1城市化進(jìn)程中的土地規(guī)劃

傳統(tǒng)城市土地規(guī)劃的一個(gè)重要特點(diǎn)是以構(gòu)筑在經(jīng)濟(jì)—技術(shù)體系基礎(chǔ)上的官僚制度為依托，這個(gè)制度的核心原則是功能理性，調(diào)節(jié)方式是效益，即以最少的成本換回最大的收益。在這個(gè)制度的指引下，城市土地規(guī)劃是按照產(chǎn)出效益原則建立起來(lái)的，權(quán)威的指令通過(guò)等級(jí)秩序以最有效的方式傳達(dá)到實(shí)踐規(guī)劃層面，社會(huì)公眾參與的作用幾乎可以忽略不計(jì)。這種方式在城市化初期能夠以迅速有效的指令“繪制”出城市土地利用的藍(lán)圖，但是，隨著城市規(guī)模的增大和土地利用力度的加大，這種傳統(tǒng)的土地規(guī)劃方式已難以適應(yīng)高度復(fù)雜的城市建設(shè)。

特別是在我國(guó)，傳統(tǒng)的城市土地規(guī)劃已經(jīng)嚴(yán)重滯后于城市的變遷速度，影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的一個(gè)重要原因就是缺乏公眾參與，土地規(guī)劃成為有關(guān)部門閉門造車的產(chǎn)物，由于土地規(guī)劃缺乏透明度，往往成為腐敗行為滋生的土壤。事實(shí)上，城市化的過(guò)程一定意義上就是城市面積擴(kuò)張的過(guò)程，是土地向非農(nóng)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移的過(guò)程，也是一個(gè)財(cái)富產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、流動(dòng)和分配的過(guò)程。由于中國(guó)工業(yè)化和城市化態(tài)勢(shì)的飛速前進(jìn)，由土地產(chǎn)生的巨額財(cái)富是史無(wú)前例的。而這種財(cái)富的產(chǎn)生和分配過(guò)程是否合理、公平，很大程度上取決于土地的科學(xué)、合理規(guī)劃。正是土地規(guī)劃涉及龐大的社會(huì)財(cái)富的公平分配，涉及社會(huì)公眾的切身利益，因此土地規(guī)劃的科學(xué)、合理、公平離不開(kāi)公眾的高度參與，只有讓土地規(guī)劃更多地透進(jìn)陽(yáng)光，才可能堵住滋生暴利和腐敗的黑洞。

在西方，人們認(rèn)為城市土地規(guī)劃反映的是公共、私人及各個(gè)團(tuán)體的利益，通過(guò)相互協(xié)調(diào)對(duì)話的產(chǎn)物，公眾參與應(yīng)成為城市土地規(guī)劃制定過(guò)程中的重要步驟和組成部分。早在1947年，英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》就規(guī)定允許公眾對(duì)城市土地規(guī)劃發(fā)表意見(jiàn)和看法。20世紀(jì)60年代中期后，公眾參與在西方社會(huì)中成為城市土地規(guī)劃中的重要組成部分。在1968年英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》的修訂中，為了適應(yīng)新時(shí)期的特點(diǎn)，英國(guó)制定了與傳統(tǒng)的公眾參與不同的方法、途徑和形式，這就是著名的“斯凱夫頓報(bào)告”(theSkeffingtonReport)，它被認(rèn)為是公眾參與城市土地規(guī)劃發(fā)展的里程碑。與此同時(shí)，美國(guó)也開(kāi)始了對(duì)公眾參與理論的探討和研究。PaulDavidoff在20世紀(jì)60年代提出了“倡導(dǎo)規(guī)劃”(AdvocacyPlanning)，他認(rèn)為城市土地規(guī)劃應(yīng)由代表不同利益群體的規(guī)劃人員共同商討，決定對(duì)策，以求得多元化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)利益的協(xié)調(diào)分配。SherryArnstein則從實(shí)踐角度提出了公眾參與城市土地規(guī)劃程度的階段模型理論和“市民參與階梯”理論，為衡量規(guī)劃過(guò)程中公眾參與成功與否提供了基準(zhǔn)。上世紀(jì)90年代，Sager和Innes提出的“聯(lián)絡(luò)性規(guī)劃”又是一個(gè)重要的理論，側(cè)重研究土地規(guī)劃者如何使公眾積極參與到城市土地規(guī)劃當(dāng)中的問(wèn)題[1]。

與此不同的是，城市土地規(guī)劃中公眾參與的重要作用在我國(guó)長(zhǎng)期被忽視，盡管在上世紀(jì)90年代后，我國(guó)部分城市已經(jīng)開(kāi)始摸索公眾參與城市土地規(guī)劃的道路，也取得了一定的成效，但總體來(lái)說(shuō)，仍存在許多的不足。這主要表現(xiàn)在：（1）在土地規(guī)劃的編制階段和審批階段有一定程度的公眾參與，但主要局限于學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)“精英”層次的參與，并沒(méi)有完全代表廣大人民的意志和愿望；（2）由于政府部門片面把土地規(guī)劃當(dāng)作是向上級(jí)交代、負(fù)責(zé)的體現(xiàn)，在相關(guān)的制度設(shè)計(jì)中對(duì)公眾參與缺乏重視，使得公眾參與土地規(guī)劃缺乏主動(dòng)性和積極性；（3）公眾參與土地規(guī)劃還處在形式化的階段，尚未向?qū)嵸|(zhì)性邁進(jìn)。雖然部分城市已經(jīng)把土地規(guī)劃的總體目標(biāo)、期限、范圍、地塊用途、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)日期公示于眾，但是多數(shù)地方并沒(méi)有機(jī)制保證公眾意見(jiàn)的反饋，而且規(guī)劃公告內(nèi)容缺乏直觀性和形象性，限制了公眾的理解和接受程度。

2城市土地規(guī)劃中公眾參與的理論分析

編者按：本論文主要從研究區(qū)域與研究方法；楊凌示范區(qū)耕地變化的驅(qū)動(dòng)力分析；耕地保護(hù)對(duì)策建議等進(jìn)行講述，包括了研究區(qū)域概況、數(shù)據(jù)來(lái)源及研究方法、耕地?cái)?shù)量的變化、耕地變化驅(qū)動(dòng)力分析、實(shí)施耕地生態(tài)管護(hù)制度,切實(shí)加強(qiáng)耕地的生態(tài)建設(shè)、建立和實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度及群眾反饋制度、科學(xué)開(kāi)發(fā)利用土地資源等，具體資料請(qǐng)見(jiàn)：

摘要:耕地保護(hù)已成為各級(jí)政府的首要任務(wù)。利用DPS數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)和逐步回歸分析法,對(duì)楊凌示范區(qū)1997-2005年耕地變化驅(qū)動(dòng)力進(jìn)行分析。結(jié)果表明示范區(qū)耕地利用變化顯著,耕地面積逐年減少;耕地利用變化的主要驅(qū)動(dòng)因素是人口增長(zhǎng)、人均收入水平的提高等人文社會(huì)因素。

關(guān)鍵詞:耕地;DPS數(shù)據(jù)處理系統(tǒng);逐步回歸分析法;驅(qū)動(dòng)力

《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃》首先提出了我國(guó)耕地不少于18億畝的約束性指標(biāo);總理在2007年的《政府工作報(bào)告》中指出,一定要守住全國(guó)耕地不少于18億畝這條紅線。說(shuō)明耕地保護(hù)已成為各級(jí)政府的首要任務(wù)。筆者認(rèn)為不僅要把耕地保護(hù)作為首要任務(wù),而且還要了解耕地減少的原因。因而本文以楊凌示范區(qū)為例來(lái)探討耕地不斷減少的驅(qū)動(dòng)力。

一、研究區(qū)域與研究方法

(一)研究區(qū)域概況

各科室、事業(yè)單位：

根據(jù)部、省廳、市局的統(tǒng)一部署和工作要求，落實(shí)市局《關(guān)于開(kāi)展衛(wèi)星遙感土地執(zhí)法檢查的通知》（杭土資執(zhí)[2009]10號(hào)）文件精神，組織開(kāi)展*區(qū)第九次（20*年5月至20*年7月）衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)土地執(zhí)法檢查的工作（以下簡(jiǎn)稱“衛(wèi)片執(zhí)法檢查”），為了搞好這項(xiàng)工作，明確分工、落實(shí)責(zé)任和加強(qiáng)協(xié)作，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，特制定以下實(shí)施方案。

一、檢查的范圍、內(nèi)容和方式

（一）檢查范圍

全區(qū)20*年5月至20*年7月期間新增建設(shè)用地變化情況。

（二）檢查內(nèi)容

一、分析*現(xiàn)象的三大因素

1、政府行政理念是土地管理水平的先決因素

政府行政理念先進(jìn)不先進(jìn)、科學(xué)不科學(xué)，直接決定土地管理的行政水平和行政質(zhì)量，決定土地管理的業(yè)績(jī)成敗。當(dāng)前地方政府行政理念往往取決于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求和壓力?！鞍偃招袆?dòng)”的開(kāi)展，推動(dòng)了*市政府領(lǐng)導(dǎo)土地行政理念的大大提升和突破。市委市政府正視現(xiàn)狀，又跳出現(xiàn)狀，突破現(xiàn)狀，將*發(fā)展置于整個(gè)“*半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)”和*市“環(huán)灣保護(hù)、擁灣發(fā)展”的戰(zhàn)略格局來(lái)謀劃大計(jì)、觀瞻長(zhǎng)遠(yuǎn)，在土地資源管理上，明確方向和定位，設(shè)定長(zhǎng)效目標(biāo)，謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

市委書(shū)記張大勇在談到兩年來(lái)管理土地的體會(huì)時(shí)說(shuō)：“土地法治秩序非常重要，一旦失去它，整個(gè)市場(chǎng)基礎(chǔ)都動(dòng)搖，就沒(méi)人愿意來(lái)投資?！苯鼉赡陙?lái)，*土地規(guī)范的速度很快，從百日行動(dòng)到衛(wèi)片執(zhí)法檢查，秩序建立起來(lái)了，觀念轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)了，環(huán)境治理好轉(zhuǎn)了，全市上下認(rèn)識(shí)理順了，政府辦事方式轉(zhuǎn)變了，一些突出問(wèn)題，通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，也逐步得到了解決。

從執(zhí)法到執(zhí)政，從政府領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)變成全民的價(jià)值觀，在全民中建立起了依法用地的意識(shí)，對(duì)閑置土地、使用不當(dāng)土地逐一清理歸位，特別是對(duì)土地補(bǔ)償和存量土地的處置，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在全國(guó)前列?！叭绻蛔鲞@些工作，我們的發(fā)展環(huán)境不可能這么好”，張大勇說(shuō)。

行政理念的躍升，使政府管理者有了更開(kāi)闊的視野來(lái)研究土地管理和改革的新思路，探索新方法，提出新辦法，出臺(tái)新舉措。

一、**市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及國(guó)土資源管理基本情況

**市位于山東省**市西南部，瀕臨膠州灣，人口83萬(wàn)，總面積1846平方公里，其中城區(qū)規(guī)劃面積384平方公里。20**年在全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力與科學(xué)發(fā)展評(píng)價(jià)中居第19位。

作為**市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射區(qū)域，**市建設(shè)用地需求一直比較旺盛，因前幾年違法違規(guī)用地現(xiàn)象較多，被定為20**年“全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)”重點(diǎn)整改地區(qū)。市委市政府“知恥而后勇”，用壯士斷腕的決心，花大力氣整改查處，拆除了違法建筑12萬(wàn)平米，處理了包括兩名縣處級(jí)干部在內(nèi)的100多名干部，徹底扭轉(zhuǎn)了土地管理變動(dòng)局面，被評(píng)為部“全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)成效顯著單位”。市政府并以此為契機(jī)，出臺(tái)了一系列規(guī)范土地管理和土地利用的規(guī)章制度，加強(qiáng)共同責(zé)任機(jī)制建設(shè)，完善土地執(zhí)法手段，集約利用土地，妥善處置批而未用建設(shè)用地，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境呈現(xiàn)出越來(lái)越良好的發(fā)展勢(shì)頭和局面。

二、分析**現(xiàn)象的三大因素

1、政府行政理念是土地管理水平的先決因素

政府行政理念先進(jìn)不先進(jìn)、科學(xué)不科學(xué)，直接決定土地管理的行政水平和行政質(zhì)量，決定土地管理的業(yè)績(jī)成敗。當(dāng)前地方政府行政理念往往取決于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求和壓力?！鞍偃招袆?dòng)”的開(kāi)展，推動(dòng)了**市政府領(lǐng)導(dǎo)土地行政理念的大大提升和突破。市委市政府正視現(xiàn)狀，又跳出現(xiàn)狀，突破現(xiàn)狀，將**發(fā)展置于整個(gè)“山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)”和**市“環(huán)灣保護(hù)、擁灣發(fā)展”的戰(zhàn)略格局來(lái)謀劃大計(jì)、觀瞻長(zhǎng)遠(yuǎn)，在土地資源管理上，明確方向和定位，設(shè)定長(zhǎng)效目標(biāo)，謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。