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摘要:黨的委員會制度是黨的領導體制的核心和關鍵。地方黨委換屆后，在領導體制架構上體現(xiàn)出了一些帶有趨向性的新特點，同時，也有一些需要思考和探索的問題，還需要在常委分工負責制、委員結構、工作機制等方面提供制度支持，保證新型地方黨委領導體制的高效和諧運行。

關鍵詞:黨委換屆；領導體制模式；新特點；基本思路

黨的領導與決策體制是黨內權力運行的載體，在執(zhí)政條件下，其運作狀況既直接反映出黨內民主的質量，也是衡量整個政治體系民主素質的一個重要標準。黨的委員會是黨的各級領導機構的重要組織載體，是黨的領導體制架構的核心。在黨的整個組織體系中，地方黨委既是一個重要的決策和執(zhí)行機構，又是一個重要的信息匯集、處理和傳遞層次，處于承上啟下的關鍵位置。去年以來，根據(jù)黨的十六屆四中全會關于“減少地方黨委副書記職數(shù)，實行常委分工負責，充分發(fā)揮集體領導作用”的要求，各地黨委換屆工作陸續(xù)結束。從換屆后的情況看，地方黨委新型領導體制在架構模式上體現(xiàn)出一些新特點，也存在一些帶有普遍性的問題，需要認真研究，在實踐中逐步解決，保證新的領導體制的和諧有效運行。

一、地方黨委新型領導體制架構的主要特點和基本效能

換屆后，地方黨委的領導體制模式總體上可概括為“一正兩副（或三副）、黨政交叉、分工協(xié)作”，完善了集體領導與個人分工負責相結合的黨委會制度，體現(xiàn)出較為明顯的特點。

1.領導職位精簡，有利于降低執(zhí)政成本

在目前全國已換屆的省、市、縣三級黨委內部，除民族地區(qū)外，書記、副書記基本上都按照“一正兩副或三副”（部分省市級黨委班子保留了三名副書記）的要求配備，常委人數(shù)基本控制在11至13人。據(jù)有關部門預計，這次換屆完成后，約有10多萬名干部要離開原有崗位，數(shù)量之大前所未有。從深層次來看，這樣的改革，決不是簡單的干部數(shù)量減少，而是體制層面的改革。干部制度改革已經(jīng)成為我國政治體制改革的重要環(huán)節(jié)，并且隨著由職務管理向職責管理的轉變，干部人事制度改革最有可能成為深化政治體制改革的新突破口。

2.領導層級減少，有利于發(fā)揚黨內民主，提高執(zhí)政效率

換屆后，各地普遍取消了書記辦公會這一議事層次。從決策體制上看，由原來的“書記――副書記――常委”三級架構向“書記――副書記或常委”兩級架構運作機制轉變，根據(jù)分工，各項議題由常委直接提交常委會，減少了領導層級，決策鏈條明顯縮短。一方面，在常委分工負責制下，擴大了常委會的議事范圍，決策中心由書記辦公會向常委會、全委會轉移，在很大程度上限制了“一把手”權力過分集中和書記辦公會“以議代決”現(xiàn)象，黨內民主和集體領導制度得到發(fā)揚和強化；另一方面，減少了常委對副書記的依賴性，增強了常委站位全局、縱向溝通、橫向協(xié)調的履職要求，將常委真正推到了黨委核心領導的前臺，常委職責凸顯出由重在履行表決權向承擔決策和執(zhí)行責任的轉變，有利于提高執(zhí)政效率。

3.職能配置更加優(yōu)化，有利于提高科學執(zhí)政的水平

職能配置是反映領導體制科學與否的一個重要標準?！皵U大黨政交叉任職的比例”是新的地方黨委領導體制的一個重要突破。目前，理論界對“擴大黨政交叉任職的比例”有不同看法，有學者認為這是黨政關系上的倒退。筆者認為，政黨執(zhí)政的條件下，黨與政是無法截然分開的，關鍵是控制公共權力的路徑選擇是否科學?；邳h的中央和地方組織的不同特點，在地方黨委會組成中存在一定程度和范圍的交叉任職，只要黨委和政府的權力邊界劃分清晰，會有利于提高黨委會的科學決策水平，有利于加強黨對經(jīng)濟和社會管理工作的領導，是優(yōu)化領導職能的重要嘗試。

4.黨委內部權力結構更加明晰

領導權力是領導體制的核心，權力的高效實施應以權限劃分為前提和基礎。黨委會內部權力關系倒置或紊亂是地方黨委傳統(tǒng)模式運作中存在的一個突出問題。按照黨章和《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》，黨委會內部的權力授受關系為“黨代表大會――全委會――常委會”，書記辦公會是議事機構不是決策機構，不得決定重大問題。但在實際工作中，一些地方黨委對于重大問題，往往是先上書記辦公會，參會人員已經(jīng)接近或超過了常委的半數(shù)，事實上已主導了常委會的決策，使常委會的職能受到削弱，影響了其他常委作用的發(fā)揮；一些本應由常委會決策的重大工作，有時由書記辦公會議定，一些本應由全委會決定的重大事項，往往被常委會所代替，降低了決策的科學化、民主化程度。同時，在缺乏對書記辦公會相關制度約束的條件下，使一些“隱性規(guī)則”得以通行，容易導致個人集權，加劇了一些地方“一把手”權力的擴張。這樣，就在客觀上造成了黨內權力關系倒置、紊亂的不正?，F(xiàn)象。換屆后，書記辦公會這一機構被明確取消，一方面，突出了常委會在黨代會和全委會閉會期間的領導職責，為使其真正成為一個權責對稱的決策主體清除了體制障礙，進一步理順了黨內權力關系；另一方面，為實現(xiàn)常委分工負責的集體領導體制創(chuàng)造了條件，提高了黨內權力運作的透明度和公開度。

二、地方黨委新型領導體制運行中存在的主要問題

改革和完善地方黨委領導體制需要一個過程，從實踐來看，還存在一些歷史性的、體制性的矛盾和問題，是原有工作機制和運行方式向新體制過渡時，新機制、新制度尚未完善、尚未成熟的表現(xiàn)。

1.常委會有效集中難度加大

在傳統(tǒng)的地方黨委會制度運行中，《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》賦予“書記辦公會”三個方面的議事職能，客觀地說，這一形式成為聯(lián)系書記與常委會之間的一個重要緩沖區(qū)，降低了書記“集中”常委會決策意志的難度。而在新的體制模式下，“書記辦公會”退出后留下的職能空間依靠什么方式來有效彌補，就成為一個重要問題。如果相關措施跟不上，就會出現(xiàn)反彈。這也是當前不少地方原來的書記辦公會仍以“書記碰頭會”、“黨政聯(lián)席會”等形式繼續(xù)存在的一個深刻原因。在常委會分工領導的集體決策模式下，書記如何把自己作為其中平等的一員放到常委會中間，加強與常委的溝通協(xié)調，集思廣益、統(tǒng)攬大家的決策意志，防止出現(xiàn)議而不決、決而不斷的現(xiàn)象，最后形成高效的集體決策，無疑需要一個適應過程。

2.專職副書記的職能定位模糊

換屆后，地方黨委會內部設置了一名專職副書記，但是在定位上，僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定了“協(xié)助書記處理日常事務，受書記委托，負責有關工作”的原則，缺乏可操作性的制度安排。這樣，在實際中就有可能帶來兩種傾向：一是各位常委分工負責各項具體工作，專職副書記會“閑起來”，無事可做；二是專職副書記繼續(xù)分管的一些工作，又成為被分管常委必過的一道關，影響常委分工負責制的實施。由于職責定位模糊，給實際工作帶來很大難度。綜合各地的情況，目前副書記的職責存在三種較為集中的類型設置：一是專職綜合型。協(xié)助書記處理日常事務，受書記委托，負責有關臨時工作。二是專職黨務型。負責黨群工作、政治工作，與市長（副書記）的分管經(jīng)濟、行政工作相對應。三是兼職綜合型。專職副書記兼任紀委書記，同時完成書記交辦的有關工作。從實質上講，專職副書記的設置，應當視為改革不徹底的一種表現(xiàn)。但是，既然設置了職位，就必須有明確的職能范圍，專職副書記的定位問題是一個重要的體制性問題，必須盡快明確。

3.在決策權與執(zhí)行權相對重合的情況下，有效監(jiān)督問題凸顯

從目前情況來看，盡管各地都明確規(guī)定增加全委會開會的次數(shù)，強化全委會的決策功能，但是，常委會開會次數(shù)增加更多，大量的日常工作決策還是由常委會來承擔。作為一個重要的決策機構，常委會又直接履行著執(zhí)行功能，這就不可避免地產(chǎn)生功能的重合，由此產(chǎn)生了一個關鍵問題：如何加強對常委會成員尤其是黨委“一把手”的監(jiān)督問題。一方面，如何防止常委會成員在決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)中過分突出自己分管范圍內的部門利益而對全局性工作產(chǎn)生不良影響；另一方面，在存在書記辦公會的條件下，幾位副書記客觀上會對書記產(chǎn)生監(jiān)督作用，取消這一機構后，如果措施不到位，極有可能會加劇黨委書記權力過分集中的現(xiàn)象，削弱對書記的監(jiān)督和制約。同時，“一把手”對常委的晉升問題有著重要的影響，如果一把手缺乏民主意識，在這樣的領導體制下，“一把手”極有可能利用手中的權力越過兩位副書記直接或間接對常委施加影響，使常委按照自己的意圖辦事，從而進一步強化黨委書記大權獨攬的局面。因此，新領導體制的運行過程中，存在著由于減少副書記而可能引發(fā)的對黨委書記的監(jiān)督和制約更加弱化的風險。

4.傳統(tǒng)的干部成長路徑受到?jīng)_擊

黨管干部是黨的領導的重要內容。長期以來，在傳統(tǒng)領導體制下，地方黨委的干部工作已經(jīng)形成了相對固定的模式，都有一個相對穩(wěn)定的干部升遷去留路徑，干部對政治成長的預期比較明確，客觀上形成了“常委――副書記――一把手”這樣的成長軌跡，但隨著新體制的確定，這個升遷路徑受到?jīng)_擊。由于缺少副書記這樣一個升遷的層級，所以班子中的一些人會提前出現(xiàn)“到頂”的感覺。新體制會使現(xiàn)任的多數(shù)常委對自己的未來難有相對比較明確的預期，這樣一種心理無疑將會對干部的工作和成長產(chǎn)生影響，由此帶來了觀念轉變的問題，也有干部的現(xiàn)實選擇問題。

三、完善新型地方黨委領導體制的基本思路

進一步完善地方黨委領導體制，需要把握“總攬全局、協(xié)調各方”的總體要求，在完善體制上堅持擴大民主、依法執(zhí)政、科學配置、提高效能的原則。

1.理順黨內權力關系是前提和基礎

實現(xiàn)黨內主要權力機構關系的科學化、規(guī)范化，是充分發(fā)揮新型地方黨委領導體制效能的基礎和前提。從黨內權力配置的特點來看，應以理順黨代會、全委會和常委會權力關系為重點，進一步調整和明確“三會”的職責。一是突出黨代會的最高權力機構地位。黨代會作為黨內最高權力機構，負責對涉及地方國民經(jīng)濟社會重大事項以及需要黨代會討論決定的事項進行決策。二是突出全委會作為決策機構的職責定位，負責對重大事項決策、重大項目安排、重要干部任免和大額資金使用等進行討論決定，負責對需要黨委做出決策的其他事項進行討論決定。按照這一職責，需要適當增加全委會開會次數(shù)，以保證黨委決策效率。三是突出常委會的議事和執(zhí)行職責，即負責協(xié)調常委之間互相配合、互通情況，負責提出需要提請全委會進行審議決策的事項，負責貫徹執(zhí)行全委會做出的各項決策，負責推薦、提名干部和決定干部任免，負責對需要由常委會討論決定的事項進行決策。

2.落實常委分工負責制是核心和關鍵

第一，規(guī)范常委會內部集體與常委個人分工的關系。實行集體領導與個人分工負責相結合的制度，是民主集中制的一項具體制度，二者不能偏廢。凡屬重大決策、重大項目安排、重要人事編制、大額度資金使用、重要干部的任免和獎懲，都要由常委會集體做出決定，分管常委必須堅決執(zhí)行。同時，各位常委既要根據(jù)職責分工各司其職、各負其責，大膽工作，又要密切協(xié)作、形成合力，共同做好工作，充分發(fā)揮整體效能。

第二，科學界定常委成員的職能。按照“權責對稱”的原則，根據(jù)每個常委的能力特長，進行合理分工，明確責任，做到工作量大致均衡，責、權、利相互統(tǒng)一。同時，進一步理順黨政之間的關系，切實解決好黨政分工重疊的問題。在具體職責分工上，對于兼任政府副職的常委，其工作分工和職責定位，應以政府為主，所分工負責的政府工作，應根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要合理安排。其他常委不再分管政府職能部門的工作，重點是履行好自己的職責，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局抓好分管工作。在出現(xiàn)涉及多個常委的綜合工作時，應由主管常委負責協(xié)調溝通并抓好落實。

第三，優(yōu)化常委會的組成結構。新型黨委領導體制的確立，對領導成員的勝任素質提出了更高的要求。首先要選好黨委“一把手”。地方黨委副書記職數(shù)減少后，“一把手”的任務更重了，要求“一把手”統(tǒng)攬全局的能力更強，民主作風更好，自我要求更嚴，黨內威望更高。其次，實行常委分工負責制，把常委會成員推到?jīng)Q策中心位置上，要求常委必須具有較強的領導能力和較高的綜合素質，尤其能夠獨當一面，推動工作。在年齡結構上，既要大力選拔優(yōu)秀年輕干部，又要注意合理使用其他年齡段的優(yōu)秀干部；在知識和專業(yè)結構上，既要選拔熟悉黨務、意識形態(tài)、紀檢、政法等工作的干部，更要充實熟悉經(jīng)濟管理和社會管理工作的干部；在個性特點上，要充分把握每個常委的氣質、性格特征，真正達到班子成員相容互補、剛柔相濟、團結和諧，進一步優(yōu)化班子結構，增強整體功能。

第四，進一步探索并逐步規(guī)范專職副書記的職能定位。從目前實踐來看，專職副書記職責的明確定位尚需要一個過程。筆者認為，根據(jù)實際，應把握三個方面：一是突出助手的角色。作為書記的主要助手，應協(xié)助書記處理重大事務，受書記或常委會委托，負責協(xié)調涉及多部門的綜合性工作、主持重要工作或重大活動。二是突出專職的角色。既然是專職黨委副書記，應堅持黨要管黨的原則，協(xié)助書記抓好黨務工作，負責黨委日常工作。三是突出協(xié)調的角色。參與本地區(qū)重要干部任免、重要案件處理、重要工作等重大事項決策前的個別醞釀、思想溝通和決策后的協(xié)調落實。

3.建立健全工作機制是依托和保障

第一，完善地方黨委的議事決策機制。黨委的議事決策機制的程序化、規(guī)范化程度，是反映黨內民主質量的一個重要標準。要以完善黨委議事決策為重點，按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，建立健全常委會議事規(guī)則和決策程序，確保決策內容、決策規(guī)則、決策程序、決策方法符合法律和有關規(guī)定；積極探索票決制等決策方式，不斷提高常委會決策的質量和水平。通過建立健全決策咨詢、調研、聽證和民主討論、會議表決等一系列制度，防止決策的隨意性和盲目性。同時，要通過建立決策執(zhí)行中的協(xié)調、反饋和糾錯機制，在保證決策得到有效實施的基礎上，最大限度地減少因為決策失誤造成的損失。

第二，建立常委溝通協(xié)調機制。新體制下，常委分工相對獨立，客觀上容易造成常委之間對彼此分管工作缺乏了解，如果主動性不夠和缺乏有效的溝通協(xié)調機制，可能導致信息不通暢，常委會的決策作用難以得到真正發(fā)揮。比如，就某個議題，盡管開了常委會，如果某些常委對這個議題不了解，而又缺乏大局和宏觀意識，什么事情依然都是負責該領域的常委說了算，這樣的話，常委會實際上也成了走過場。另外，擴大黨政交叉任職后，交叉任職的干部相對負擔較重，因此，要建立常委溝通協(xié)調機制，加強書記與常委、常委與常委之間的工作交流，使常委工作既做到職責明確，又“分工不分家”，形成合力。

第三，建立科學的目標管理綜合考評機制。要適應新的領導體制框架下領導干部選拔作用的新要求，認真落實中組部關于《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，突出經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、科學發(fā)展三個方面、確立盡可能量化的指標體系，對領導班子、領導干部的任期目標和年度工作進行全面考核評價，為班子配備、干部使用提供科學依據(jù)，使干部對自己的升遷去留有一個明確的預期。

第四，建立權力運行的制衡監(jiān)督機制。按照橫向適度調整權力、縱向有步驟地下放權力、權力之間相互監(jiān)督和制約的原則，強化黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督，使地方黨的代表大會或全委會行使的決策權、黨的各級委員會行使的執(zhí)行權與黨的紀律檢查委員會行使的監(jiān)督權相互依存和制約，保證地方黨委科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。在實際中，要健全報告和通報制度，常委要向常委會、常委會要向全委會報告工作，定期或不定期在一定范圍內通報有關工作和決策執(zhí)行情況。同時要研究重大決策失誤和執(zhí)行不力的責任追究辦法，對責任追究的范圍、內容、方式、程序和時限做出明確規(guī)定，嚴格區(qū)分集體責任與個人責任、主要責任與次要責任、主觀故意責任和過失責任。