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兩年多來，按照黨中央、國務(wù)院的部署，長江上游、黃河上中游等地區(qū)認(rèn)真開展了退耕還林的試點(diǎn)工作。各級黨委、政府高度重視，組織得力，退耕還林試點(diǎn)工作進(jìn)展良好，取得了一定經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，黨中央關(guān)于退耕還林的決策和“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”政策措施是完全正確的，深得廣大干部和群眾的擁護(hù)，是加強(qiáng)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的重要舉措，也是貧困山區(qū)農(nóng)民脫貧致富的有效途徑。為了加強(qiáng)對退耕還林試點(diǎn)工作的指導(dǎo)，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草工作的若干意見》（國發(fā)〔*〕24號），對確保退耕還林的順利實(shí)施和健康發(fā)展起到了重要保證作用。但是，在試點(diǎn)期間也出現(xiàn)了一些需要研究和解決的問題，有些政策措施也要進(jìn)一步完善。為把退耕還林工作扎實(shí)、穩(wěn)妥、健康地向前推進(jìn)，現(xiàn)就進(jìn)一步完善退耕還林政策措施作出如下規(guī)定：

一、退耕還林必須遵循的原則

（一）退耕還林要堅持生態(tài)效益優(yōu)先，兼顧農(nóng)民吃飯、增收以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；堅持生態(tài)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)并重，采取綜合措施，制止邊治理邊破壞問題；堅持政策引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，充分尊重農(nóng)民的意愿；堅持尊重自然規(guī)律，科學(xué)選擇樹種；堅持因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點(diǎn)，注重實(shí)效。

（二）實(shí)施退耕還林要認(rèn)真落實(shí)“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施，堅持個體承包的機(jī)制，實(shí)行責(zé)權(quán)利相結(jié)合。必須切實(shí)把握“林權(quán)是核心，給糧是關(guān)鍵，種苗要先行，干部是保證”這幾個主要環(huán)節(jié)，確保退耕還林取得成功。

二、科學(xué)制訂規(guī)劃，加快退耕還林進(jìn)度

（三）進(jìn)一步明確退耕還林的范圍。凡是水土流失嚴(yán)重和糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的坡耕地和沙化耕地，應(yīng)按國家批準(zhǔn)的規(guī)劃實(shí)施退耕還林。對需要退耕還林的地方，只要條件具備，應(yīng)擴(kuò)大退耕還林規(guī)模，能退多少退多少。對生產(chǎn)條件較好，糧食產(chǎn)量較高，又不會造成水土流失的耕地，農(nóng)民不愿退耕的，不得強(qiáng)迫退耕。

（四）因地制宜，科學(xué)制訂規(guī)劃。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，下同）要依據(jù)國家退耕還林工程規(guī)劃編制省級退耕還林工程規(guī)劃，明確工程建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)重點(diǎn)和政策措施。

要根據(jù)不同氣候水文條件和土地類型進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，做到因地制宜，喬灌草合理配置，農(nóng)林牧相互結(jié)合。在干旱、半干旱地區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展耐旱灌木，恢復(fù)原生植被。在雨量充沛，生物生長量高的緩坡地區(qū)，可大力發(fā)展竹林、速生豐產(chǎn)林。

各地在確保地表植被完整，減少水土流失的前提下，可采取林果間作、林竹間作、林藥間作、林草間作、灌草間作等多種合理模式還林，立體經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的有效結(jié)合。退耕后禁止林糧間作。

（五）及時下達(dá)退耕還林任務(wù)。為了抓住造林最佳季節(jié)，保證工程建設(shè)質(zhì)量，從今年起，國家將根據(jù)退耕還林總體規(guī)劃在10月31日前下達(dá)下一年度計劃任務(wù)。各省要根據(jù)國家下達(dá)的年度任務(wù)，對水土流失嚴(yán)重的坡耕地、沙化耕地優(yōu)先安排退耕還林，并按照輕重緩急的原則確定實(shí)施退耕還林的工程縣（市、區(qū)、旗，下同），在接到計劃一個月內(nèi)將年度任務(wù)分解下達(dá)到各縣。要組織編制縣級退耕還林工程實(shí)施方案，特別是要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)作業(yè)設(shè)計，把工程任務(wù)落實(shí)到山頭地塊，落實(shí)到農(nóng)戶。

根據(jù)氣候條件，在確保完成整地的條件下，允許國家退耕還林年度任務(wù)實(shí)行滾動安排。

（六）退耕還林要以營造生態(tài)林為主，營造的生態(tài)林比例以縣為核算單位，不得低于80％。對超過規(guī)定比例多種的經(jīng)濟(jì)林，只給種苗和造林補(bǔ)助費(fèi)，不補(bǔ)助糧食和現(xiàn)金。

三、認(rèn)真落實(shí)林權(quán)，調(diào)動和保護(hù)農(nóng)民退耕還林的積極性

（七）實(shí)施退耕還林后，必須確保退耕農(nóng)戶享有在退耕土地和荒山荒地上種植的林木所有權(quán)，并依法履行土地用途變更手續(xù)，由縣級以上人民政府發(fā)放權(quán)屬所有證明。

（八）在確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行“誰退耕、誰造林、誰經(jīng)營、誰受益”的政策。農(nóng)民承包的耕地和宜林荒山荒地造林以后，承包期一律延長到50年，允許依法繼承、轉(zhuǎn)讓，到期后可按有關(guān)法律和法規(guī)繼續(xù)承包。

（九）采取多種形式推進(jìn)退耕還林。有條件的地區(qū)可本著協(xié)商、自愿的原則，由農(nóng)村造林專業(yè)戶、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位等租賃、承包退耕還林，其利益分配等問題由雙方協(xié)商解決。鼓勵在有條件的地區(qū)實(shí)行集中連片造林，鼓勵個人興辦家庭林場，實(shí)行多種經(jīng)營。

四、切實(shí)抓好糧食補(bǔ)助兌現(xiàn)，確保農(nóng)民口糧供應(yīng)

（十）國家無償向退耕戶提供糧食、現(xiàn)金補(bǔ)助。糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：長江流域及南方地區(qū)，每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食（原糧）150公斤；黃河流域及北方地區(qū)，每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食（原糧）100公斤。每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金20元。糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助年限，還草補(bǔ)助按2年計算；還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助按5年計算；還生態(tài)林補(bǔ)助暫按8年計算。補(bǔ)助糧食（原糧）的價款按每公斤1．4元折價計算。補(bǔ)助糧食（原糧）的價款和現(xiàn)金由中央財政承擔(dān)。

在糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助期間，退耕農(nóng)戶在完成現(xiàn)有耕地退耕還林后，必須繼續(xù)在宜林荒山荒地造林，由縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一組織。

（十一）國家在下達(dá)年度計劃的同時，核定各省的糧食補(bǔ)助總量，并下達(dá)到各省。對退耕農(nóng)戶只能供應(yīng)糧食實(shí)物，不得以任何形式將補(bǔ)助糧食折算成現(xiàn)金或者代金券發(fā)放。

（十二）退耕還林補(bǔ)助糧食的調(diào)運(yùn)組織由省級政府負(fù)責(zé)，原則上以地方國有糧食購銷企業(yè)的商品周轉(zhuǎn)糧為主，必要時可動用地方儲備糧或申請動用中央儲備糧。糧源缺口較大時，由國家根據(jù)實(shí)際情況幫助協(xié)調(diào)解決。當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一組織糧食的供應(yīng)，就近調(diào)運(yùn)，組織到鄉(xiāng)，兌現(xiàn)到戶，減少供應(yīng)環(huán)節(jié)，降低供應(yīng)成本。

（十三）糧食購銷企業(yè)按順價銷售、不發(fā)生新虧損的原則供應(yīng)糧食。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行據(jù)實(shí)收回貸款后，應(yīng)適當(dāng)返還糧食企業(yè)合理費(fèi)用。糧食調(diào)運(yùn)等有關(guān)費(fèi)用，由地方政府承擔(dān)，納入地方財政預(yù)算，不得轉(zhuǎn)嫁到供應(yīng)糧食的企業(yè)和退耕農(nóng)戶。

（十四）對退耕農(nóng)戶供應(yīng)的糧食品種，由省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)乜诩Z消費(fèi)習(xí)慣和種植習(xí)慣以及當(dāng)?shù)丶Z食庫存實(shí)際情況合理確定。各地可根據(jù)退耕戶需要供應(yīng)成品糧。對供應(yīng)給退耕還林農(nóng)戶的糧食必須進(jìn)行認(rèn)真檢驗(yàn)，補(bǔ)助糧食必須達(dá)到國家規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。凡不符合口糧標(biāo)準(zhǔn)的，不得供應(yīng)給退耕農(nóng)戶。

（十五）按報賬制辦法發(fā)放補(bǔ)助糧食。退耕還林第一年，糧食補(bǔ)助可分兩次兌付。第一次在完成整地并經(jīng)縣級人民政府指定的主管部門檢查驗(yàn)收后，可以預(yù)先兌付部分補(bǔ)助糧；第二次待退耕還林成活率驗(yàn)收合格后再兌現(xiàn)補(bǔ)助糧余額。每次兌現(xiàn)補(bǔ)助糧的數(shù)量由地方政府確定。以后每年要及時對退耕農(nóng)戶的幼林撫育、管護(hù)進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收合格的要及時發(fā)放驗(yàn)收卡，農(nóng)戶憑驗(yàn)收卡到糧食供應(yīng)點(diǎn)領(lǐng)糧。承擔(dān)糧食供應(yīng)任務(wù)的企業(yè)要根據(jù)縣級人民政府指定的主管部門的檢查驗(yàn)收憑證，按國家確定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，向退耕戶發(fā)放糧食。有關(guān)補(bǔ)助費(fèi)用的結(jié)算辦法，由省級財政部門會同糧食部門和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)一步修改完善。

五、必須做到種苗先行，保障種苗供給

（*）國家向退耕戶提供種苗和造林費(fèi)補(bǔ)助。退耕還林、宜林荒山荒地造林的種苗和造林費(fèi)補(bǔ)助款由國家提供，國家計委在年度計劃中安排。種苗和造林費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按退耕地和宜林荒山荒地造林每畝50元計算。尚未承包到戶及休耕的坡耕地，不納入退耕還林兌現(xiàn)錢糧補(bǔ)助政策的范圍，但可作宜林荒山荒地造林，按每畝50元標(biāo)準(zhǔn)給予種苗和造林費(fèi)補(bǔ)助。干旱、半干旱地區(qū)若遇連年干旱等特大自然災(zāi)害確需補(bǔ)植或重新造林的，經(jīng)國家林業(yè)局核實(shí)后，國家酌情給予補(bǔ)助。

退耕還林種苗和造林補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放方式，由各省根據(jù)實(shí)際情況確定。在尊重退耕農(nóng)戶意愿的前提下，退耕農(nóng)戶與種苗供應(yīng)方簽訂書面合同，并在造林驗(yàn)收后，由種苗供應(yīng)單位與退耕農(nóng)戶結(jié)算種苗補(bǔ)助費(fèi)。任何單位和個人不得為退耕農(nóng)戶指定種苗供應(yīng)商。種苗和造林補(bǔ)助費(fèi)，只能用于種苗、造林補(bǔ)助和封育管護(hù)等支出，不得挪作他用。

（十七）種苗的數(shù)量充足、質(zhì)量優(yōu)良、品種對路，是實(shí)施退耕還林的必要前提和基礎(chǔ)條件，必須先行建設(shè)，超前準(zhǔn)備。各地區(qū)和各有關(guān)部門都要提前做好種苗的生產(chǎn)培育，組織好種苗的供應(yīng)。

（十八）林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)做好種苗建設(shè)規(guī)劃，切實(shí)抓好種苗和采種基地建設(shè)。種苗生產(chǎn)供應(yīng)要從實(shí)際出發(fā)，采取多種形式，走產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的路子，積極鼓勵農(nóng)戶育苗，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收。要發(fā)揮國有苗圃龍頭企業(yè)作用，組織和帶動農(nóng)民發(fā)展苗木產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大種苗生產(chǎn)能力。

（十九）林業(yè)主管部門要負(fù)責(zé)提供種苗調(diào)運(yùn)、栽培管理方面的技術(shù)指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)，加強(qiáng)種苗質(zhì)量和疫病檢驗(yàn)檢測工作，確保種苗供應(yīng)單位和育苗專業(yè)戶按規(guī)定的樹種、數(shù)量、質(zhì)量提供退耕還林所需的合格種苗。

（二十）有關(guān)部門要加強(qiáng)種苗市場、價格的規(guī)范管理和監(jiān)督檢查。對生產(chǎn)、銷售的種苗必須有林業(yè)部門出具的標(biāo)簽、質(zhì)量檢驗(yàn)證和檢疫證，凡是不具備“一簽兩證”的種苗，不準(zhǔn)進(jìn)入市場。堅決制止壟斷經(jīng)營種苗和哄抬種苗價格的行為，嚴(yán)厲打擊種苗銷售中的不法行為，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

六、落實(shí)退耕還林各項配套措施，鞏固退耕還林建設(shè)成果

（二十一）關(guān)于退耕地還林的農(nóng)業(yè)稅征收減免政策。凡退耕地屬于農(nóng)業(yè)稅計稅土地，自退耕之年起，對補(bǔ)助糧達(dá)到原常年產(chǎn)量的，國家扣除農(nóng)業(yè)稅部分后再將補(bǔ)助糧發(fā)放給農(nóng)民；補(bǔ)助糧食標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)到常年產(chǎn)量的，相應(yīng)調(diào)減農(nóng)業(yè)稅，合理減少扣除數(shù)量。退耕之前的常年產(chǎn)量，按土地退耕前五年的常年產(chǎn)量平均計算。補(bǔ)助給農(nóng)民的現(xiàn)金不計入補(bǔ)助糧食標(biāo)準(zhǔn)。退耕地原來不是農(nóng)業(yè)稅計稅土地的，無論原來產(chǎn)量多少，都不得從補(bǔ)助糧食中扣除農(nóng)業(yè)稅。

農(nóng)業(yè)稅征收機(jī)關(guān)要按照退耕的農(nóng)業(yè)稅計稅土地常年產(chǎn)量和當(dāng)?shù)匮a(bǔ)助糧食標(biāo)準(zhǔn)確定退耕土地應(yīng)征收的農(nóng)業(yè)稅稅額，并通知補(bǔ)助糧食發(fā)放單位從補(bǔ)助糧食中代扣農(nóng)業(yè)稅。退耕地的農(nóng)業(yè)稅只能從補(bǔ)助糧食中扣除，不得向農(nóng)民征收。在停止糧食補(bǔ)助的年度，同時停止扣除農(nóng)業(yè)稅。

實(shí)施退耕還林的縣，其農(nóng)業(yè)稅收入減收部分，由中央財政以轉(zhuǎn)移支付的方式給予適當(dāng)補(bǔ)助。

（二十二）為了加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，要結(jié)合退耕還林工程開展生態(tài)移民、封山綠化。對居住在生態(tài)地位重要、生態(tài)環(huán)境脆弱、已喪失基本生存條件地區(qū)的人口實(shí)行生態(tài)移民。對遷出區(qū)內(nèi)的耕地全部退耕、草地全部封育，實(shí)行封山育林育草，恢復(fù)林草植被。中央對生態(tài)移民生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)給予補(bǔ)助。地方政府要搞好遷入地的生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)，對生態(tài)移民的農(nóng)戶給予妥善安置，解決好他們的生計問題。有條件的地方，要把生態(tài)移民與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來。

（二十三）為保護(hù)好現(xiàn)有林草植被，鞏固生態(tài)環(huán)境建設(shè)成果，各地區(qū)要結(jié)合退耕還林及天然林資源保護(hù)工程的實(shí)施，積極開展農(nóng)村能源建設(shè)，從各地實(shí)際出發(fā)，大力發(fā)展沼氣、小水電、太陽能、風(fēng)能以及營造薪炭林等。沼氣池建設(shè)要逐步標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。中央對農(nóng)村能源建設(shè)給予適當(dāng)補(bǔ)助。

（二十四）退耕還林后必須實(shí)行封山禁牧、舍飼圈養(yǎng)。退耕還林的農(nóng)戶，要保證造林的成活率、保存率，管護(hù)好林地和草地不受破壞。要徹底改變牲畜飼養(yǎng)方式，實(shí)行舍飼圈養(yǎng)，嚴(yán)禁牲畜對林草植被的破壞。要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定切實(shí)可行的管理辦法，加大執(zhí)法力度。禁止采集發(fā)菜、濫挖甘草等人為破壞林草植被行為。

（二十五）加強(qiáng)川地、緩坡耕地的農(nóng)田基本建設(shè)，提高糧食單產(chǎn)，解除農(nóng)民退耕后吃糧的后顧之憂，擴(kuò)大陡坡耕地的退耕空間，切實(shí)做到“樹上山，糧下川”。實(shí)施退耕還林的地區(qū)，要將扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水土保持、生態(tài)環(huán)境綜合治理等不同渠道的資金統(tǒng)籌安排，綜合使用。

（二*）退耕還林的地區(qū)，要結(jié)合生態(tài)建設(shè)，大力調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展龍頭企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，開辟新的生產(chǎn)門路。要制定優(yōu)惠政策吸引企業(yè)及社會各界參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，積極推廣“公司加農(nóng)戶”，“工廠加基地”等做法，為農(nóng)產(chǎn)品建立穩(wěn)定的市場渠道，努力增加農(nóng)民收入。

七、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查，確保退耕還林工作順利進(jìn)行

（二十七）退耕還林是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，廣大干部特別是基層干部必須切實(shí)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，深入基層，不折不扣地貫徹落實(shí)國家有關(guān)退耕還林的政策，組織群眾做好退耕還林工作，要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，務(wù)必注重實(shí)效，反對形式主義，及時發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題。

（二十八）要進(jìn)一步提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)一步提高對退耕還林重大意義的認(rèn)識，本著實(shí)事求是、因地制宜的原則，正確處理好生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系，真正把退耕還林這項“功在當(dāng)代，利在千秋”的大事抓緊抓好。

（二十九）退耕還林實(shí)行“目標(biāo)、任務(wù)、資金、糧食、責(zé)任”五到省，省級政府對工程負(fù)總責(zé)。各省級政府須確定一位省級領(lǐng)導(dǎo)同志具體負(fù)責(zé)，并認(rèn)真組織實(shí)施好退耕還林工作。各級政府要切實(shí)把退耕還林工作列入重要議事日程，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，及時研究解決實(shí)施中的重大問題。各省級政府要層層落實(shí)工程建設(shè)的目標(biāo)和責(zé)任，層層簽訂責(zé)任狀，并認(rèn)真進(jìn)行檢查和考核。

（三十）各省西部開發(fā)辦和計劃、財政、林業(yè)、糧食等部門，要在本級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照各自的職能分工，各司其職、各負(fù)其責(zé)，密切配合，充分發(fā)揮部門優(yōu)勢，共同做好工作。

（三十一）退耕還林工程的規(guī)劃、作業(yè)設(shè)計等前期工作費(fèi)用和科技支撐費(fèi)用，國家給予適當(dāng)補(bǔ)助，由國家計委根據(jù)工程建設(shè)情況在年度計劃中安排。前期工作費(fèi)用和科技支撐費(fèi)用的有關(guān)管理辦法，由國務(wù)院有關(guān)部門另行制定。

退耕還林地方所需檢查驗(yàn)收、兌現(xiàn)等費(fèi)用由地方承擔(dān)，國家有關(guān)部門的核查經(jīng)費(fèi)由中央承擔(dān)。

（三十二）各省級政府、各縣級政府要認(rèn)真組織好縣級自查、省級抽查工作，縣級驗(yàn)收結(jié)果作為補(bǔ)助政策兌現(xiàn)的直接依據(jù)。有關(guān)部門要加強(qiáng)對退耕還林補(bǔ)助資金撥付、使用情況的監(jiān)督檢查，特別是要充分發(fā)揮審計等監(jiān)督部門的作用。退耕還林糧食、現(xiàn)金補(bǔ)助兌現(xiàn)情況，要納入鄉(xiāng)村政務(wù)公開的內(nèi)容，張榜公布，接受群眾監(jiān)督，防止冒領(lǐng)，杜絕貪污。要建立退耕還林舉報制度，公布舉報電話、設(shè)立舉報箱，接受社會監(jiān)督。對違法違紀(jì)現(xiàn)象，一經(jīng)核實(shí)，要按照有關(guān)規(guī)定對責(zé)任人做出處罰，并獎勵舉報有功人員。

（三十三）本意見所稱退耕還林，包括退耕地還林、還草、還湖和相應(yīng)的宜林荒山荒地造林。本意見由國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)解釋。國務(wù)院有關(guān)部門按照職能分工，在本部門主管范圍內(nèi)，根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)一步制定具體實(shí)施意見。