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編者按：本文主要從首先看中國(guó)傳統(tǒng)的“社會(huì)”的外部界限和內(nèi)部結(jié)構(gòu)；再?gòu)膰?guó)家－社會(huì)的分析框架來(lái)看“社會(huì)”的外部界限和內(nèi)部結(jié)構(gòu)；中國(guó)政府社會(huì)管理的基本理念；近二十年中國(guó)政府社會(huì)管理的歷史使命；根據(jù)歷史和時(shí)代的客觀要求，本世紀(jì)頭20年，中國(guó)政府在社會(huì)管理方面的歷史使命是：盡快形成全社會(huì)重視社會(huì)發(fā)展的氛圍，大幅度提高公民社會(huì)參與程度，基本形成公民社會(huì)，積極推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立健全社會(huì)管理體制，形成人人適得其所、社會(huì)和諧向上的良好局面,幾個(gè)方面對(duì)政府社會(huì)管理分析進(jìn)行講述。其中，主要包括：陳寶良從語(yǔ)源學(xué)角度對(duì)漢語(yǔ)中“社”、“會(huì)”和“社會(huì)”釋義及其源流的考察頗能揭示“社會(huì)”一詞的傳統(tǒng)內(nèi)涵、在西方，盡管不同的社會(huì)理論關(guān)注的社會(huì)領(lǐng)域和社會(huì)生活的環(huán)節(jié)不同，有的關(guān)注權(quán)力，有的關(guān)注結(jié)構(gòu)、功能，有的關(guān)注日常生活，但一般的研究對(duì)象都是廣義的社會(huì)、在結(jié)束對(duì)國(guó)家－社會(huì)框架下“社會(huì)”成果的提取之前，還有一個(gè)問(wèn)題需要說(shuō)明，這就是：對(duì)認(rèn)識(shí)中國(guó)歷史不盡適合的國(guó)家－社會(huì)分析框架，怎么就可以用來(lái)分析中國(guó)政府社會(huì)管理的應(yīng)然理念和制度設(shè)計(jì)呢、社會(huì)組織、社會(huì)輿論、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、近二十年中國(guó)政府社會(huì)管理的歷史使命、具體材料請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)：

(內(nèi)容摘要：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之下，政府的主要職能是宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。那么，在中國(guó)，政府的社會(huì)管理職能究竟包括哪些內(nèi)容？政府應(yīng)該遵循怎樣的理念和以怎樣的制度設(shè)計(jì)、管理體制和組織方式去履行這些職能？這些問(wèn)題，既是公共管理科學(xué)的基本問(wèn)題，也是政府更好地履行自身職能之前必須解決的問(wèn)題，更是中國(guó)政府在全面建設(shè)小康社會(huì)的過(guò)程中面臨的比較緊迫的問(wèn)題之一。)

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之下，政府的主要職能是宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。那么，在中國(guó)，政府的社會(huì)管理職能究竟包括哪些內(nèi)容？政府應(yīng)該遵循怎樣的理念和以怎樣的制度設(shè)計(jì)、管理體制和組織方式去履行這些職能？這些問(wèn)題，既是公共管理科學(xué)的基本問(wèn)題，也是政府更好地履行自身職能之前必須解決的問(wèn)題，更是中國(guó)政府在全面建設(shè)小康社會(huì)的過(guò)程中面臨的比較緊迫的問(wèn)題之一。一、中國(guó)政府社會(huì)管理的范圍

要弄清中國(guó)政府社會(huì)管理的范圍，必先弄清需要中國(guó)政府管理的“社會(huì)”的外部界限和內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

一般來(lái)說(shuō)，學(xué)術(shù)界對(duì)“社會(huì)”的理解大致上有廣義與狹義之別。廣義的“社會(huì)”，涵蓋了一切與人相關(guān)的范疇。在那里，除了人及人與人之間的所有關(guān)系，在對(duì)生物學(xué)特征的人進(jìn)行思考的時(shí)候，連同自然界也成了“社會(huì)”的環(huán)境之一，“自然”也因此成為“社會(huì)”的一個(gè)部分。狹義的“社會(huì)”，是相對(duì)于政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化而言的，準(zhǔn)確地說(shuō)，就是政府和市場(chǎng)以外的社會(huì)。本文討論的政府社會(huì)管理的“社會(huì)”應(yīng)該更接近于后者。

那么，究竟怎樣界定“社會(huì)”的外部界限和內(nèi)部結(jié)構(gòu)呢？從邏輯的角度看，對(duì)“社會(huì)”的界定可以有兩個(gè)來(lái)源：一是源自中國(guó)歷史、事實(shí)存在的“社會(huì)”傳統(tǒng)，二是源自西方的、對(duì)中國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)來(lái)講比較虛擬的國(guó)家－社會(huì)分析框架之下的“社會(huì)”。

首先看中國(guó)傳統(tǒng)的“社會(huì)”的外部界限和內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

陳寶良從語(yǔ)源學(xué)角度對(duì)漢語(yǔ)中“社”、“會(huì)”和“社會(huì)”釋義及其源流的考察頗能揭示“社會(huì)”一詞的傳統(tǒng)內(nèi)涵。他認(rèn)為，“社”的含義就其源流來(lái)說(shuō)不外乎指土地之神、鄉(xiāng)村基層組織、民間在社日舉行的各種迎神賽會(huì)、志趣相投者結(jié)合的團(tuán)體和行業(yè)性團(tuán)體；“會(huì)”初為人聚集之地，后也指物的相聚，綜合而言可指“人與物的聚合”，與“社”自可相通；“社會(huì)”是“社”與“會(huì)”的并稱，語(yǔ)義與“社”、“會(huì)”相同。從“社”、“會(huì)”和“社會(huì)”的演變歷史來(lái)看，“社”最初“作為一種社神崇拜與地域性的祭祀組織，自先秦出現(xiàn)以來(lái)，秦漢兩朝，猶有遺存”，但這種意義上的“社”到東晉南北朝時(shí)期演化成了“邑”、“邑義”、“邑會(huì)”、“義會(huì)”等一類帶有結(jié)義性質(zhì)、以造像為主要活動(dòng)內(nèi)容的佛社。隋唐五代以至宋初私社盛行，在主要從事佛教活動(dòng)的結(jié)社之外，出現(xiàn)了越來(lái)越多的主要從事經(jīng)濟(jì)和生活的互助活動(dòng)的結(jié)社，而且后者大多保持著春秋二社的祭灶風(fēng)俗。入宋以后，“以志趣相投而結(jié)會(huì)的現(xiàn)象更趨普遍，并有取代民間春秋二社、佛教結(jié)社之勢(shì)”。到了明代，志趣相投者的結(jié)社成為各式各樣的“社”、“會(huì)”、“社會(huì)”的主流，傳統(tǒng)會(huì)社活動(dòng)達(dá)到了歷史的頂峰。清代時(shí)期，會(huì)社活動(dòng)大受壓制，只是到清末資產(chǎn)階級(jí)維新變法運(yùn)動(dòng)開(kāi)始，才出現(xiàn)了一個(gè)蓬勃發(fā)展的階段，但與此同時(shí)，舊式的會(huì)社也很快發(fā)生質(zhì)變，為各種新式社團(tuán)所取代。中國(guó)傳統(tǒng)觀念的“社會(huì)”與西方現(xiàn)代意義上的“社會(huì)”的嫁接是由日本人完成的。1875年，日本的福源地一郎首次把漢語(yǔ)的“社會(huì)”用作英文society的譯語(yǔ)，使這兩個(gè)原本有較大區(qū)別的詞語(yǔ)互相混同、重疊起來(lái)R。在中國(guó)學(xué)術(shù)界，既保持了中國(guó)傳統(tǒng)“社會(huì)”的內(nèi)涵又努力尋求涵蓋英語(yǔ)society一詞含義的“社會(huì)”概念，大概要算上世紀(jì)80年代以后興起的“社會(huì)史”研究了。盡管迄今為止，學(xué)術(shù)界關(guān)于社會(huì)史的定義眾說(shuō)紛紜，社會(huì)史的研究日益呈現(xiàn)出走向宏觀和抽象的趨勢(shì)，但它的基礎(chǔ)性研究對(duì)象卻已經(jīng)形成了一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性的范圍，這就是：以衣、食、住、行為主的社會(huì)生活，以不同身份、職業(yè)、年齡、性別為區(qū)分的社會(huì)群體，以婚姻家庭、家族、宗族、宗教和各種結(jié)社為主要內(nèi)容的社會(huì)組織，以及各種社會(huì)風(fēng)俗和社會(huì)文化R。

綜上所述，中國(guó)傳統(tǒng)的“社會(huì)”主要由四個(gè)部分構(gòu)成：一是以祭祀類、宗教類、民間互助類、志趣類和行業(yè)類會(huì)社為主的民間組織，二是以春秋社日迎神賽會(huì)為代表的各種民間組織開(kāi)展的習(xí)俗化活動(dòng)，三是這些民間組織在自身組織過(guò)程和開(kāi)展社會(huì)活動(dòng)中遵守和倡導(dǎo)的社會(huì)風(fēng)俗和社會(huì)文化，四是縣以下以家族、宗族活動(dòng)為主要形式的、完全由鄉(xiāng)紳控制和支配的基層社會(huì)。

其次，再?gòu)膰?guó)家－社會(huì)的分析框架來(lái)看“社會(huì)”的外部界限和內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

在西方，盡管不同的社會(huì)理論關(guān)注的社會(huì)領(lǐng)域和社會(huì)生活的環(huán)節(jié)不同，有的關(guān)注權(quán)力，有的關(guān)注結(jié)構(gòu)、功能，有的關(guān)注日常生活，但一般的研究對(duì)象都是廣義的社會(huì)。相比之下，只有國(guó)家－社會(huì)框架才對(duì)狹義社會(huì)的內(nèi)涵進(jìn)行了比較深入的探討。何增科在綜合分析了西方學(xué)者的各種觀點(diǎn)以后，認(rèn)為就他們的共識(shí)來(lái)看，與國(guó)家對(duì)應(yīng)的社會(huì)即公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有四個(gè)：一是以市場(chǎng)機(jī)制和私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的、私人自主從事商品生產(chǎn)和交換的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，即私人領(lǐng)域；二是團(tuán)體成員基于共同利益或信仰而自愿結(jié)成的非政府、非營(yíng)利的社團(tuán)組織，即志愿性社團(tuán)；三是哈貝馬斯的“公共領(lǐng)域”；四是社會(huì)運(yùn)動(dòng)。與這些結(jié)構(gòu)性要素互為表里、相互支持的基本的社會(huì)價(jià)值和原則有五個(gè)：一是作為公民社會(huì)理論基石的個(gè)人主義，二是要求個(gè)人生活多樣化、社團(tuán)組織多樣性、思想多元化的多元主義，三是作為公眾在公共領(lǐng)域進(jìn)行討論和政治參與前提的政務(wù)活動(dòng)的公開(kāi)化和公共領(lǐng)域的開(kāi)放性，四是強(qiáng)調(diào)公民參與社會(huì)政治生活和制約國(guó)家權(quán)力的參與性，五是以劃定國(guó)家行動(dòng)的界限、反對(duì)國(guó)家隨意干預(yù)公民社會(huì)內(nèi)部事務(wù)、保證公民社會(huì)成為真正自主領(lǐng)域的法治原則。而公民社會(huì)最重要的特征是相對(duì)于國(guó)家的獨(dú)立性和自主性R。

何增科的分析大致說(shuō)來(lái)是比較全面的，但有一點(diǎn)需要補(bǔ)充，就是他對(duì)德國(guó)社會(huì)學(xué)家尤根·哈貝馬斯的“公共領(lǐng)域”思想的簡(jiǎn)單化處理不免有遺珠之憾。哈貝馬斯從語(yǔ)源學(xué)角度分析了“公共領(lǐng)域”一詞在以德國(guó)為代表的西方歷史上的結(jié)構(gòu)性變化。他認(rèn)為，“所謂‘公共領(lǐng)域’，我們首先是指我們社會(huì)生活當(dāng)中的一個(gè)領(lǐng)域，其間能夠形成公眾輿論一類的事物”。在中世紀(jì)時(shí)期，這樣的公共領(lǐng)域是不存在的，最多只有一些由宮廷禮儀和音樂(lè)廳、博物館活動(dòng)構(gòu)成的表現(xiàn)式的公共性；早期資本主義時(shí)期，隨著重商主義的流行，商品和新聞的交流以其革命性的力量催生了與私人領(lǐng)域相對(duì)應(yīng)的公共領(lǐng)域的產(chǎn)生；到18世紀(jì)，資產(chǎn)階級(jí)公共領(lǐng)域完全形成，但在結(jié)構(gòu)上是由政治領(lǐng)域中的公共領(lǐng)域、以俱樂(lè)部和報(bào)刊為代表的文學(xué)界公共領(lǐng)域和在經(jīng)濟(jì)上和文化上作為公民社會(huì)生命中心的“市鎮(zhèn)”構(gòu)成的；18世紀(jì)末，資產(chǎn)階級(jí)公共領(lǐng)域逐步演變成以結(jié)社為主要形式的公共空間，在這里，等級(jí)的炫耀讓位于地位的平等，過(guò)去由教會(huì)和國(guó)家權(quán)威壟斷的話題可以自由談?wù)?，任何人都可以通過(guò)市場(chǎng)參與結(jié)社的活動(dòng)和成果R。顯然，在哈貝馬斯的眼里，結(jié)社、公眾輿論和具有經(jīng)濟(jì)和文化意義的“市鎮(zhèn)”是公民社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵詞，而公民社會(huì)是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、資本主義和資產(chǎn)階級(jí)的興起相伴而生的。

不可忽視的是，近十幾年來(lái)，也有不少中外學(xué)者從與國(guó)家或國(guó)家和經(jīng)濟(jì)相對(duì)立的角度談?wù)摗吧鐣?huì)”的內(nèi)涵，并按照國(guó)家－社會(huì)的分析邏輯從中國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)中努力尋找“公民社會(huì)”的影子。在中國(guó)是否存在過(guò)公民社會(huì)以及中國(guó)公民社會(huì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是什么，美國(guó)的蕭邦齊（R.KeithSchoppa）、羅威廉（WilliamT.Rowe）、魏斐德（FredericWakeman，Jr.）、黃宗智等人和中國(guó)學(xué)者朱英等，都曾作過(guò)比較深入的研究。但是，無(wú)論這些研究的結(jié)論如何，正如魏斐德指出的那樣：“我發(fā)現(xiàn)了將哈貝馬斯的概念應(yīng)用于中國(guó)之嘗試的不恰當(dāng)性，因?yàn)楸M管自1900年以來(lái)公共空間一直在不斷擴(kuò)大，但這仍不足以使人們毫不躊躇地肯定對(duì)抗國(guó)家的公民權(quán)力。相反，國(guó)家的強(qiáng)制權(quán)力也在持續(xù)地?cái)U(kuò)大，而絕大多數(shù)中國(guó)公民看來(lái)主要是按照義務(wù)和依附而不是權(quán)利和責(zé)任來(lái)理解社會(huì)存在的”R。因此，從對(duì)中國(guó)公民社會(huì)的研究中粹取關(guān)于“社會(huì)”的內(nèi)涵，基本上是徒勞無(wú)益的。

盡管如此，關(guān)于在中國(guó)建構(gòu)公民社會(huì)的學(xué)術(shù)討論還是相當(dāng)熱烈。在這一類討論中，也提出了幾種內(nèi)涵不同的“社會(huì)”定義。其中，比較有代表性的觀點(diǎn)有：鄧正來(lái)認(rèn)為，“中國(guó)的市民社會(huì)乃是指社會(huì)成員按照契約性原則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)的私域，以及進(jìn)行議政參政活動(dòng)的非官方公域。它的具體內(nèi)涵是：中國(guó)市民社會(huì)是由獨(dú)立自主的個(gè)人、群體、社團(tuán)和利益集團(tuán)構(gòu)成的，其間不包括履行政府職能、具有‘國(guó)家政治人’身份的公職人員、執(zhí)政黨組織、軍人和警察，也不包括自給自足、完全依附于土地的純粹農(nóng)民。在中國(guó)市民社會(huì)中，企業(yè)家階層與知識(shí)分子是中堅(jiān)力量?！?#141;唐士其則認(rèn)為，在國(guó)家與社會(huì)的分析框架之下，“社會(huì)是指在一個(gè)特定的民族國(guó)家范圍內(nèi)除國(guó)家機(jī)構(gòu)與制度（組織和安排）之外的個(gè)人、他們之間的群體以及這些構(gòu)成體之間的聯(lián)系的總和，但作為社會(huì)成員的個(gè)人與作為國(guó)家成員的個(gè)人的身份并不相互排斥”}?？傊?，國(guó)家－社會(huì)框架下的“社會(huì)”主要由五個(gè)部分構(gòu)成，即個(gè)人、志愿性社團(tuán)、公共輿論、“市鎮(zhèn)”和社會(huì)運(yùn)動(dòng)。由此構(gòu)成的“社會(huì)”是一個(gè)獨(dú)立、自主的實(shí)體，一種社會(huì)價(jià)值，一系列社會(huì)自組織。私人財(cái)產(chǎn)權(quán)是這個(gè)實(shí)體的基礎(chǔ)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是它的必要條件，它透過(guò)實(shí)施公共倫理標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則并著力影響政治家和行政人員，發(fā)揮限制國(guó)家的作用。

在結(jié)束對(duì)國(guó)家－社會(huì)框架下“社會(huì)”成果的提取之前，還有一個(gè)問(wèn)題需要說(shuō)明，這就是：對(duì)認(rèn)識(shí)中國(guó)歷史不盡適合的國(guó)家－社會(huì)分析框架，怎么就可以用來(lái)分析中國(guó)政府社會(huì)管理的應(yīng)然理念和制度設(shè)計(jì)呢？問(wèn)題的核心實(shí)質(zhì)上是，究竟怎樣看待公民社會(huì)理論的西方背景和它所攜帶的西方民主觀念？對(duì)此，本文的解釋是：首先，中國(guó)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的選擇和對(duì)私人權(quán)利日益尊重的改革取向，使中國(guó)正在逐步具備形成國(guó)家－社會(huì)框架下的公民社會(huì)的基本條件和必要基礎(chǔ)。其次，公民社會(huì)理論所攜帶的西方式民主觀念固然可能造成政治侵略和文化侵略，但也同時(shí)是人類在追求民主的征程中所取得的珍貴的精神財(cái)富，至少?gòu)奈鞣绞矫裰鬟M(jìn)步的成果中吸取發(fā)展中國(guó)民主的養(yǎng)料是完全必要的。第三，探討如何更好地發(fā)揮政府的社會(huì)管理職能的問(wèn)題，更多的是一個(gè)技術(shù)層面的問(wèn)題，將對(duì)“社會(huì)”問(wèn)題有著深刻見(jiàn)解的公民社會(huì)理論的相關(guān)成果棄置不顧而大談社會(huì)管理問(wèn)題是不可想像的，更何況在堅(jiān)持中國(guó)自身政治制度的前提之下吸收西方的民主觀念，并充分照顧中國(guó)傳統(tǒng)的“社會(huì)”理念，足以消解西方民主觀的侵略本性。

綜合以上對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)和國(guó)家－社會(huì)框架下的“社會(huì)”內(nèi)容的分析，本文認(rèn)為，中國(guó)政府社會(huì)管理的范圍應(yīng)當(dāng)包括：個(gè)人、社會(huì)組織、社會(huì)輿論、社會(huì)運(yùn)動(dòng)。（一）個(gè)人

個(gè)人是社會(huì)的基礎(chǔ)，但同時(shí)，個(gè)人又存在著自然人和社會(huì)人兩個(gè)方面。

與人的自然狀態(tài)相關(guān)的領(lǐng)域包括人的出生、生存、死亡、人口的自然結(jié)構(gòu)和人類生存環(huán)境，所涉及的社會(huì)管理工作主要包括生育干預(yù)、出生登記、醫(yī)療衛(wèi)生、體育健身、社會(huì)保障、死亡登記和環(huán)境保護(hù)工作，目的是延長(zhǎng)人的健康壽命，保障合理的人口規(guī)模、性別結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和體質(zhì)結(jié)構(gòu)，維護(hù)自然人及自然環(huán)境的可持續(xù)性。

與人的社會(huì)狀態(tài)相關(guān)的領(lǐng)域包括個(gè)人的社會(huì)身份、社會(huì)適應(yīng)、全面發(fā)展和人口的社會(huì)結(jié)構(gòu)，所涉及的社會(huì)管理工作主要是：（1）民事登記工作，即以明確人的基本社會(huì)身份為目的的登記工作，包括出生登記、死亡登記、婚姻登記、戶籍登記、收養(yǎng)登記、人口遷移登記等。民事登記是最基本的社會(huì)管理制度，是其他社會(huì)制度的基礎(chǔ)和依據(jù)。（2）社會(huì)適應(yīng)工作，即以解決社會(huì)適應(yīng)問(wèn)題為宗旨的所有工作，包括幫助因?yàn)楦鞣N社會(huì)原因造成的不能完全適應(yīng)所在社會(huì)角色、社會(huì)環(huán)境的那些人，如青少年工作、婦女工作、老齡工作、移民工作、退役軍人工作和面向病人、失業(yè)人員等“問(wèn)題”人群的社會(huì)工作等。（3）人的發(fā)展的工作，即文化、教育、科技工作，包括各種形式旨在影響人的觀念和行為、提高人的素質(zhì)的文化工作，對(duì)各種年齡段人口的教育工作和從整體上提升人類文化水平的科學(xué)技術(shù)工作。（4）社會(huì)治安工作，即各種旨在滿足人的社會(huì)安全需要的工作，目的是為人及人口的正常繁衍和發(fā)展創(chuàng)造適宜的社會(huì)環(huán)境，以保持合理的人口社會(huì)結(jié)構(gòu)，維護(hù)良好的社會(huì)秩序，包括控制人口的民族結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、貧富結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)的工作和打擊各種破壞社會(huì)治安的犯罪活動(dòng)等。

當(dāng)然，許多情況下，人的自然需求與社會(huì)需求是難以截然分開(kāi)的，不少行政工作從目的上講既有滿足人的自然需求的功能，也有滿足人的社會(huì)需求的功能。比如人口的出生和死亡登記，既是對(duì)自然人的登記，也是對(duì)人的社會(huì)屬性的確認(rèn)；社會(huì)保障工作，首先滿足人的生理需要，同時(shí)具有強(qiáng)烈的社會(huì)意義；文化、教育、科技工作，既是社會(huì)管理的內(nèi)容，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容，等等。

（二）社會(huì)組織

社會(huì)組織是社會(huì)管理的主要對(duì)象。學(xué)術(shù)界關(guān)于這類社會(huì)組織的名稱五花八門，而且衍生出了日益增多的新概念、新名詞，比如非政府組織（NGO）、非營(yíng)利組織（NPO）、第三部門（ThirdSector）等等。但是，從世界范圍來(lái)看，一般情況下，認(rèn)定這類組織的標(biāo)準(zhǔn)主要有四個(gè)，即成員自愿參加、內(nèi)部實(shí)行自治、公共目標(biāo)為主要目的、不搞利潤(rùn)分配；在服務(wù)內(nèi)容上，社會(huì)服務(wù)、教育研究、醫(yī)療保健和文化娛樂(lè)等四項(xiàng)占80％以上，另外還有權(quán)益維護(hù)、宗教生活等等；在組織形式上，主要是有成員資格要求的社團(tuán)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、地方社區(qū)團(tuán)體、基金會(huì)、俱樂(lè)部、自助團(tuán)體等等；在組織數(shù)量上，世界上最高的瑞典達(dá)到了每10萬(wàn)人有2300個(gè)社團(tuán)的密度，絕大多數(shù)瑞典人都參加了一個(gè)或一個(gè)以上的社團(tuán)；在資金來(lái)源上，據(jù)對(duì)德國(guó)、日本、美國(guó)、匈牙利、瑞典、英國(guó)、法國(guó)、意大利等8個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的統(tǒng)計(jì)，非政府非營(yíng)利組織49％的資金來(lái)源于收費(fèi)服務(wù)，41％來(lái)源于政府資助，10％來(lái)源于社會(huì)捐贈(zèng)R。

從政府行政工作的角度看，對(duì)社會(huì)組織的管理，主要是通過(guò)登記、監(jiān)督、查處、保護(hù)、支持等手段來(lái)保障這些組織在自愿、自治的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用。（1）登記：視國(guó)情不同各國(guó)不盡相同，多數(shù)國(guó)家對(duì)成立登記的要求非常寬松，我國(guó)的相關(guān)要求則比較嚴(yán)格。目前我國(guó)的情況基本上有五種：一是民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦事業(yè)單位、基金會(huì)，二是政府編制部門登記的自收自支和差額補(bǔ)貼的國(guó)家事業(yè)單位，三是大量未經(jīng)登記的活躍在基層的地方性、社區(qū)性服務(wù)組織，四是政府編制部門登記的完全視同全額撥款的國(guó)家事業(yè)單位進(jìn)行管理的少數(shù)社會(huì)團(tuán)體如中國(guó)文聯(lián)、中國(guó)對(duì)外友好協(xié)會(huì)、中國(guó)法學(xué)會(huì)、中國(guó)經(jīng)貿(mào)協(xié)會(huì)等，五是政府全額資助的不需要登記的特殊社會(huì)團(tuán)體如工青婦組織。（2）監(jiān)督：多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督做到了日常化、規(guī)范化，而且非常嚴(yán)格，我國(guó)則主要依靠的是年度檢查制度。（3）查處：主要是對(duì)非法結(jié)社和合法組織在活動(dòng)中違反國(guó)家法律法規(guī)、違反或超越本組織章程進(jìn)行活動(dòng)的組織進(jìn)行取締、處罰，直至撤銷登記，構(gòu)成犯罪的則依法追究法律責(zé)任。（4）保護(hù)：主要是以維護(hù)其獨(dú)立性和自治性為目的，從憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等各個(gè)層面保障它們自主開(kāi)展活動(dòng)。（5）支持：主要是為它們發(fā)表意見(jiàn)提供經(jīng)常性、規(guī)范性的渠道和途徑，為它們開(kāi)展活動(dòng)提供必要的政策支持和資金資助。

需要特別指出的是，我國(guó)的群眾自治組織即城市社區(qū)居委會(huì)和農(nóng)村村委會(huì)，在性質(zhì)上也應(yīng)當(dāng)屬于非政府非營(yíng)利性社會(huì)組織，也是社會(huì)管理的主體對(duì)象之一。這一點(diǎn)，是與我國(guó)的歷史傳統(tǒng)分不開(kāi)的。當(dāng)前，我國(guó)政府在城市社區(qū)居委會(huì)和農(nóng)村村委會(huì)管理方面的職能，主要是：（1）以保證基層群眾的自治為根本，引導(dǎo)、指導(dǎo)和推進(jìn)城市居委會(huì)和農(nóng)村村委會(huì)開(kāi)展以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心的群眾自治。（2）監(jiān)督、糾正群眾自治過(guò)程中的違法、違規(guī)行為。（3）通過(guò)稅收優(yōu)惠等政策支持、保障群眾自治。但與此同時(shí)，目前雖然民政部門代表政府行使著指導(dǎo)城市居委會(huì)和農(nóng)村村委會(huì)產(chǎn)生、換屆、罷免和正常運(yùn)行的職能，很多地方也以發(fā)給村委會(huì)、居委會(huì)成員證書(shū)的方式表示了政府的認(rèn)可，但政府中卻沒(méi)有專門的法人登記機(jī)關(guān)對(duì)居委會(huì)和村委會(huì)組織進(jìn)行法律意義上的登記認(rèn)定，居委會(huì)和村委會(huì)還不具備應(yīng)有的法人資格。

社會(huì)組織的發(fā)育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正相關(guān)關(guān)系，無(wú)論從中國(guó)的國(guó)情來(lái)看，還是從日趨興盛的、全球性的“社團(tuán)革命”趨勢(shì)來(lái)看，中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展還有相當(dāng)大的空間，要成為政府社會(huì)管理的主體也還需要一段時(shí)間。

（三）社會(huì)輿論

社會(huì)輿論是社會(huì)生活的意識(shí)系統(tǒng)和觀念形態(tài)，因而是政府社會(huì)管理工作的重要內(nèi)容。社會(huì)輿論以公共場(chǎng)所為載體。在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的時(shí)期，公共場(chǎng)所主要指人們大規(guī)模聚集的廣場(chǎng)、會(huì)議廳以及其他民間性集會(huì)、演說(shuō)的場(chǎng)所等實(shí)體場(chǎng)所；在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的時(shí)期，公共場(chǎng)所主要指為人們互相交流思想提供平臺(tái)的各種媒體如報(bào)刊、廣播、電視，特別是在當(dāng)今社會(huì)日益擴(kuò)張的互聯(lián)網(wǎng)等構(gòu)成的虛擬場(chǎng)所，實(shí)體場(chǎng)所已經(jīng)日漸退居次要地位。隨著社會(huì)空間的日益擴(kuò)大、政治民主化程度的不斷提高，公共場(chǎng)所尤其是虛擬公共場(chǎng)所的管理將越來(lái)越重要。

從本質(zhì)上講，政府對(duì)社會(huì)輿論是無(wú)法“管理”的，最多只能是及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握社會(huì)輿論的狀況，并在力所能及的范圍內(nèi)加以引導(dǎo)而已。特別是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日益多元化、技術(shù)發(fā)展日新月異和信息爆炸的情況下，政府能夠?qū)ι鐣?huì)輿論的主流方向施加影響已屬不易，要想全面把握各種社會(huì)輿論的動(dòng)態(tài)和走向?qū)嶋H上是根本不可能的。與此相適應(yīng)，政府對(duì)社會(huì)輿論的監(jiān)管也必須從過(guò)去習(xí)慣了的預(yù)防制為主不得不走向追懲制為主，或者說(shuō)對(duì)有形媒體如報(bào)刊、雜志、書(shū)籍繼續(xù)實(shí)行預(yù)防制，而對(duì)無(wú)形媒體如互聯(lián)網(wǎng)、廣播、電視、短信息等則必須也只能實(shí)行追懲制。歸納起來(lái)，政府對(duì)社會(huì)輿論的管理主要采取三種方式：一是通過(guò)傳統(tǒng)的登記注冊(cè)、資格要求、出版前批準(zhǔn)、交納保證金和嚴(yán)厲的事前呈查進(jìn)行預(yù)防式管理；二是通過(guò)立法明確禁止事項(xiàng)，然后進(jìn)行事后過(guò)失懲罰即追懲的方式進(jìn)行管理，只要不違反相關(guān)法律法規(guī)政府便不予干涉；三是政府通過(guò)規(guī)定媒體社會(huì)責(zé)任、政策鼓勵(lì)和直接舉辦政府媒體、建立社會(huì)輿情調(diào)查體系等對(duì)社會(huì)輿論進(jìn)行思想、路線和輿論導(dǎo)向上的引導(dǎo)。

當(dāng)然，社會(huì)輿論是社會(huì)空間的靈魂，社會(huì)輿論主張什么、反對(duì)什么，既是公民社會(huì)思想和愿望的表達(dá)，也是衡量社會(huì)與政府之間關(guān)系狀態(tài)的主要標(biāo)尺。因此，政府究竟如何“管理”社會(huì)輿論，既是自身的一個(gè)難題，也是社會(huì)的一個(gè)敏感話題。

（四）社會(huì)運(yùn)動(dòng)

社會(huì)運(yùn)動(dòng)是一種集體性的社會(huì)行為，在政府的社會(huì)管理工作中占據(jù)著十分重要的位置。從社會(huì)運(yùn)動(dòng)的發(fā)動(dòng)和組織看，有的是對(duì)現(xiàn)實(shí)不滿的社會(huì)群體，有的是合法的社會(huì)組織，有不少是在運(yùn)動(dòng)過(guò)程中逐步形成了自己的組織，也有的就是各級(jí)政府本身。從斗爭(zhēng)的對(duì)象看，有的是為了自己的利益，有的是為了自身的權(quán)利，有的是為了某種理想和追求，也有的是為了克服某種天災(zāi)或者人禍。從斗爭(zhēng)的手段看，有的是非法的如秘密串聯(lián)、集會(huì)煽動(dòng)、大規(guī)模暴動(dòng)，有的則完全是合法的或者從一開(kāi)始就把斗爭(zhēng)的方式限定在政府允許的范圍以內(nèi)。從激烈的程度看，有最為激烈的革命運(yùn)動(dòng)，有波瀾壯闊的與自然的斗爭(zhēng)，有相對(duì)溫和的改良運(yùn)動(dòng)，也有僅限于輿論鼓噪而沒(méi)有其他行動(dòng)或者只是消極對(duì)抗的保守運(yùn)動(dòng)。從發(fā)生的頻率上看，社會(huì)運(yùn)動(dòng)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)的一種常態(tài)，隨時(shí)隨地總是有大大小小、各式各樣的社會(huì)運(yùn)動(dòng)在發(fā)生、在進(jìn)行。比如中國(guó)歷史上的辛亥革命、新民主主義革命、“”、近20多年的改革運(yùn)動(dòng)，當(dāng)今西方的工人罷工、女權(quán)運(yùn)動(dòng)、環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)、反墮胎運(yùn)動(dòng)，近幾年由我國(guó)政府發(fā)動(dòng)的與天災(zāi)人禍進(jìn)行斗爭(zhēng)的1998年抗洪救災(zāi)、2003年的抗擊非典型肺炎疫情，等等。但是，無(wú)論何種社會(huì)運(yùn)動(dòng)，一般都具備三個(gè)基本特征：一是參與人數(shù)眾多，或者一定區(qū)域內(nèi)多數(shù)同一群體的人員，或者一定區(qū)域內(nèi)不少基層群眾被發(fā)動(dòng)起來(lái)共同參與；二是已經(jīng)影響了正常的社會(huì)秩序，迫使政府和社會(huì)不得不分出專門或主要的精力來(lái)對(duì)付和處理它；三是有相對(duì)明確的奮斗目標(biāo)，但也不乏為了持續(xù)斗爭(zhēng)而把最終目標(biāo)進(jìn)行分解、由于被利用而中途改變目標(biāo)和初始目標(biāo)不很明確但隨著運(yùn)動(dòng)的進(jìn)行目標(biāo)更加明確的情況。

對(duì)社會(huì)運(yùn)動(dòng)進(jìn)行管理是對(duì)政府行政能力的集中考驗(yàn)，也是各國(guó)各級(jí)政府必須面對(duì)的課題。一般來(lái)說(shuō)，政府對(duì)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的態(tài)度無(wú)非三種，即制止、引導(dǎo)和利用。（1）對(duì)需要制止的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，政府進(jìn)行行政管理的目標(biāo)是一是預(yù)防，二是制止，使其影響減小到最低限度。要通過(guò)社會(huì)輿論的分析及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性的思想、思潮，并加以關(guān)注；要通過(guò)信息預(yù)警系統(tǒng)及時(shí)了解、掌握各種社會(huì)異?，F(xiàn)象；要通過(guò)運(yùn)用各種手段、動(dòng)員各種資源迅速解決相關(guān)問(wèn)題，使這類可能發(fā)生的社會(huì)運(yùn)動(dòng)不再發(fā)生；要通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞郊皶r(shí)、果斷地處置已經(jīng)發(fā)生的情況，盡可能縮短這類社會(huì)運(yùn)動(dòng)的持續(xù)時(shí)間，降低它們的社會(huì)影響。（2）對(duì)需要引導(dǎo)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，政府進(jìn)行行政管理的目標(biāo)主要是控制其進(jìn)展的速度和發(fā)展的程度，使之限定在不影響社會(huì)秩序的范圍以內(nèi)。這類運(yùn)動(dòng)的斗爭(zhēng)目標(biāo)，在當(dāng)時(shí)的政府看來(lái)，是合理甚至與政府的中期或遠(yuǎn)期目標(biāo)完全一致的，所以用適當(dāng)?shù)姆绞礁櫫私馄涓鞣N動(dòng)態(tài)，隨時(shí)引導(dǎo)、糾正其偏激的言論、活動(dòng)和行為，就可以達(dá)到為政府所用的目的。（3）為了達(dá)到通過(guò)常規(guī)方式難以達(dá)到的目的，政府有時(shí)候也利用社會(huì)運(yùn)動(dòng)這種行為方式對(duì)付一些特殊的情況。比如，當(dāng)流域性、大范圍的水災(zāi)發(fā)生時(shí)，政府就會(huì)把救災(zāi)工作作為壓倒一切的頭等大事來(lái)對(duì)待，并為之動(dòng)員社會(huì)各個(gè)層面參加進(jìn)來(lái)；當(dāng)疾病疫情在一個(gè)大范圍內(nèi)迅速流行的時(shí)候，政府就要打破正常的工作秩序，以社會(huì)運(yùn)動(dòng)的方式制止疫病的傳播；當(dāng)腐敗在難以控制、大肆蔓延的時(shí)候，政府也需要以社會(huì)運(yùn)動(dòng)的方式發(fā)動(dòng)幾乎全社會(huì)的參與來(lái)消除腐敗蔓延的根源。

社會(huì)運(yùn)動(dòng)是各種社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)利益的集中的，有時(shí)甚至是爆發(fā)式的反映，因此從政府社會(huì)管理的角度高度重視社會(huì)運(yùn)動(dòng)并對(duì)其進(jìn)行合理的引導(dǎo)、利用和制止，也反映了政府進(jìn)行社會(huì)管理的綜合能力。努力增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的處置、管理能力，是當(dāng)今時(shí)代各國(guó)政府都必須認(rèn)真面對(duì)的一個(gè)重大課題。

二、中國(guó)政府社會(huì)管理的基本理念

確定中國(guó)政府應(yīng)當(dāng)秉持的社會(huì)管理理念，必須首先搞清當(dāng)前國(guó)際上對(duì)需要政府管理的“社會(huì)”的基本定位，并充分考慮中國(guó)國(guó)情。

當(dāng)前國(guó)際上對(duì)需要政府管理的“社會(huì)”的基本定位的界定，主要取決于其對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式的理解。在這方面，最原始的看法立足于三個(gè)基本的理論，即洛克學(xué)派、孟德斯鳩學(xué)派和黑格爾學(xué)派關(guān)于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的模式。其中，洛克學(xué)派的主要觀點(diǎn)是：“社會(huì)先于政府而存在”，即“社會(huì)首先源自于嚴(yán)格把個(gè)人從自然狀態(tài)解救出來(lái)的契約，然后整個(gè)新形成的社會(huì)接著才建立了政府。政府盡管可被視為至高無(wú)上，但它與社會(huì)之間實(shí)際上是一種信托關(guān)系。如果它違背了自己的信用，社會(huì)就可以回復(fù)其行動(dòng)的自由”。孟德斯鳩學(xué)派的主要觀點(diǎn)是：“一個(gè)自由社會(huì)總是和一定的政治構(gòu)成相符合的”，“社會(huì)是中央權(quán)力與一系列根深蒂固的權(quán)利間的均衡狀態(tài)”。黑格爾學(xué)派的主要觀點(diǎn)是：國(guó)家高于社會(huì)，公民社會(huì)處于自然社會(huì)（家庭）與政治社會(huì)（國(guó)家）的中間地帶，由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、自愿組織、警察和司法機(jī)構(gòu)三個(gè)部分組成。黑格爾學(xué)派的觀點(diǎn)實(shí)際上隱含著國(guó)家權(quán)利可以無(wú)所不及和社會(huì)可以被用作極權(quán)統(tǒng)治工具的觀點(diǎn)。20世紀(jì)法西斯極權(quán)主義的理論依據(jù)就是黑格爾的這種主張。R

在上述三個(gè)學(xué)派的基礎(chǔ)上，約翰·基恩綜合了理論界的不同觀點(diǎn)，認(rèn)為對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的不同認(rèn)識(shí)產(chǎn)生了五種不同類型的國(guó)家權(quán)力型態(tài)：一是托馬斯·霍布斯的安全國(guó)家型態(tài)，主張國(guó)家至上，“一切有助于增進(jìn)國(guó)家統(tǒng)治能力的都是善良正義的，一切助長(zhǎng)臣民對(duì)國(guó)家的權(quán)力提出質(zhì)疑和抗拒能力的都是邪惡不義的”，但同時(shí)承認(rèn)在市民社會(huì)中存在“私域”，臣民個(gè)人在私人交易和結(jié)社團(tuán)體中可以盡可能地自己作主。二是洛克的立憲國(guó)家型態(tài)，主張社會(huì)至上，反對(duì)主權(quán)者可以自由任命其繼承者并掌握絕對(duì)統(tǒng)治權(quán)的主張，認(rèn)為在市民社會(huì)，任何個(gè)人不得超越于法律的統(tǒng)治。三是托馬斯·潘恩的最小限度國(guó)家型態(tài)，認(rèn)為社會(huì)是一種絕對(duì)的善良，國(guó)家是必要的邪惡，“一個(gè)越多管理自己的事務(wù)從而越少需要由政府來(lái)處理的社會(huì)，就是越完美的自由社會(huì)”。四是黑格爾的普遍國(guó)家型態(tài)，主張國(guó)家與社會(huì)相互對(duì)立，但國(guó)家的權(quán)力可以無(wú)所不及。五是阿列克西·德·托克維爾的民主國(guó)家型態(tài)，主張國(guó)家與社會(huì)相互制約，認(rèn)為“一個(gè)多元的且獨(dú)立于國(guó)家之外的自組織的市民社會(huì)是民主的一個(gè)不可或缺的條件”，沒(méi)有社會(huì)制約的國(guó)家權(quán)力是對(duì)專制主義的放縱，是危險(xiǎn)的。R

中國(guó)學(xué)者按照中國(guó)文化的思維邏輯對(duì)有關(guān)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系模式進(jìn)行了更容易理解的概括，認(rèn)為主要有五種：一是公民社會(huì)制衡國(guó)家，即國(guó)家有不斷擴(kuò)張并危及社會(huì)的傾向，只有通過(guò)獨(dú)立的公民社會(huì)的民主實(shí)踐，才能有效地控制國(guó)家權(quán)利的無(wú)限擴(kuò)張。二是公民社會(huì)對(duì)抗國(guó)家，即公民社會(huì)與國(guó)家是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，主張把國(guó)家限制在最小限度，并盡可能地?cái)U(kuò)大公民社會(huì)的自主活動(dòng)空間。三是公民社會(huì)與國(guó)家共生共強(qiáng)，即只有國(guó)家與社會(huì)各自相對(duì)于對(duì)方的自主性得到充分保證并彼此處于勢(shì)均力敵的狀態(tài)，雙方各自的功能才能得到最好的發(fā)揮。四是公民社會(huì)參與國(guó)家，即公民社會(huì)中的各個(gè)利益團(tuán)體均可以平等地參與國(guó)家的政治事務(wù)，或者國(guó)家對(duì)認(rèn)可某些大的社團(tuán)組織擁有職業(yè)或行業(yè)代表權(quán)，并為它們提供了制度化的參與政治的渠道。五是公民社會(huì)與國(guó)家合作互補(bǔ)，即認(rèn)為國(guó)家與社會(huì)并不對(duì)立，兩者之間也不存在內(nèi)在沖突，只有在公民社會(huì)、國(guó)家和商業(yè)流域之間建立相互支持、高度合作的關(guān)系，世界范圍內(nèi)的民主和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才有望實(shí)現(xiàn)R。更有學(xué)者根據(jù)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理論總是在國(guó)家和社會(huì)的強(qiáng)弱關(guān)系上糾纏不休的特點(diǎn)，比較直接地提出了強(qiáng)國(guó)家－強(qiáng)社會(huì)、強(qiáng)國(guó)家－弱社會(huì)、弱國(guó)家－弱社會(huì)、弱國(guó)家－強(qiáng)社會(huì)的四種關(guān)系組合。

在國(guó)內(nèi)外理論界這些認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，中國(guó)學(xué)者也提出了中國(guó)應(yīng)當(dāng)采取的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系模式。目前比較流行的主要有三個(gè)：一是鄧正來(lái)的“良性互動(dòng)說(shuō)”。他認(rèn)為：“作為中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的一種戰(zhàn)略性思考，這一理論的根本目標(biāo)在于：從自上而下的角度，致力于營(yíng)建健康的中國(guó)市民社會(huì)。透過(guò)中國(guó)市民社會(huì)的建構(gòu)，逐漸確立國(guó)家與市民社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上形成一種良性的互動(dòng)關(guān)系，唯其如此，才能避免歷史上多次出現(xiàn)的兩極擺動(dòng)，推動(dòng)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革，最終實(shí)現(xiàn)中國(guó)的現(xiàn)代化”。而建構(gòu)中國(guó)公民社會(huì)的具體策略是“兩個(gè)階段發(fā)展論”，即“第一階段為形成階段，其間由國(guó)家和市民社會(huì)共舉：國(guó)家在從上至下策動(dòng)進(jìn)一步改革的同時(shí)，加速變更政府職能，主動(dòng)地、逐漸地撤出不應(yīng)干涉的社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；社會(huì)成員則充分利用改革的有利條件和契機(jī)，有意識(shí)地、理性地由上至下推動(dòng)市民社會(huì)的營(yíng)建。這一階段的活動(dòng)主要集中和反映在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。第二階段為成熟階段，其間社會(huì)成員在繼續(xù)發(fā)展和完善自身的同時(shí)，逐漸進(jìn)入‘公域’，參與和影響國(guó)家的決策，并與國(guó)家形成良性的互動(dòng)關(guān)系”R。二是唐士其的“強(qiáng)國(guó)家－強(qiáng)社會(huì)說(shuō)”。他認(rèn)為：“中國(guó)應(yīng)該探索的是一種‘強(qiáng)國(guó)家－強(qiáng)社會(huì)’的國(guó)家與社會(huì)協(xié)同發(fā)展的新型的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系模式”。他還解釋說(shuō)，這一模式將具有以下幾個(gè)方面的特征：首先，“社會(huì)具有相對(duì)的獨(dú)立性，各種非國(guó)家的社會(huì)組織在法律許可的范圍內(nèi)享有較為廣泛的活動(dòng)空間，國(guó)家行政聯(lián)系之外的各種社會(huì)聯(lián)系形式在社會(huì)生活的協(xié)調(diào)過(guò)程發(fā)揮較大的作用”。其次，“國(guó)家作為社會(huì)總體利益的代表者在尊重社會(huì)及其各種組織法律上的獨(dú)立性的前提下積極介入社會(huì)生活過(guò)程，對(duì)后者的活動(dòng)進(jìn)行多種形式的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，或者為它們創(chuàng)造適宜的活動(dòng)環(huán)境和條件”。第三，“要求建立國(guó)家與社會(huì)，尤其是各種社會(huì)組織之間的一種協(xié)同合作、互相監(jiān)督的良性互動(dòng)機(jī)制”。三是黃宗智的“第三領(lǐng)域說(shuō)”。他認(rèn)為，在國(guó)家與社會(huì)之間有一個(gè)第三領(lǐng)域，第三領(lǐng)域在清代、民國(guó)和當(dāng)代中國(guó)的不同時(shí)期有不同的內(nèi)容，在當(dāng)代主要是指村委會(huì)、居委會(huì)和城市工作單位的行政領(lǐng)導(dǎo)。他說(shuō)，“在一個(gè)為黨－國(guó)家長(zhǎng)期和徹底統(tǒng)治過(guò)的社會(huì)里，指望如公共領(lǐng)域與市民社會(huì)模式所勾畫(huà)的那種真正獨(dú)立于國(guó)家的社會(huì)組織會(huì)在一夜之間就興旺發(fā)達(dá)，是脫離實(shí)際的，除非國(guó)家體制自身從內(nèi)部突然解體?；蛟S未來(lái)政治變革的希望應(yīng)當(dāng)是在第三領(lǐng)域，而不是在仍被嚴(yán)厲限制著的私人領(lǐng)域?！雹墼谶@三種主張中，其中又以“強(qiáng)國(guó)家－強(qiáng)社會(huì)”的主張服膺者居多。

本文認(rèn)為，以上三種說(shuō)法雖然各有理由但總的說(shuō)來(lái)都有比較嚴(yán)重的缺陷。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是“良性互動(dòng)說(shuō)”失之樂(lè)觀，“強(qiáng)國(guó)家－強(qiáng)社會(huì)說(shuō)”失之天真，“第三領(lǐng)域說(shuō)”又失之悲觀。“良性互動(dòng)說(shuō)”受到西方治理理論的片面影響，高估了國(guó)家的“品德”，更高估了社會(huì)的“能力”，多少有些食洋不化?！皬?qiáng)國(guó)家－強(qiáng)社會(huì)說(shuō)”忽視了國(guó)家與社會(huì)之間此消彼張的關(guān)系，殊不知在“強(qiáng)國(guó)家”的中國(guó)，也許會(huì)培育出一個(gè)大而弱的社會(huì)，但根本不可能有“強(qiáng)社會(huì)”的生存空間。而且，無(wú)論“良性互動(dòng)說(shuō)”還是“強(qiáng)國(guó)家－強(qiáng)社會(huì)說(shuō)”，都忽視了中國(guó)是一個(gè)有著幾千年集權(quán)統(tǒng)治傳統(tǒng)的國(guó)家這一重要因素，忽視了中國(guó)是由中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的這一具體國(guó)情?！暗谌I(lǐng)域說(shuō)”又折服于中國(guó)的專制傳統(tǒng)之下，以為在中國(guó)這樣一個(gè)與西方完全不同的特殊國(guó)家中，根本不可能產(chǎn)生真正意義上的公民社會(huì)，根本不可能有可以與國(guó)家相對(duì)等的社會(huì)空間的出現(xiàn)。當(dāng)然，三個(gè)觀點(diǎn)也有共同之處，這就是都強(qiáng)調(diào)了培育公民社會(huì)的必要性，只是最終目標(biāo)不盡相同，一個(gè)是要求能夠與國(guó)家良性互動(dòng)，一個(gè)是與國(guó)家同樣強(qiáng)大，一個(gè)則只在狹小的社會(huì)領(lǐng)域中有所壯大。

顯然，癥結(jié)集中在兩個(gè)重要問(wèn)題上：一是如何看待中國(guó)國(guó)家的張力；二是中國(guó)的公民社會(huì)實(shí)際上能夠成長(zhǎng)到什么樣的程度。

關(guān)于中國(guó)國(guó)家的張力，從促使國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張的因素來(lái)看，中國(guó)兩千多年的中央集權(quán)傳統(tǒng)、根深蒂固地期求國(guó)家強(qiáng)大的民族文化和民族心理、土地廣博和多民族對(duì)國(guó)家凝聚力的強(qiáng)烈需求、維持中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的內(nèi)在動(dòng)力等，都要求有一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家政權(quán)；但從限制國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張的因素來(lái)看，追求民主的人性驅(qū)動(dòng)、世界范圍的民主潮流、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)動(dòng)員社會(huì)力量的無(wú)限渴望、公民意識(shí)的不斷覺(jué)醒、社會(huì)自治能力的快速提高等等，都在強(qiáng)有力地抵制著國(guó)家對(duì)公民和社會(huì)的干預(yù)。兩相比較，雖然社會(huì)空間的擴(kuò)展和國(guó)家權(quán)力的收縮是一個(gè)必然的、不依任何人意志為轉(zhuǎn)移的發(fā)展方向，但是這樣的較量無(wú)疑將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，而且無(wú)論是社會(huì)空間的擴(kuò)展還是國(guó)家權(quán)力的收縮都是有底線而非無(wú)限度的。國(guó)家權(quán)力的底線是保持國(guó)家的統(tǒng)一和領(lǐng)土的完整，保持中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位；社會(huì)擴(kuò)張的底線則是社會(huì)自身能夠有效控制社會(huì)的內(nèi)部沖突，社會(huì)能夠通過(guò)制度化的政治參與渠道有效地表達(dá)自己的意志，有效地影響國(guó)家的決策。這樣，在中國(guó)，國(guó)家的最低訴求就是：只要能夠保持國(guó)家維護(hù)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的能力、保持國(guó)家有效控制社會(huì)內(nèi)部沖突的能力，保持中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，社會(huì)就可以盡情地?cái)U(kuò)展。

關(guān)于中國(guó)公民社會(huì)實(shí)際上可能達(dá)到的狀態(tài)，是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的問(wèn)題。這里至少有三個(gè)層次的問(wèn)題需要逐一回答：一是中國(guó)能不能形成真正的公民社會(huì)？二是什么叫做已經(jīng)形成了公民社會(huì)？三是在中國(guó)，需要多少時(shí)間、在什么程度上形成怎樣的公民社會(huì)？

對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題的答案應(yīng)當(dāng)是十分肯定的，理由是公民社會(huì)產(chǎn)生的基本前提在早期是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)產(chǎn)的私有制。早在1992年，中國(guó)共產(chǎn)黨就已經(jīng)明確宣布了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定，而且目前這一體制已經(jīng)處于日益完善的階段，完全可以斷言，未來(lái)中國(guó)堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的取向?qū)⑹遣豢赡孓D(zhuǎn)的。至于財(cái)產(chǎn)的私有化問(wèn)題，盡管中國(guó)沒(méi)有把私有制確定為唯一的基本經(jīng)濟(jì)制度，但“個(gè)體、私營(yíng)等各種形式的非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，私有財(cái)產(chǎn)是完全受到法律保護(hù)的。所以，公民社會(huì)在中國(guó)的形成已經(jīng)具備了最基本的前提條件。同時(shí)，關(guān)于公民社會(huì)的條件問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)看到今天的西方社會(huì)與18世紀(jì)的西方已經(jīng)有了諸多變化，比如在財(cái)產(chǎn)所有制問(wèn)題上，除了私有制的基礎(chǔ)地位沒(méi)有變化以外，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就是一個(gè)令人矚目的重要變化。當(dāng)然，我們也不否認(rèn)，現(xiàn)階段在中國(guó)形成的公民社會(huì)，與西方社會(huì)的公民社會(huì)是不盡相同的。

對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，無(wú)論在學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐當(dāng)中，標(biāo)準(zhǔn)原本就不一致。美國(guó)學(xué)者查爾斯·泰勒認(rèn)為，人們對(duì)公民社會(huì)的理解大致有三種：一是就最低限度的含義來(lái)說(shuō)，只要存在不受制于國(guó)家權(quán)力支配的自由社團(tuán)，就認(rèn)為公民社會(huì)已經(jīng)存在了。二是就較為嚴(yán)格的含義來(lái)說(shuō)，只有當(dāng)整個(gè)社會(huì)能夠通過(guò)那些不受國(guó)家支配的社團(tuán)來(lái)建構(gòu)自身并協(xié)調(diào)其行為時(shí)，公民社會(huì)才存在。三是作為對(duì)第二種含義的替代或補(bǔ)充，當(dāng)這些社團(tuán)能夠相當(dāng)有效地決定或影響國(guó)家政策之方向時(shí)，便可稱之為公民社會(huì)。R就中國(guó)而言，按照最低限度的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是毫無(wú)問(wèn)題的，但按照第二和第三種理解，就需要區(qū)別對(duì)待，比如在占民間組織總數(shù)80%以上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)、教育研究、醫(yī)療保健和文化娛樂(lè)等領(lǐng)域，無(wú)論在理論上還是實(shí)際上，社會(huì)組織建構(gòu)自身、協(xié)調(diào)行為甚至有效地決定或影響國(guó)家政策的方向，不僅有完全的自由，而且是國(guó)家鼓勵(lì)和期待的。所以，中國(guó)的公民社會(huì)，至少在現(xiàn)階段，將以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)、教育研究、醫(yī)療保健和文化娛樂(lè)等公益領(lǐng)域民間組織的發(fā)展為其鮮明的特征。

明確了前兩個(gè)問(wèn)題，對(duì)于第三個(gè)問(wèn)題也就容易回答了。這就是：中國(guó)的公民社會(huì)從初步形成到走向成熟將是一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的過(guò)程。在現(xiàn)階段和可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，社會(huì)領(lǐng)域的形成，將以不斷增強(qiáng)自身的自主、自治能力和在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)、教育研究、醫(yī)療保健和文化娛樂(lè)等公益領(lǐng)域的發(fā)展成熟為主要目標(biāo)；在未來(lái)，公民社會(huì)逐步壯大以至能夠在各個(gè)領(lǐng)域與國(guó)家對(duì)等抗衡，將成為建構(gòu)公民社會(huì)的必然目標(biāo)。

因此，本文主張，中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，應(yīng)當(dāng)采取“強(qiáng)國(guó)家－大社會(huì)”模式；在未來(lái)，最終將形成“國(guó)家與社會(huì)權(quán)力對(duì)等”模式。所謂“強(qiáng)國(guó)家－大社會(huì)”，就是國(guó)家擁有維護(hù)民族統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和發(fā)展繁榮的足夠權(quán)力，擁有控制“社會(huì)”內(nèi)部沖突的足夠權(quán)力，并始終保持中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位；社會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其他公益領(lǐng)域充分發(fā)展、完全自主自治，并擁有影響國(guó)家相關(guān)政策的制度化渠道及足夠的權(quán)力和能力，國(guó)家與社會(huì)之間的利益在很大程度上是完全一致的，而且初步建立起了一套公民社會(huì)的立法制度、司法制度、新聞出版制度和結(jié)社制度等等。之所以這樣設(shè)定，是因?yàn)閲?guó)家與社會(huì)是一對(duì)對(duì)立的矛盾體，相互之間是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，“強(qiáng)國(guó)家”之下只可能有“大社會(huì)”的存在領(lǐng)域，而不可能有“強(qiáng)社會(huì)”的活動(dòng)空間。所謂“國(guó)家與社會(huì)權(quán)力對(duì)等”，就是國(guó)家的權(quán)力和活動(dòng)領(lǐng)域進(jìn)一步收縮，而且建立起了一套相對(duì)完善的使社會(huì)免遭國(guó)家擴(kuò)張和侵犯并維持自身作為公民社會(huì)的代議制立法機(jī)構(gòu)、獨(dú)立的司法制度、自由的新聞出版制度、自由結(jié)社制度等等；社會(huì)在一切領(lǐng)域均享有充分發(fā)展、完全自主自治和影響國(guó)家一切決策的能力，特別在左右民族發(fā)展的方向等重大問(wèn)題上擁有與國(guó)家同等的權(quán)力和能力，其中國(guó)家與社會(huì)在一切決策問(wèn)題上處于勢(shì)均力敵的對(duì)等狀態(tài)。

三、近二十年中國(guó)政府社會(huì)管理的歷史使命

要明確中國(guó)政府未來(lái)20年在社會(huì)管理方面的歷史使命，必須先對(duì)現(xiàn)實(shí)中國(guó)所處的歷史方位及其對(duì)政府社會(huì)管理工作的客觀要求有一個(gè)相對(duì)準(zhǔn)確的判斷。那么，目前中國(guó)所處的歷史和時(shí)代背景，對(duì)政府的社會(huì)管理工作提出了怎樣的要求呢？

從時(shí)代特點(diǎn)的客觀要求看，中國(guó)政府在社會(huì)管理方面是完全可以有所作為的。和平與發(fā)展的時(shí)代主題，要求政府在重構(gòu)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系模式，探索建立社會(huì)管理的長(zhǎng)效機(jī)制上做出成績(jī)；世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢(shì)，要求政府在引進(jìn)外國(guó)先進(jìn)社會(huì)管理思想的同時(shí)努力找到一條有中國(guó)特色的社會(huì)管理之路；綜合國(guó)力之爭(zhēng)而不單純是經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度之爭(zhēng)，要求政府既要重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展也要高度重視社會(huì)發(fā)展；以信息技術(shù)為代表的科技革命，一方面為我們提供了加強(qiáng)社會(huì)管理的手段，另一方面也使社會(huì)關(guān)系更加錯(cuò)綜復(fù)雜，迫切要求政府分出比以前更多的精力認(rèn)真對(duì)待社會(huì)管理和社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。

從現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求看，政府在社會(huì)管理方面面臨著一系列刻不容緩的緊迫任務(wù)。黨的十六大確定的在未來(lái)20年全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，要求政府通過(guò)社會(huì)管理為人人融入社會(huì)、實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值提供條件；生產(chǎn)力水平的快速提高特別是綜合國(guó)力的顯著增強(qiáng)，要求政府把經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展放到更加突出的位置；工業(yè)化的巨大成就和信息化的加快發(fā)展，要求政府高度重視人的全面發(fā)展，盡力避免人在物質(zhì)增長(zhǎng)和技術(shù)進(jìn)步面前的日益異化；社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，要求政府盡快建構(gòu)與之配套的公民社會(huì)，以保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善和長(zhǎng)期發(fā)揮作用；加入世界貿(mào)易組織，要求政府既要充分吸取由經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的社會(huì)全球化的好處，也要密切關(guān)注社會(huì)全球化帶給我們的不利影響。

從中國(guó)正在并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的具體國(guó)情看，完成政府社會(huì)管理的歷史使命將會(huì)十分艱難。低水平、不全面、發(fā)展不平衡的小康社會(huì)現(xiàn)狀，注定了中國(guó)政府在完成其社會(huì)管理任務(wù)的過(guò)程中將不可能一蹴而就；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征，決定了中國(guó)政府的任何社會(huì)管理政策，都必須在實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的社會(huì)管理目標(biāo)的過(guò)程中充分考慮城鄉(xiāng)之間的巨大差異；人口結(jié)構(gòu)和就業(yè)壓力的持續(xù)增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境、自然資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的突出矛盾，經(jīng)濟(jì)體制的不夠完善，民主法制建設(shè)方面存在的問(wèn)題，等等，要求政府必須兼顧眼前和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，在社會(huì)管理上正確處理發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，以積極穩(wěn)妥的態(tài)度和方式，扎扎實(shí)實(shí)地履行自身的社會(huì)管理職能，不能停步不前，更要防止盲目冒進(jìn)。

從當(dāng)前中國(guó)政府社會(huì)管理的主要問(wèn)題看，政府的社會(huì)管理工作要從基礎(chǔ)做起，任務(wù)將異常艱巨。這些問(wèn)題主要是：（1）社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不協(xié)調(diào)，集中表現(xiàn)為：在觀念上，社會(huì)發(fā)展被看作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附庸，社會(huì)科學(xué)的地位遠(yuǎn)遜于自然科學(xué)；在工作上，人的全面發(fā)展剛剛提上議事日程，社會(huì)組織的發(fā)展缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)思路，對(duì)社會(huì)輿論的監(jiān)管方式方法簡(jiǎn)單生硬，對(duì)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的預(yù)警和控制幾乎處于空白狀態(tài)，各種社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾叢生，有時(shí)甚至呈現(xiàn)出爆發(fā)態(tài)勢(shì)；在后果上，社會(huì)發(fā)展則大大滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（2）社會(huì)管理理念遠(yuǎn)未形成，主要表現(xiàn)為：全社會(huì)對(duì)社會(huì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)局限于科教文衛(wèi)和人口、環(huán)境，忽視了更加重要的社會(huì)組織、社會(huì)輿論和社會(huì)運(yùn)動(dòng)等問(wèn)題；政府對(duì)自身在社會(huì)管理方面的職能認(rèn)識(shí)不清，對(duì)社會(huì)管理究竟應(yīng)該管什么、怎么管和管到什么程度的問(wèn)題缺乏系統(tǒng)、成熟的理解；甚至學(xué)術(shù)理論界對(duì)社會(huì)管理問(wèn)題的研究也乏善可陳，大量的管理科學(xué)或者熱衷于研究人云亦云的管理技術(shù)問(wèn)題，或者從對(duì)西方的盲目模仿中“發(fā)現(xiàn)”中國(guó)的“不足”，卻忽略了更為根本的戰(zhàn)略和策略問(wèn)題。（3）社會(huì)管理體制很不科學(xué)，最明顯的問(wèn)題是：國(guó)家沒(méi)有專門統(tǒng)籌社會(huì)領(lǐng)域管理工作的統(tǒng)一組織，缺乏全面的社會(huì)政策，即使把科教文衛(wèi)和人口環(huán)境劃入了社會(huì)管理的范圍，對(duì)它們的管理也是各自為政，互不相干，更遑論在科學(xué)范疇內(nèi)理解和決策社會(huì)與政府的社會(huì)管理問(wèn)題。（4）公民的社會(huì)意識(shí)很不健全，主要表現(xiàn)是：公民對(duì)自身權(quán)力與義務(wù)的認(rèn)識(shí)非常膚淺，對(duì)血緣、地緣關(guān)系形成的社會(huì)群體和地域性社會(huì)組織情有獨(dú)鐘，對(duì)社會(huì)參與缺乏熱情，不善于也不習(xí)慣于從社會(huì)活動(dòng)中尋求幫助和寄托，舊的單位體制雖然遭到了強(qiáng)烈質(zhì)疑但事實(shí)上仍然負(fù)載了過(guò)多的、不應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任和社會(huì)義務(wù)。

總之，根據(jù)歷史和時(shí)代的客觀要求，本世紀(jì)頭20年，中國(guó)政府在社會(huì)管理方面的歷史使命是：盡快形成全社會(huì)重視社會(huì)發(fā)展的氛圍，大幅度提高公民社會(huì)參與程度，基本形成公民社會(huì)，積極推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立健全社會(huì)管理體制，形成人人適得其所、社會(huì)和諧向上的良好局面。

（一）盡快形成全社會(huì)重視社會(huì)發(fā)展的氛圍，是政府社會(huì)管理工作的首要任務(wù)，也是充分履行社會(huì)管理職責(zé)的基本前提。按照馬克思主義的基本觀點(diǎn)，物質(zhì)決定意識(shí)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，在民貧國(guó)弱的情況下集中全部精力用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，毫無(wú)疑問(wèn)是完全正確的。但是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終意義問(wèn)題便會(huì)被一再提及，由此必然引出人的發(fā)展、社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題，低水平、不全面、不平衡的小康社會(huì)向高水平、全面均衡發(fā)展的小康社會(huì)的邁進(jìn)正是這一規(guī)律的產(chǎn)物。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展如果不受制于為人的發(fā)展前驅(qū)先路的明確地位，必然會(huì)誤入歧途，甚至可能會(huì)貽害無(wú)窮，這也是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提出的基本前提。所以，目前的中國(guó)已經(jīng)到了應(yīng)該高度重視社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的時(shí)候了。盡快在全社會(huì)形成重視社會(huì)發(fā)展的氛圍，一靠宣傳，使全體公民特別是國(guó)家工作人員真正理解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展之間的相互關(guān)系，真正理解人的發(fā)展、社會(huì)的發(fā)展而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展是人類生存的最終目的。二靠制度，通過(guò)在各種制度建設(shè)中保證社會(huì)問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題同等甚至更加重要的地位,突出社會(huì)發(fā)展的意義和地位，保證所有的社會(huì)問(wèn)題能夠得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決，保證國(guó)家和社會(huì)在社會(huì)發(fā)展問(wèn)題上始終投入足夠的精力與財(cái)力。

（二）全面促進(jìn)人的發(fā)展，是政府社會(huì)管理工作的基礎(chǔ)，也是充分履行社會(huì)管理職責(zé)的重要條件。人是社會(huì)的基本元素，人與人的互動(dòng)構(gòu)成了一切社會(huì)關(guān)系。無(wú)論社會(huì)組織、公民社會(huì)還是整個(gè)社會(huì)，離開(kāi)人便不可能存在。人的發(fā)展包括人的自然生存和社會(huì)性的發(fā)展。從政府責(zé)任的角度看，今后一個(gè)時(shí)期的主要任務(wù)：一是建立覆蓋全民、科學(xué)高效的衛(wèi)生保健體系，其中包括基礎(chǔ)性公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、主要疾病和危險(xiǎn)因素科研預(yù)防治療網(wǎng)絡(luò)以及相對(duì)完善的醫(yī)療保障制度。二是正確處理人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，繼續(xù)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。三是建立健全社會(huì)保障和社會(huì)適應(yīng)體系，為所有人提供最基本的生存保障，培育融入社會(huì)的起碼能力。四是大力推進(jìn)科教興國(guó)戰(zhàn)略，努力提高全民科學(xué)文化素質(zhì)。同時(shí)，也要作好民事登記、社會(huì)治安等工作。

（三）大幅度提高公民的社會(huì)參與程度，是當(dāng)前政府履行社會(huì)管理職責(zé)的主要任務(wù)，也是充分履行社會(huì)管理職責(zé)的瓶頸所在。公民是公民社會(huì)的主體，公民社會(huì)的形成以現(xiàn)代公民的社會(huì)參與為基本前提。不能大幅度地提高公民的社會(huì)參與程度，公民社會(huì)就是無(wú)源之水，政府的社會(huì)管理就無(wú)從談起。提高公民的社會(huì)參與程度，核心內(nèi)容有三項(xiàng)：一是大力開(kāi)展公民教育，盡快提高公民素質(zhì)。公民是現(xiàn)代國(guó)家的基石，公共精神是現(xiàn)代公民的基本精神。要通過(guò)家庭教育、學(xué)校教育和社會(huì)教育培養(yǎng)人們的社會(huì)責(zé)任感、合作精神和自我管理能力，使每個(gè)公民具備參與社會(huì)的本能愿望和相應(yīng)能力。培養(yǎng)現(xiàn)代公民，是建立現(xiàn)代公民社會(huì)的基礎(chǔ)。二是放手發(fā)展民間組織，創(chuàng)造公民社會(huì)載體。沒(méi)有巨大的民間組織網(wǎng)絡(luò)，公民社會(huì)就無(wú)所依托。只有使廣大公民在受制于龐大的行政系統(tǒng)的同時(shí)，建構(gòu)起自我管理、自我服務(wù)、自我教育的社會(huì)參與機(jī)制和民間組織網(wǎng)絡(luò)，才能為每個(gè)公民提供參與社會(huì)的必要機(jī)會(huì)。當(dāng)前的首要任務(wù)是積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)、教育研究、醫(yī)療保健和文化娛樂(lè)等公益領(lǐng)域民間組織的發(fā)展。三是切實(shí)保障輿論自由，確保公民意愿的自由表達(dá)。輿論自由是公民積極參與公共生活的基本動(dòng)力，是提高公民社會(huì)參與程度的根本所在。缺少輿論自由，公民的公共精神就會(huì)大打折扣，民間組織開(kāi)展活動(dòng)的積極性就會(huì)大受挫傷，公民參與社會(huì)的熱情就會(huì)大為下降。

（四）基本形成公民社會(huì)，是政府社會(huì)管理工作的主要目標(biāo)，也是充分履行社會(huì)管理職責(zé)的主要標(biāo)志。在傳統(tǒng)中國(guó)，與國(guó)家存在的同時(shí)，社會(huì)也是客觀存在的。但是，那時(shí)的社會(huì)只是自然的社會(huì)，處在社會(huì)的自在狀態(tài)?，F(xiàn)代公民社會(huì)是一種完整的、有意識(shí)的、被充分組織起來(lái)的社會(huì)，處在社會(huì)的自覺(jué)狀態(tài)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代公民社會(huì)取代自然社會(huì)已經(jīng)成為歷史的必然，也就成為當(dāng)代中國(guó)人的一種歷史使命。然而，公民社會(huì)只有現(xiàn)代公民及其組成的民間組織網(wǎng)絡(luò)，只是擁有了公民社會(huì)的外在形式，而其真正的靈魂則是現(xiàn)代個(gè)人主義、社會(huì)生活的多元化、政治生活的公開(kāi)化、公民對(duì)國(guó)家的多方參與、公共領(lǐng)域的法治原則和公民社會(huì)自身的獨(dú)立性、自主性。因此，公民社會(huì)的公民，必須是個(gè)性得到充分尊重、價(jià)值得到充分實(shí)現(xiàn)的公民；公民社會(huì)的組織，必須是多元發(fā)展、獨(dú)立自主、完全法治的社會(huì)組織；與公民社會(huì)相對(duì)應(yīng)的國(guó)家，必須是尊重法治、政治透明，并能確保社會(huì)組織廣泛參與各種國(guó)家決策的國(guó)家。判斷公民社會(huì)是否形成，根本是看其中的公民、社會(huì)組織和國(guó)家是否具備了上述特性。而在一般情況下，這些特性又是通過(guò)一系列政治制度如議會(huì)制度、政黨制度、結(jié)社制度、新聞出版制度、司法制度和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度體現(xiàn)出來(lái)的。換句話說(shuō)，推進(jìn)公民社會(huì)的形成，關(guān)鍵在于建立符合公民社會(huì)要求的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度。

（五）積極推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是政府社會(huì)管理工作的重要環(huán)節(jié)，也是充分履行社會(huì)管理職責(zé)的重要表現(xiàn)。公民社會(huì)是一種拒絕條塊分割、拒絕等級(jí)化的社會(huì)，是一種在各種政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益面前人人平等的社會(huì)，是一種能夠代表多數(shù)人利益、保障盡可能多的公民權(quán)益的社會(huì)。所以，中國(guó)傳統(tǒng)的單位體制、城鄉(xiāng)分割的二元體制和普遍貧窮的社會(huì)現(xiàn)狀，是與公民社會(huì)的要求不相符合的。推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，就是推動(dòng)單位體制向社會(huì)體制即民間組織和社區(qū)為主體進(jìn)行社會(huì)自我管理的體制加速過(guò)渡，就是積極推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使村民向市民進(jìn)而向公民加速過(guò)渡，就是盡力控制貧富分化、努力擴(kuò)大社會(huì)中間層，使扁平的、普遍貧窮的社會(huì)逐步轉(zhuǎn)變成為貧富差別不大、中間層居大多數(shù)的橄欖型社會(huì)。在一定程度上講，合理的社會(huì)結(jié)構(gòu)是公民社會(huì)最有力量的保障。

（六）建立健全社會(huì)管理體制，是政府履行社會(huì)管理職責(zé)的重要保證，也是充分履行社會(huì)管理職責(zé)的重要成果。無(wú)論國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系孰強(qiáng)孰弱，國(guó)家作為整個(gè)大社會(huì)主要組織者的地位是不會(huì)改變的，因此，建立健全社會(huì)管理體制是國(guó)家不可推卸的基本職責(zé)之一。同時(shí)，當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)空間還比較狹小，民間組織的發(fā)展還很不充分，公民社會(huì)還遠(yuǎn)未形成，所以，依靠社會(huì)自我發(fā)展、自我管理逐步建構(gòu)公民社會(huì)，是不現(xiàn)實(shí)也靠不住的，必須通過(guò)國(guó)家的強(qiáng)力推動(dòng)建立健全社會(huì)管理體制，通過(guò)強(qiáng)有力的社會(huì)管理體制解決社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相協(xié)調(diào)的嚴(yán)重問(wèn)題。建立健全社會(huì)管理體制，關(guān)鍵在于明確社會(huì)和政府的職責(zé)，明確公民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體、民辦事業(yè)單位、社區(qū)以及各級(jí)政府的職責(zé)。根據(jù)公民社會(huì)的本質(zhì)要求，結(jié)合中國(guó)的具體情況，中國(guó)需要建立健全的社會(huì)管理體制應(yīng)當(dāng)是公民廣泛參與、社會(huì)自我管理、政府協(xié)調(diào)支持的社會(huì)管理體制。在這里，公民廣泛參與，就是通過(guò)公民自發(fā)組織的各種社會(huì)團(tuán)體、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和基層社區(qū)自治組織，使所有公民無(wú)一例外地參與到非政府的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中。社會(huì)自我管理，就是充分發(fā)揮各種民間組織和社區(qū)自治組織對(duì)基層社會(huì)的管理職能，協(xié)調(diào)各種矛盾，防止內(nèi)部沖突，推進(jìn)社會(huì)教育，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。政府協(xié)調(diào)支持，就是政府通過(guò)各種法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段，規(guī)范公民社會(huì)的行為，協(xié)調(diào)公民社會(huì)內(nèi)部矛盾，解決公民社會(huì)內(nèi)部沖突，保障公民社會(huì)的發(fā)展沿著尊重個(gè)性發(fā)展、社會(huì)生活多元化和社會(huì)自身獨(dú)立、自主、自治的方向不斷前進(jìn)，推動(dòng)公民社會(huì)的發(fā)展、壯大。三者之中，公民參與是基礎(chǔ)，社會(huì)自我管理是主體，政府協(xié)調(diào)支持是輔助。

在未來(lái)20年，要完成上述政府社會(huì)管理的任務(wù)，則必須采取以下幾項(xiàng)重大措施：

（一）明確提出并積極實(shí)施以人為本戰(zhàn)略，使之上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度。以人為本是社會(huì)發(fā)展的靈魂。要根據(jù)以人為本的要求，重新審視各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度，重新審視各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。要把有關(guān)人的生存問(wèn)題的工作如醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)安全、環(huán)境保護(hù)等真正放到一切工作的基礎(chǔ)地位，把有關(guān)人的發(fā)展問(wèn)題的工作如民事登記、文化教育、民間組織、社會(huì)輿論等工作擺上政府的主要工作日程，使所有有關(guān)人的生存、發(fā)展問(wèn)題的工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作處在一個(gè)適當(dāng)?shù)年P(guān)系和位置上。

（二）明確提出并積極實(shí)施經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略。目前，我國(guó)社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)，盡快彌補(bǔ)社會(huì)發(fā)展這塊短板已經(jīng)成為全面建設(shè)小康社會(huì)的主要任務(wù)之一。要下功夫在不長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)使我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)有一個(gè)飛躍，使社會(huì)保障制度能夠持續(xù)穩(wěn)定地為廣大公民提供生活保障，使社會(huì)治安提高到保障人民群眾能夠自由安全地參與各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的水平，使環(huán)境保護(hù)工作真正成為各級(jí)政府和全體公民的自覺(jué)意識(shí)，使民間組織和社區(qū)組織成為全體公民參與社會(huì)的基本載體，使社會(huì)結(jié)構(gòu)不合理的狀況得到明顯改變，使人文社會(huì)科學(xué)的發(fā)展得到真正的重視，為全體公民的社會(huì)適應(yīng)、個(gè)性發(fā)展、價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供充分條件。

（三）積極推進(jìn)改革，為社會(huì)發(fā)展注入活力。

第一，不斷改進(jìn)執(zhí)政黨的執(zhí)政方式，努力提高執(zhí)政黨的執(zhí)政水平。根據(jù)憲法，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)的執(zhí)政黨。這是我國(guó)政治制度的主要特點(diǎn)。在推進(jìn)社會(huì)發(fā)展、提高社會(huì)管理水平的過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨的意識(shí)、態(tài)度、決策，特別是執(zhí)政水平和執(zhí)政方式無(wú)疑有著舉足輕重的作用。因此，從中國(guó)共產(chǎn)黨做起，明確中國(guó)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系模式，明確國(guó)家的職責(zé)范圍，明確社會(huì)的空間大小和內(nèi)部原則，提高執(zhí)政水平，改進(jìn)執(zhí)政方式，是提高公民社會(huì)參與程度、建構(gòu)公民社會(huì)、調(diào)整社會(huì)結(jié)構(gòu)、建立社會(huì)管理體制的首要前提。

第二，積極建立并不斷完善國(guó)家與社會(huì)之間規(guī)范化、制度化的磋商機(jī)制，保證雙方意見(jiàn)和決策的充分透明。社會(huì)參與和影響國(guó)家決策的程度，是社會(huì)成熟程度的根本標(biāo)志。只有建立規(guī)范化、制度化的社會(huì)參與決策的制度，才能確保公民社會(huì)作用的發(fā)揮，才能使國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的既定目標(biāo)得到充分實(shí)現(xiàn)。因此，改革各級(jí)黨委、人大、政協(xié)的決策和參政議政制度，使各種民間組織和社區(qū)自治組織的意見(jiàn)得到充分、及時(shí)的表達(dá)、尊重和采納，是促進(jìn)公民社會(huì)成長(zhǎng)、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的根本措施。

第三，大力推進(jìn)結(jié)社制度和新聞出版制度的改革，為公民社會(huì)的發(fā)展、壯大提供有力支持。如果說(shuō)公民社會(huì)參與和影響國(guó)家決策是公民社會(huì)的根本目的，那么結(jié)社自由和新聞自由就是推動(dòng)公民社會(huì)成長(zhǎng)壯大的主要手段。結(jié)社自由能夠使公民社會(huì)的發(fā)展具備必要的載體，新聞自由能夠使公民社會(huì)的意識(shí)得到充分表達(dá)。當(dāng)前，我國(guó)結(jié)社制度改革的主要任務(wù)是按照多元發(fā)展、獨(dú)立自主、完全法治的要求培育民間組織的發(fā)展，重新審視社團(tuán)管理的某些基本理念和制度規(guī)定，保障公民自由結(jié)社權(quán)利，改革雙重管理體制，增加民間組織數(shù)量，提高民間組織質(zhì)量，變成立登記嚴(yán)格審批成立之后疏于管理為放寬成立審批條件嚴(yán)格日常監(jiān)督管理。我國(guó)新聞出版制度改革的主要任務(wù)是調(diào)整媒體結(jié)構(gòu)，壓縮官辦媒體數(shù)量，支持民間媒體發(fā)展，規(guī)范媒體行為準(zhǔn)則，放寬設(shè)置條件，嚴(yán)格日常管理。

第四，大力推進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)化職業(yè)化進(jìn)程，使一切需要幫助的人融入社會(huì)、回歸社會(huì)。任何人終其一生都有可能遭遇生存和發(fā)展的困難和障礙，在我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家社會(huì)工作的需求量是相當(dāng)龐大的，所以，大力推動(dòng)社會(huì)工作的專業(yè)化職業(yè)化就是一項(xiàng)十分必要和刻不容緩的任務(wù)。目前，我國(guó)的社會(huì)工作教育已經(jīng)起步，但是與之配套的職稱制度、職業(yè)制度還遠(yuǎn)未建立，亟需從社會(huì)氛圍、制度建設(shè)等各個(gè)方面加大力度，推動(dòng)社會(huì)工作的發(fā)展，把以人為本的原則真正落到實(shí)處。