是大力推行PPP融資模式。建議參照龍崗區(qū)模式，對文化中心、體育中心、市民廣場人防工程等進(jìn)行包裝，在保障項目公益屬性的基礎(chǔ)上，允許社會資本通過特許經(jīng)營、財政補貼等方式予以盤活。對“1+10+9+X”污水處理體系、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化等基礎(chǔ)設(shè)施項目，也可以通過特許經(jīng)營、合理定價、財政補貼等方式引入社會資本予以推進(jìn)。對東部中央商務(wù)區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)等面積較大的連片區(qū)域，可以對整片區(qū)域進(jìn)行包裝，實行打包招商開發(fā)，對區(qū)域內(nèi)的道路、綠化、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由投資者承擔(dān)，通過調(diào)整規(guī)劃、容積率、出讓金共享、特許經(jīng)營等方式吸引社會資本投資建設(shè)。

（四）妥善化解政府債務(wù)

一是加強對政府債務(wù)的規(guī)范管理，根據(jù)預(yù)期財政收入情況、土地收入情況等，科學(xué)制定中長期債務(wù)規(guī)劃，對舉債規(guī)模、結(jié)構(gòu)期限等進(jìn)行總體安排，同時適當(dāng)收縮政府性投資范圍，重點保障在建續(xù)建項目，逐步解決民生實事問題。二是參照余杭區(qū)、昆山市經(jīng)驗對各類債務(wù)進(jìn)行分類管理，對純公益性項目由財政資金負(fù)責(zé)安排，經(jīng)營性項目采用市場化融資解決，對于各平臺自行開展的營利性項目由平臺公司采取處置資產(chǎn)等方式予以解決。三是對到期債務(wù)通過項目重新包裝，綜合采用銀行貸款、產(chǎn)業(yè)基金和PPP方式進(jìn)行融資，通過以新?lián)Q舊、將短期債務(wù)置換為長期債務(wù)等形式，緩解財政資金償債壓力。四是通過債轉(zhuǎn)股或鼓勵民營資本入股，采取固定收益的方式加以解決。此外，可以探索借鑒珠海大橫琴有限公司、北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司和青島城市建設(shè)集團(tuán)股份有限公司試水海外融資，發(fā)行企業(yè)債融取低利率、長期限的資金。

（五）組建金融創(chuàng)新服務(wù)平臺公司

建議盡快組建市級金融創(chuàng)新服務(wù)平臺，對轄區(qū)內(nèi)具有金融屬性的國有資產(chǎn)、股權(quán)、市財政年度劃撥的專項資金等進(jìn)行整合，建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度及經(jīng)營模式，聘請專業(yè)管理團(tuán)隊運營，逐漸打造膠州自己的金融控股集團(tuán)。一方面，通過企業(yè)自身做大做強以及良好的信用，利用中國銀行間市場交易商協(xié)會發(fā)行中長期票據(jù)、企業(yè)債等市場化渠道進(jìn)行融資，同時還可以積極嘗試海外融資等渠道，不斷增強平臺公司融資能力。另一方面，可以參考龍崗區(qū)、余杭區(qū)模式，設(shè)立多支產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金并委托金融創(chuàng)新服務(wù)平臺，通過債權(quán)、股權(quán)、投貸聯(lián)動等方式加大企業(yè)扶持力度，不斷為企業(yè)注入新的增長活力，推動企業(yè)做大做強，助力實體經(jīng)濟(jì)健康較快發(fā)展。

作者：宋曉欣 單位：膠州市三里河街道辦事處